Gobernanza y Redes de Política Especialidad en Gestión Pública Dionisio Zabaleta Solís CIDE

Plan de la sesión Gobernanza Definición AP tradicional, NGP y sus modelos implícitos de gobernanza La Nueva Gobernanza Pública De la gobernanza a las redes de política pública Introducción al análisis de redes de política Supuestos y conceptos básicos Las redes gubernamentales y de política pública Tipos básicos de redes de política pública Ejercicio: Mapeo de una red formal de política pública

I. Gobernanza

Más allá de los esquemas tradicionales de gobernabilidad, en que el gobierno “gobierna a la gente”, en los novedosos modelos de gobernanza el gobierno gobierna con la gente, colaborativamente (Forbes). El Jefe de gobierno de la Ciudad de México, Miguel Ángel Mancera, participó en Washington en una reunión con funcionarios del Banco Mundial para analizar modelos de gobernanza. El objetivo es incluir la tecnología en la toma de decisiones y como un medio para captar lo que la ciudadanía habla (El Economista). Contrario a la idea que parece prevalecer entre algunos actores gubernamentales, quienes perciben en la gobernanza una amenaza a las actuales condiciones de la ciudad, mi opinión es que no es posible pensar en una auténtica gobernanza sin gobiernos con mínimas capacidades directivas (Milenio). La especialista afirmó que partidos nuevos o algunos que ganaron nuevas posiciones tendrán una oportunidad para llevar a cabo un ejercicio de gobierno distinto al del PRD, aunque no descarta que los conflictos políticos afecten la gobernabilidad. “Buscarán diferenciarse en el sentido positivo. Si es en el sentido negativo también podría darse una parálisis en la gobernanza de la ciudad” (La Silla Rota)

¿Qué o a quién se gobierna? SOCIEDAD Gobierno (ACTOR) Gobernabilidad (SITUACIÓN) Gobernanza (PROCESO)

La gobernanza hace referencia a todos los procesos de gobierno, ya sean llevados a cabo por el gobierno, mercado o redes (Bevir, 2013). La gobernanza consiste en las tradiciones y las instituciones por medio de las cuales la autoridad en un país se ejerce (Banco Mundial). Gobernanza como el proceso mediante el cual los actores de una sociedad deciden sus objetivos de convivencia y las formas de coordinarse para realizarlos: su sentido de dirección y su capacidad de dirección (Aguilar, 2006). La gobernanza es un sistema de reglas que moldean el comportamiento y las acciones de los actores sociales (Mayntz, 2004). La gobernanza tiene que ver con los modos y los medios a través de los cuales preferencias ciudadanas divergentes se traducen en elecciones de políticas efectivas (Kohler-Koch, 1999).

Prioridades sociales Coherencia Timoneo / Conducción ¿De qué forma se define el sentido de dirección relevante para una sociedad? Prioridades sociales ¿Cuál es el modo de organización más adecuado que permite integrar y dar consistencia a los objetivos sociales? Coherencia ¿Cuáles son los medios y herramientas que permiten alcanzar las prioridades sociales? Timoneo / Conducción ¿De qué formas los actores involucrados en definir, integrar y alcanzar las objetivos sociales son sujetos de responsabilidad? Rendición de cuentas

¿Los enfoques de burocracia weberiana y de Nueva Gestión Pública cuenten con un modelo de gobernanza?¿Cuál sería? Discusión

Autoridades Políticas (Orden Regulador) Cliente-ciudadano Coherencia Burocracia weberiana Nueva Gestión Pública Prioridades Estado Autoridades Políticas (Orden Regulador) Cliente-ciudadano Coherencia Burocracia Procedimientos (Orden Administrativo) Mercados, cuasimercados e interacción público-privada Conducción Intervención Directa Estado de Derecho Ejercicio de la Autoridad Combinación de prácticas del management privado y de elección social Accountability Ethos público weberiano Control interno Responsabilidad legal Contratos Desempeño Competencia Modelo de gobernanza Unitario e integrado Fragmentado

WEBER: Dirigista NGP: Competencia Estado unitario, homogéneo y aislado de la sociedad Detenta el monopolio de la coacción Sociedad homogénea, receptora y que cede la conducción de la acción pública y del gobierno al Estado NGP: Competencia Estado fragmentado, descentralizado y permeable Estrecha vínculos con el sector privado Sociedad diversa, con múltiples preferencias y demandante de bienes y servicios públicos ad hoc

¿Qué tiene de ‘nuevo’ la Nueva Gobernanza Pública o, en términos de Porras, la Anglo-Gobernanza? Discusión

Nueva Gobernanza Pública No existe un solo actor capaz de articular todos los procesos y funciones de gobierno  múltiples centros de poder. Sociedades autónomas y autoorganizadas Gobierno ya no ocupa una posición central o dominante en la conducción de los procesos de gobierno Formación de redes y de otro tipo de instrumentos que fomentan: Colaboración Coordinación Participación

