Desarrollo e integración de la gestión de recursos humanos en el Estado en América Latina Mercedes Iacoviello y Laura Zuvanic X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública 18 al 21 de Octubre de 2005 – Santiago de Chile

Desarrollo e integración de la gestión de RH Qué tendencias se identifican para toda la región sobre aspectos particularmente desarrollados o subdesarrollados en los sistemas de servicio civil? Qué distancia relativa al estándar planteado presenta cada país para cada uno de los subsistemas? Qué factores o “áreas causales” pueden explicar el distinto grado de avance logrado por los diferentes países en el desarrollo de sus servicios civiles? Qué recomendaciones generales de política surgen de los diagnósticos realizados?

Planificación de los recursos humanos Información disponible + Previsiones derivadas de estrategia + Planificación flexible + Alta tecnificación + Costos razonables. Organización del Trabajo Diseño de puestos sobre criterios de gestión, puestos enriquecidos. Perfiles en base a competencias y sobre estudios técnicos. Gestión del Empleo Reclutamiento abierto y por idoneidad, garantías contra arbitrariedad. Selección por competencias, instrumentos validados. Recepción, movilidad, ausentismo, disciplina. Desvinculación por incumplimiento, no arbitraria. Gestión del Rendimiento Objetivos de rendimiento en base a objetivos estratégicos. Se apoya la gestión y el rendimiento, y se lo evalúa en base a estándares a través de un sistema eficiente y equitativo. Gestión de la Remuneración Compensación articulada con la estrategia organizativa. Equidad interna y externa. Costo salarial razonable. Eficiencia de los esquemas de incentivos y beneficios. Reconocimiento no monetario. del Desarrollo Planes flexibles de carrera, promoción horizontal. Avance en base a rendimiento y desarrollo de competencias. Formación orientada al aprendizaje colectivo diseñada y evaluada en función de la estrategia. Gestión de las Relaciones Humanas y Sociales Sistema RRLL desarrollado y equilibrado, eficiente, incidencia sindical en políticas RH. Beneficios sociales adecuados al contexto y apreciados por los empleados. Estrategias de mejora de clima laboral y comunicación. (Longo, 2002)

Situación de los Servicios Civiles Planificación de los recursos humanos Serias dificultades en sistemas de información. Desarticulación con estrategia, salvo excepciones. Esfuerzos de planificación vía presupuesto, con rigideces a la adaptación. Grado de tecnificación variable. Esfuerzos para controlar costos de nómina. Organización del Trabajo Muy poco desarrollado. Cuando existen manuales son formales y rígidos. Sólo por excepción se basan en competencias definidas técnicamente. Gestión del Empleo Variación entre a) politización extrema, b) intentos de sistemas de mérito con dificultades de implementación c) sistemas sólidos de mérito con elementos de flexibilidad. Generalizada rigidez en movilidad y desvinculación. Gestión del Rendimiento La evaluación individual, cuando se aplica, es formal y sujeta a comportamientos adaptativos. Casos excepcionales de gestión del rendimiento integral (individual, grupal y organizacional) Gestión de la Compensación Baja articulación con estrategia organizativa. Fuerte inequidad interna. Equidad externa en niveles operativos, baja en niveles gerenciales. Contención del gasto limita incentivos. Reconocimiento no monetario casi inexistente. del Desarrollo a) inexistencia de carrera, b) carreras vigentes con problemas de rigidez, c) casos carreras con elementos de Formación relativamente presente, pero por excepción orientada estratégicamente. Gestión de las Relaciones Humanas y Sociales Variación entre a) extrema desarticulación y alto conflicto, b) mecanismos que permiten gerenciar el conflicto, c) excepciones de incidencia sindical en las políticas de RH. Beneficios sociales adecuados al contexto, no demasiado apreciados por los empleados. Prácticas de gestión del clima y comunicación solo por excepción. The findings in our assessements are far from covering those expected features!!! The subsystems that are less developed are PLANNING (there is no strategy in the first place!!!), WORK ORGANIZATION (just formal manuals) and PERFORMANCE MANAGEMENT (most countries didnt even try to implement an evaluation system). The COMPENSATION function is reasonably developed, but very limitated due to budget restrictions. There is more variation in the region in terms of EMPLOYMENT MANAGEMENT-- all countries at least tried to introduce meritocratic criteria in the incorporation of personnel, but many countries (and most of central american countries) could not get rid of the high politization of those decisions. DEVELOPMENT -- all countries have at least some presence of training activities, most of them not articulated with organizational needs HUMAN AND SOCIAL RELATIONS -- the differentiation comes from labor relations, since almost no countries in the region have climate and communication strategies, and most of them have reasonable benefits and social coverage for their employees

