EL PACTO FISCAL Ricardo Martner Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública, ILPES, CEPAL, Naciones Unidas

Motivación  El pacto fiscal es el acuerdo sociopolítico básico que legitima el papel del Estado y el ámbito y alcance de las responsabilidades gubernamentales en la esfera económica y social  A (casi) diez años de la publicación del Pacto fiscal, los desafíos no han variado, a pesar de la bonanza.

Cuatro retos para un Pacto fiscal  Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica  Elevar la calidad del gasto público  Promover la equidad  Dotar de mayor transparencia a la acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática

Dos principios para un pacto fiscal... Estabilidad macroeconómica (niveles elevados de crecimiento y empleo) "Somos tan razonables, nos hemos dado una apariencia de financieros prudentes, preocupados de no aumentar las cargas financieras de la posteridad, que no podemos escaparnos de los problemas del desempleo" (Keynes). Cómo superar la encrucijada entre credibilidad y flexibilidad? " Las deudas y los déficit son como los pecados: moralmente reprobables, pero difíciles de evitar" (Eisner). Responsabilidad (sostenibilidad, evitar cargas tributarias crecientes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. América Latina: Ingresos y gastos del gobierno central , promedio simple, % de PIB Características de la bonanza: 1. Recuperación del saldo público

Características de la bonanza: 2. fuerte aumento de los ingresos fiscales AMERICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACION DEL INGRESO TOTAL DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, (En puntos del PIB) Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

Características de la bonanza: 3. Ingresos fiscales sensibles a variaciones en los precios de las exportaciones Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

Diferencia entre ingresos tributarios recaudados y presupuestados (en porcentaje de los ingresos presupuestados) Argentina Chile Colombia Guatemala México Paraguay Venezuela Fuente: CEPAL, sobre la base de datos oficiales para América Latina. (p) Datos preliminares de recaudación tributaria. Característica de la bonanza: 4. Recursos no previstos..

Qué hacer con los ingresos adicionales? La política fiscal debe ser consistente en el tiempo…  Si los ingresos son permanentes, las alternativas (en una situación previa de “equilibrio”) son: Gastarlo (mejor alternativa en la mayoría de la región) Gasto social Políticas de desarrollo productivo (innovación) Distribuirlo, vía reducción de impuestos La secuencia debe evitar impactos no deseados, como la apreciación excesiva del tipo de cambio. En los países que están consumiendo recursos naturales la deuda de equilibrio debe ser menor.

Qué hacer con los ingresos adicionales? La política fiscal debe ser consistente en el tiempo…  Si la mayor parte de los ingresos son transitorios, las alternativas son: Invertir en gastos transitorios (si la fase del ciclo muestra al producto por debajo de su potencial) Ahorrar (si la fase del ciclo es de bonanza)

La mejora fiscal ha permitido una caída de la deuda pública Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: DEUDA PÚBLICA DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO (En porcentajes del PIB)

Episodios de política fiscal Cambios en el saldo global cíclicamente ajustado y brecha de PIB (Argentina) Fuente: cálculos propios.

Políticas contracíclicas (respecto del PIB) El suavizamiento del ciclo, aunque difiere entre países, es muy significativo. En la OCDE el efecto de los estabilizadores fiscales automáticos es 25% en promedio. Un ejemplo: el caso de Chile

Políticas contracíclicas respecto al precio de las commodities Tener pasivos vinculados al precio de las commodities y al PIB: escaso desarrollo Vender futuro: no hay mercados de largo plazo Mercados financieros (no disponibles en la región cuando empeoran los precios de exportación) Mecanismos de autoseguro Incremento de reservas Fondos de estabilización Mal record