¿Qué explica el tránsito de un modelo de gobernanza burocrático/gerencial a otro basado en redes? Discusión

CRISIS Y REFORMA ESTATAL DIFERENCIACIÓN SOCIAL Restricciones presupuestales Debilitamiento y Fragmentación de las Estructuras Gubernamentales Wicked Problems COHERENCIA NUEVA GOBERNANZA INFLUENCIA Agendas Postmateriales Contextos liberalizados Diversidad y Complejidad de los Grupos y las Demandas Sociales DIFERENCIACIÓN SOCIAL Recursos y capacidades de acción

Plural, fragmentado, permeable y con múltiples centros de autoridad Naturaleza del Estado Sociedad Plural, fragmentado, permeable y con múltiples centros de autoridad Compleja, heterogénea, diversa y con capacidades de acción (Actores y Demandas) Prioridades Conducción Contingentes y en constante disputa Coherencia Accountability REDES Ad Hoc

¿Qué es una red de política pública en el contexto de la Nueva Gobernanza Pública? Discusión

Red de Política Pública “Patrón más o menos estable de relaciones sociales entre actores interdependientes que se articulan en torno problemas, políticas y programas públicos” (Kickert, Klijn y Koppenjan) “Conjunto de relaciones relativamente estables, de naturaleza no jerárquica e independiente, que vinculan a una variedad de actores que comparten intereses comunes en referencia a una política, y que intercambian recursos para perseguir esos intereses compartidos, admitiendo que la cooperación es la mejor manera de alcanzar las metas comunes” (Börzel)

Luis Aguilar insiste que: “El tránsito a la nueva gobernanza es indispensable y acaso ineludible. No hay destino social aceptable sólo con el poder del gobierno, que por lo que se ha visto en estas décadas y en países no solo latinoamericanos muestra que carece de capacidades institucionales y gerenciales básicas y que, en medio del cambio tecnológico y la mundialización de la economía, ha perdido capacidad directiva en asuntos cruciales o su capacidad se ha restringido a campos precisos que debería atender con mayor calidad” (2006, 426). ¿Esto implica, entonces, que todos los procesos de gobierno deberían integrarse y conducirse por medio de redes? ¿De qué forma se ha integrado el paradigma de la Nueva Gobernanza Pública en las funciones básicas de gobierno del DF? Discusión

La convivencia de modelos

Como señala Cabrero, queda la impresión de que la nueva gobernanza hace referencia a una “cualidad particular de la acción pública que caracteriza aquéllas situaciones en las que se observa cierta armonía entre actores estatales y no estatales”. Sørensen y Torfing insisten que un rasgo clave de la gobernanza es la articulación de redes en las que “los actores interactúan a través de negociaciones y no de relaciones jerárquicas (las relaciones permiten coordinar más que dirigir la labor de los actores). Si estas afirmaciones fueran ciertas, entonces: ¿Todo grupo o actor (estatal o no estatal) que quiera participar en las redes puede hacerlo? ¿Todas las redes cuentan con la misma estructura y dinámicas decisionales? ¿El poder dentro de una red está homogéneamente distribuido? ¿Las decisiones que se tomen dentro de una red reflejan un acuerdo armónico y el punto de vista de, al menos, la mayoría? Por ejemplo… ¿Cuál de estás dos redes es ‘mejor’?

Ésta

O ésta…

O entre estas dos redes

II. Introducción al análisis de redes de política

Supuestos básicos I: TOs Las organizaciones no son constructos aislados, sino que dependen y están estrechamente vinculadas a su entorno. Proveedores, clientes, competidores, etcétera. Existe una relación contingente entre organización y ambiente. Proceso de ajuste y de adaptación sucesiva a nuevas circunstancias. El ambiente relevante está compuesto por otras organizaciones que, a su vez, dependen de otras organizaciones. Interacciones e interdependencia como criterio básico de la acción organizacional.

Supuestos básicos II: TOs El criterio básico de interdependencia es el intercambio de recursos que permite a las organizaciones alcanzar sus objetivos particulares. Cada organización cuenta con un stock de recursos y requiere de otros que consigue de otras organizaciones que forman parte de su ambiente relevante. El intercambio es más eficiente que la integración horizontal o vertical. A pesar de esto, la interdependencia prevalecería. La estructura agregada y estabilizada de relaciones de interdependencia forman una red. ¿Todas las redes contarán con la misma estructura? ¿Qué determina la estructura – y la dinámica – de la red?

Vínculos de interdependencia Supongamos un proceso de intercambio entre dos organizaciones ¿En función a qué criterios podemos evaluar sus vínculos de interdependencia?