Indice de Mérito METHODOLOGY * We evaluated each civil service for 19 countries in LA + 3 countries in the Caribbean (Trinidad, Barbados, Jamaica) covered by another consultant. * A list of 93 critical points corresponding aprox 12/15 to each subsystem was evaluated on a scale of 0 to 5, the higher the grade, the more correspondence between the findings and the best practices proposed by the HR model. Based on the information processed for each subsystem, we built a series of indexes to capture different aspects of the civil service. (SEE LONGO 2002 - APPENDIX 4 - PAGE 77 Y 78) * For this presentation I will focus on the merit and functional capacity indexes, which I think are the two that captures the crucial difference between lower and higher performers in the region. The merit index evaluates the level of guarantees incorporated in the CS system so that professionalism criteria is the basis for HR decisions and practices, providing an effective protection against abuse, politicization and corruption. The two subsystems that we have to look at to explain the results for this index are the Employment and Development, since they show to what extent meritocratic criteria is used for recruitment, promotion and separation decisions.

Gestión del Empleo y Gestión del Desarrollo Nivel 0 Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3 Nivel 4-5 Gestión del Empleo El Salvador Honduras Panamá Bolivia Dominicana Ecuador Guatemala Nicaragua Paraguay Peru Argentina Colombia Mexico Uruguay Venezuela Belize Chile Costa Rica Brasil Gestión del Desarrollo Bolivia Ecuador El Salvador Honduras Nicaragua Paraguay Perú Dominicana Guatemala Panamá Venezuela Argentina Belize Colombia Costa Rica México Uruguay Brasil Chile EMPLOYMENT MGMT INCLUDES RECRUITMENT AND SELECTION / MOBILITY / SEPARATION The main difference is related to recruitment and selection processes. Mobility is very limited, even in those cases in which laws establish reasonable transfer mechanisms. Ridigity in separation process, even in the context of extremely clientelistic systems. SITUATION IN THE REGION: Generalized presence of laws establishing selection based on merit, in most cases guaranteed by the Constitution. Practice is far from respecting those meritocratic principles, especially in Central American countries. LEVELS 0 AND 1. Generalized politicization of the incorporation of personnel. Massive separations for political reasons. LEVEL 2 Merit applied at least in some organizations as a basis for HR decisions. LEVEL 3 AND 4 Meritocratic system effectively working for the incorporation of personnel. Mobility is very limited (exception: Belize). Possibility of separation for bad performance (seldomly used). CAREER Low development of careers, even though legislation establish the system. When it is implemented, vertical promotion to higher positions is the only way to advance. Training program highly dependent on budget restriction. LEVEL 0 – 1 Lack of effective implementation of the career system, upward mobility based on discretion of supervisors, with cases of political interference. LEVEL 2 – 3 Implemented career systems, including seniority and performance as criteria for promotion. Emphasis on upward mobility (low presence of horizontal career possibilities)

Indice de Capacidad Funcional This index evaluates the capacity of the CS system to influence public employees behavior effectively, promoting the development of work conduct that are aligned with organization’s priorities. The two subsystems we have to focus on in order to understand the performance of the countries on this index are the Compensation and Performance Management subsystems, since they are more related to the provision of incentives to improve motivation and productivity.

Gestión del Rendimiento y de la Remuneración Nivel 0 Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3 Nivel 4-5 Gestión del Rendimiento Bolivia Dominicana El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Paraguay Costa Rica Ecuador Perú Venezuela Argentina Belize Brasil Colombia México Uruguay Chile Gestión de la Remuneración Ecuador El Salvador Honduras Panamá Paraguay Perú Bolivia Dominicana Guatemala Nicaragua Venezuela Argentina Belize Colombia Costa Rica México Uruguay Brasil Chile PERFORMANCE MANAGEMENT This subsystem less developed for all countries in the region, even for the best performers. Individual evaluation is very difficult to implement. Low presence of group and institutional evaluation, and weak connection between evaluation standards and strategic goals. Level 0 - Lack of implementation of performance evaluation, even with legislation that establishes the system. (partially implemented at El Salvador). Level 1 – Partial attempts to implement evaluation (Salvador + Level 1) Level 2 - Generalized implementation of performance evaluation processes, benevolent bias or adaptative behavior under forced distribution of grades. Level 3 – Introduction of group and institutional evaluation, improvement of individual evaluation processes. COMPENSATION For all the region, there is apredominance of the budget restrictions. That is not bad at all, of course, but the point is that the necessary investments involved in sustaining a competitive salary scheme are not sustained over time due to short term budget issues. Just for exception are incentive schemes introduced. Salaries are competitive with the private sector on a general average, but there are less competitive for managerial levels. Non monetary recognition is almost inexistent. LEVEL 0 – 1 Diversity of payment criteria, lack of information, high levels of inequity. LEVEL 2 - Efforts to organize the salary management system, persistence of internal inequity, and problems with salary competitiveness in managerial levels. LEVEL 3 - Organized salary management system, relative internal equity and ongoing efforts to improve salary competitiveness.