RÉGIMEN FISCAL PEMEX DESTINOSLEY PRESUPUESTODESTINOSLEY PRESUPUESTO Derecho extraordinario sobre la exportación de petróleo crudo (100%, incluyendo excedentes) Derecho sobre hidrocarburos para el fondo de estabilización (100%, incluyendo excedentes) Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF) Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros (FEIP) Fondo de Estabilización para la Inversión en Infraestructura de PEMEX (FEIPEMEX) Programas y proyectos de inversión en infraestructura y equipamiento de las entidades federativas Otros ingresos excedentes, descontando: incremento en gasto no programable, desastres naturales, Combustible, (DERECHOS PEMEX), ingresos propios de entidades. LEY DE PRESUPUESTO INGRESOSINGRESOS Una vez que los Fondos alcancen su reserva óptima (Etapa 2): Fondo de Apoyo para la Reestructura de Pensiones Programas y proyectos de inversión PEF (preferencia a entidades federativas) Infraestructura y equipamiento de entidades federativas Inversión en infraestructura PEMEX A* B* * Adicionalmente, las fuentes de ingresos del FEIEF y el FEIP (A*+B*), se redireccionan al Fondo de Pensiones 10%25%40%25% Etapa 2* Etapa 1 México: La ley de Responsabilidad Fiscal

Chile: Saldos efectivo y cíclico del Gobierno Central (% del PIB) Fuente: Dipres (2006) Saldo efectivo2,00,4-2,1-0,6-0,5-1,2-0,42,14,77,9 Componente cíclico total1,2-0,2-1,3-0,8-1,4-1,8-1,21,33,76.9 Ingresos tributarios1,00,5-0,4-0,3-0,4-0,7-0,8-0,4-0,3-0,1 Cobre0,2-0,7-0,9-0,5-1,0 -0,41,73,97.0 Saldo estructural0,80,6-0,80,10,90,60,8 1,0

…Y el boom del cobre Fuente: Proyecciones del Banco Mundial

Qué ha pasado en la región? Cepal, 2007: En la década de 1990 en 7 de 18 países las políticas fueron pro-cíclicas (en la fase de bonanza aumentó la deuda pública. En el resto, las políticas han sido contra-cíclicas o al menos no procíclicas. La actual fase ( ) se caracteriza por la adopción de políticas contra-cíclicas, o neutras, con pocas excepciones. La reducción de la deuda pública ha sido considerable. Subsisten problemas de vulnerabilidad en algunos países (nivel de deuda y dolarización).

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACIONES DE LOS PRINCIPALES INDICADORES FISCALES, , , (Variaciones en puntos del PIB) En la bonanza actual el comportamiento fiscal ha sido ejemplar … Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

… con algunas notas de alerta Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACIóN DEL GASTO PRIMARIO DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, (En puntos del PIB)

Cuatro retos del Pacto fiscal  Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica  Elevar la calidad del gasto público  Promover la equidad  Dotar de mayor transparencia a la acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática

Comparaciones internacionales: evolución del gasto público del gobierno general 1, , en % de PIB Fuente: OCDE, Economic Outlook N. 75 para países de la OCDE; FMI y CEPAL para América Latina. Se muestra el promedio simple para Unión Europea y América Latina. 1/ Para América Latina la cobertura es gobierno central. Cantidad, calidad del gasto público…

La calidad del gasto público en América Latina y el Caribe... Gobierno central: resultados global y primario, , en % del PIB §“En los años recientes, hemos dedicado nuestros esfuerzos al control del gasto; ahora debemos mejorar su calidad”

La calidad del gasto público en América Latina y el Caribe... Gobierno central: Pago de intereses de la deuda pública e inversión pública, , en % del PIB

Opciones para privilegiar la inversión 1. Restringir cobertura (75% de los programas del FMI con América Latina abarcan Sector Público No Financiero) a) Propuesta FMI: Excluir de los indicadores fiscales a las empresas públicas “gestionadas comercialmente” b) PPP’s c) Exclusión del balance primario 2. Meta a lo largo del ciclo (UE, Chile) 3. Regla de oro a lo largo del ciclo (Presupuestos separados, Reino Unido)

Clasificadores generalesProtección social 1. Servicio públicos generales 2. Defensa 3. Orden público y Seguridad 4. Asuntos Económicos 5. Protección Ambiental 6. Vivienda y servicios comunitarios 7. Salud 8. Recreación, cultura y religión 9. Educación 10. Protección social 1. Enfermedad y discapacidad 2. Tercera edad 3. Sobrevivencia 4. Familia y niños 5. Desempleo 6. Vivienda social 7. Exclusión social 8. Otros La clasificación funcional del gasto público

La composición del gasto en la Unión Europea (% del PIB) Source: Commission services.