Red como estructura contingente Dependiente de: Combinación de vínculos débiles y fuertes entre organizaciones. Del grado de reciprocidad o independencia de dichos vínculos. PREGUNTAS: ¿Cómo sería la estructura relacional de una jerarquía? ¿Y de un mercado? ¿Y la de una organización solidaria?

Las redes como estructuras intermedias Jerarquía Estructura vertical Organización Interna Relaciones de poder Mercado Estructura pura de intercambio Coordinación vía precios REDES Solidarios Estructura horizontal fundada en la confianza y la reciprocidad

¿Cómo se construyen los vínculos de interdependencia entre organizaciones gubernamentales? Discusión

La interdependencia gubernamental Implementación: Múltiples puntos de veto dentro de diferentes organizaciones (Pressman y Wildavsky). Federalismo, RIGs y descentralización: Múltiples niveles jurisdiccionales con competencias complementarias o en conflicto (Wright; Agranoff). Vínculos ‘horizontales’ entre organizaciones de un mismo sector (Bardach). Reformas gerenciales que han propiciado la desagregación y la fragmentación organizacionales (Comisiones, Agencias, etc.). ¿Cuál o cuáles son los recursos básicos sobre los que intercambian las organizaciones gubernamentales?

Recursos para la Acción Competencias institucionales Responsabilidades programáticas Expertise técnico Capacidad de organización Recursos financieros

¿Qué cualidades de las políticas públicas favorecen la articulación de redes más allá del gobierno? Discusión

Políticas Públicas y Redes Los problemas públicos son complejos y multidimensionales: suponen la intervención de múltiples actores y agencias. Cada actor cuenta con recursos y un ‘encuadramiento’ específico del problema. En contextos democráticos, los agentes privados y sociales cuentan con capacidades para impulsar sus agendas. El poder y la capacidad de influencia está distribuida entre múltiples agentes, aunque no homogéneamente

Tipos: Triángulos de Hierro Congreso GI  C: apoyo electoral C  GI: legislación amigable C  B: recursos y apoyo político B  C: elecciones de política pública Grupos de Interés Burocracia GI  B: apoyo legislativo, lobby B  GI: trato preferencial

Tipos: Redes de problemas

Tipos: Comunidades y coaliciones promotoras

¿De qué depende que se articulen redes con estructuras particulares? ¿Qué implicaciones tienen en el proceso de política pública? ¿Todas las redes de política pública cumplen con las mismas funciones? Discusión

Tipología de redes por función Definición Intercambiar Información Los miembros de la red intercambian ideas, información, ‘tecnologías’ y posibles soluciones. La acción depende de cada agencia individualmente. Desarrollar capacidades El intercambio de información y de técnicas se orienta al fortalecimiento de capacidades de las organizaciones participantes, lo cual permite una mejor acción individual. Ampliar alcance Aunado al intercambio de información y de técnicas, las organizaciones participantes coordinan esquemas de programación y de acción que permite fortalecer el alcance complementario de los programas públicos. Implementar políticas Además de las cualidades antes mencionadas, las organizaciones participantes se comprometen a implementar itinerarios coordinados de acción.

III. Ejercicio: MAPEO DE UNA Red formal de política pública

Dinámica 5 equipos de trabajo Cada equipo cuenta con acciones de política (de un eje estratégico) contempladas en los programas sectoriales de: Turismo Seguridad Ciudadana Desarrollo Social Desarrollo Económico y Empleo Educación y Cultura

Dinámica Analizar cada una de las acciones en función a las siguientes preguntas: ¿A qué actores vincula cada acción de política? ¿Cómo los vincula? ¿Cuál es la filiación del actor? ¿Qué tipo de función ‘colaborativa’ pareciera estar ocurriendo en cada caso? Con base en el análisis se deben producir dos tablas (en archivos separados en formato *.xls) con las siguientes características:

1. Tabla de Relaciones La Secretaría de Desarrollo Rural y Equidad para la Comunidades, en coordinación con la Secretaría de Medio Ambiente del Distrito Federal dotarán de capacitación a productores rurales… De igual forma en coordinación con la Secretaría de Desarrollo Económico, impulsarán la producción… La Secretaría de Desarrollo Rural y Equidad para las Comunidades, en coordinación con la Secretaría de Turismo, Secretaría de Desarrollo Económico y Secretaría de Cultura fortalecerán la capacitación SEDEREC SEDEMA SEDECO 1 SEDEREC SEDEMA SEDECO Turismo Cultura 1 2

2. Tabla de Atributos Actor Filiación Sector APCentral Rural Ambiente SEDEREC APCentral Rural SEDEMA Ambiente SEDECO Economía Diferenciar entre: Organismos Internacionales Dependencias del gobierno Federal Dependencias de la Administración Central del GDF Instancias Delegacionales Iniciativa Privada (Empresas o Consejos) Organizaciones Civiles Espacios de Participación Ciudadana