Desarrollo de los servicios civiles en LA CS Index 10 – 25 CS Index 30 -50 CS Index 55 + Salvador Panamá Paraguay Honduras Perú Ecuador Nicaragua Guatemala Bolivia Dominicana Venezuela México Uruguay Colombia Costa Rica Argentina Belize Chile Brasil Mexico Uruguay Chile Colombia Argentina Burocracias con un desarrollo mínimo. Intentos (muchos fallidos) de incorporar criterios de mérito. Burocracias con un mediano desarrollo. Han tenido intentos de conformación o están en proceso de reforma Burocracias con una tendencia a la consolidación. Combinan criterios de mérito y elementos de flexibilidad. In the first group we find most of Central America (exception Belize + Costa Rica) + Peru, Bolivia, Paraguay and Ecuador. In the intermediate group, the rest of South America (exception Brasil + Chile) and the Caribbean countries covered in the study. Chile and Brasil ar the two best performers in the region.

Perfiles por nivel de desarrollo Burocracias con desarrollo mínimo Alta politización de decisiones de ingreso y desvinculación No se logra articular nuevos marcos: El Salvador, Honduras, Guatemala, Paraguay Intentos de reforma sin sustentabilidad: Bolivia, Ecuador, Nicaragua, Panamá, R. Dominicana, Perú. Burocracias con mediano desarrollo Intentos de conformación que se han estancado: Argentina, Uruguay, Venezuela, Costa Rica Reciente actividad de reformulación: México y Colombia. Burocracias con tendencia a la consolidación Perfiles diferenciados: Brasil más meritocrático, Chile más orientado a resultados. Ambos con orientación estratégica clara y consistencia en las políticas.

Institucionalización y burocracia Qué tendencias se identifican para toda la región sobre aspectos particularmente desarrollados o subdesarrollados en los sistemas de servicio civil? Qué distancia relativa al estándar planteado presenta cada país para cada uno de los subsistemas? Qué factores o “áreas causales” pueden explicar el distinto grado de avance logrado por los diferentes países en el desarrollo de sus servicios civiles? Qué recomendaciones generales de política surgen de los diagnósticos realizados?

Marco normativo vigente para el servicio civil Régimen SC vigente previo a 1990 Costa Rica (1953), El Salvador (1961), Honduras (1967), Guatemala (1968), dictado después de 1990 R. Dominicana (1991), Panamá (1994), Bolivia (1999), Nicaragua (2003) Reemplazo del régimen de SC a partir de 1990 Argentina (1991-1999), Paraguay (2000) Venezuela (2002), Ecuador (2003), Colombia (2004), Perú (2004) Reforma parcial en el régimen de SC a Brasil (1998), Uruguay (2002), Chile (2003), México (2003) There has been a hectic activity around CS legislation in the region since mid nineties. But that activity is not reflected in consolidated systems!! Our studies are snapshots at date november 2004… but at the same time the legislation was changing. Of course regulations change more than practices in our countries, but even so, it is to be considered.

* Ley reciente reemplaza / reforma el marco normativo Lags entre leyes de servicio civil / empleo público y sus reglamentaciones País Ley Reglamento Argentina 1999 2002 Ecuador* 1978 1985 Guatemala* 1968 1998 Honduras 1967 1976 Panamá 1994 1997 Paraguay 2000 ----- Perú* 1984 1990 R. Dominicana 1991 Venezuela* 1975 Venezuela We found important lags in the regulation of civil service laws. That implies long periods of time with ambiguous legislation, since a law cannot be put into effect and enforced until there is a specific regulation that establish detailed procedures. Extreme: Venezuela! Guatemala! Of course this lags are explained by broader political processes in the history of these countries. But it is an indicator of the difficulties to set clear rules that establish a meritocratic system. * Ley reciente reemplaza / reforma el marco normativo