La desigual distribución del ingreso no ha variado América Latina y OCDE: cambios en el coeficiente de Gini,

Efectos sobre la equidad

Unión Europea: tamaño del sector público y distribución del ingreso Source: Commission services. Notes: figures are for Inequality of income distribution is measured as the ratio between the top (highest income) 20% of a member's state population and the bottom (poorest) 20% of the member's state population. Size is measured as cyclically-adjusted primary expenditure in 1998.

Ingresos tributarios y tasas de crecimiento Source: Commission services. Note: Total revenues as a percentage of GDP and real growth rate are averages

La mayor proporción de recursos sociales es captada por los estratos de mayores ingresos, en la forma de seguridad social. Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales provistos por el BID. a/ los porcentajes al interior de las barras están expresados con respecto al total acumulado de todos los quintiles. AMÉRICA LATINA (PROMEDIO SIMPLE DE 9 PAÍSES): DISTRIBUCIÓN Y COMPOSICIÓN SECTORIAL DEL GASTO SOCIAL SEGÚN ESTRATOS DE INGRESO PERCÁPITA PRIMARIO DE LOS HOGARES (gasto social total = 100, y porcentajes a/)

Cobertura de pensiones: sólo 4 de cada 10 mayores de 70 años recibe alguna pensión

El impacto del gasto social sobre la pobreza y la distribución del ingreso AMÉRICA LATINA: EFECTO DEL GASTO SOCIAL EN LOS INGRESOS PRIMARIOS SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO PER CAPITA DE LOS HOGARES

Principales observaciones 1. el nivel de la carga es insuficiente 2. la estructura está muy cargada de imp. al consumo 3. el imp. a la renta no se ha desarrollado en función de pautas modernas 4. el sistema depende de imp. poco adecuados 5. los efectos sobre la equidad y la inversión no son los esperados 6. la administración tributaria sigue siendo una restricción para el diseño de la política tribut.

Efectos económicos Equidad En los países desarrollados la acción fiscal equipara la distribución del ingreso En los países latinoamericanos no ocurre Eficiencia No se conocen los “resultados netos” de los incentivos tributarios a la inversión Los gastos tributarios suelen ser muy importantes tanto en términos del PBI como del total recaudado

Se simuló la siguiente reforma 6. Simulación de una reforma radical Ampliación de la base imponible del Impuesto a la Renta al Ingreso H-S Reemplazo de la escala de tasas actual por otra con un tramo exento de 14 mil dólares (1,5 veces el actual) y una tasa plana de 30%. Derogación de las exenciones de IVA Reducción de la tasa de IVA de 18,25% a 5,5%, de tal forma que la recaudación total permanezca constante.

Simulación de una reforma radical (Chile) Se eleva la participación de los impuestos directos desde un 27% a un 56% Fuente:Jorge Cantallopts, Michel Jorratt y Danae Scherman (2007): “Equidad tributaria en Chile: un nuevo modelo para evaluar alternativas de reforma”

Simulación de una reforma radical (Chile) Fuente:Jorge Cantallopts, Michel Jorratt y Danae Scherman (2007): “Equidad tributaria en Chile: un nuevo modelo para evaluar alternativas de reforma”

Cuatro retos del Pacto fiscal  Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica  Elevar la calidad del gasto público  Promover la equidad  Dotar de mayor transparencia a la acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática

A modo de conclusión La abundancia..no es para siempre I. A diferencia del pasado, en particular los 90´, en los últimos tres años los países no han adoptado políticas procíclicas. II. Es importante desarrollar Instituciones para manejar las fases de bonanza, otorgando mayor credibilidad y transparencia y favoreciendo la economía política del proceso. III. La tributación seguirá siendo la única fuente genuina de recursos. IV. Mejorar la institucionalidad pero recordar que no siempre una deuda muy baja es la mejor solución; se requiere I. Mejorar la equidad II. Usar parte de los recursos excepcionales para agregar mayor conocimiento a las exportaciones y a la estructura productiva en general (innovación).