Trayectorias normativas Argentina Carrera única vs. flexibilización contratos Generalización de decretos de excepción 8 años entre ley de negociación colectiva y primer convenio. Ley marco posterior al convenio Reglamentación 3 años posterior - conflictos de aplicación. Chile En los ’80 se establecen las bases del sistema (Ley Orgánica Estado – Estatuto FP) En democracia se mantiene marco normativo – solo leyes complementarias. Plan Estratégico de Modernización GP 1997-2000 Negociación con ANEF Agenda de modernización del Estado 2003 Ley del Nuevo Trato 2004 Trayectoria errática Trayectoria consistente

Nivel de institucionalización de las áreas de recursos humanos Cambios constantes de nombre y dependencia jerárquica Argentina, Ecuador, Perú Superposición y falta de claridad de funciones entre áreas Bolivia, Uruguay, Panamá, El Salvador Rol administrativo y/o escasa capacidad para promover cambios Guatemala, R. Dominicana, Honduras, Venezuela Recientemente institucionalizadas México, Nicaragua, Paraguay, Chile Rol activo y fuerte institucionalización Costa Rica, Colombia, Brasil Also, we found that for the countries that performed better in terms of the development of their civil services, there was a much higher level of institutionalization of the agencies in charge of HRM in the public sector, reflecting higher political endorsement and higher competencies to carry out their work.

Actividad normativa sobre los servicios civiles Régimen SC vigente previo a 1990 Costa Rica (1953), El Salvador (1961), Honduras (1967), Guatemala (1968), dictados después de 1990 R. Dominicana (1991), Panamá (1994), Bolivia (1999), Nicaragua (2003) Reemplazo del régimen de SC a partir de 1990 Argentina (1991-1999), Paraguay (2000) Venezuela (2002), Ecuador (2003), Colombia (2004), Perú (2004) Reforma parcial en el régimen de SC a Brasil (1998), Uruguay (2002), Chile (2003), México (2003) procesos de implementación de nuevas normas esfuerzos de reforma que se han debilitado / extinguido reformulación / actualización pendiente consolidación progresiva?

Los servicios civiles con mayor grado de desarrollo se asocian con Orientación de política para la gestión de RH en el Estado Trayectorias normativas consistentes Procesos de consenso con actores dentro y fuera del Estado para el diseño del sistema Respaldo político reflejado en la inserción institucional del área de RH a nivel central

Recomendaciones a partir de los marcos normativos La recomendación que atraviesa todos los casos es: GENERAR CONSENSO a) para concretar una reforma del servicio civil en los casos de reformulación pendiente, b) para volver a incluir en la agenda política la consolidación del servicio civil en los casos de sistemas debilitados / degradados, c) para sostener los procesos de implementación de los nuevos marcos legales en los casos de reformas en curso.

Recomendaciones en relación con la función de RH Reforzar los niveles de: Capacidad técnica Legitimidad interna Transparencia e información Articulación con áreas de Hacienda Articulación entre área rectora y áreas descentralizadas

Prioridades para la reforma del SC en LA Institucionalización del mérito como base para las decisiones de RH, comenzando por garantías contra incorporaciones o despidos arbitrarios. Introducción paulatina de elementos de flexibilidad en los servicios civiles de la región, evitando la “flexibilidad espuria” de las contrataciones temporarias. Diseño de una estrategia para la reforma que incluya a todos los sectores involucrados, y que articule con otras iniciativas de reforma (política, fiscal, administrativa). Desarrollo gradual de competencias en las organizaciones públicas para diseñar e implementar políticas de RH, evitando así la dependencia de consultoría externa. Beyond any possible “shopping list” of specific recommendations, we consider that the three issues that differentiate good performers vs. average / low performers in our analysis is beyond those specificities. The three issues to take into account are * CREATE CONSENSUS!!! The laws and regulations are there, the problem is that there are no incentives for the actors to pay attention to them!! If there is no clear HR strategy, the incentives for either politicization or bureaucratization of HR decisions are too high. Just through consensus can the necessary combination of merit and flexibility can be attained in any civil service. * INCORPORATE ACTORS. In the region, just for exception NGOs focused on civil service issues, info about civil service not available to the public… * INSTITUTIONS not only strenghten but also being made responsible for results!!

Desarrollo e integración de la gestión de recursos humanos en el Estado en América Latina Mercedes Iacoviello y Laura Zuvanic X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública 18 al 21 de Octubre de 2005 – Santiago de Chile