El Análisis Institucional del Desarrollo Forestal Comunitario: Hacia una Redefinición de los Desafíos Krister Andersson SANREM-CRSP Universidad de Colorado krister.andersson@colorado.edu

Resumen ¿Que es el análisis institucional? ¿Para que sirve (y para que no)? ¿Cuales son los temas institucionales en la forestería comunitaria? ¿Como se analizan? ¿Cuales son las principales hipótesis institucionales para la forestería comunitaria en Bolivia?

¿Qué es el análisis institucional? El estudio de los esfuerzos humanos para resolver problemas que no se prestan para resoluciones individuales Supuestos: Sub-desarrollo humano se debe a problemas de la acción colectiva Conocimiento de los problemas de la acción colectiva ayuda en la búsqueda de soluciones Arreglos institucionales pueden organizar la acción colectiva

¿Qué relevancia tienen las teorías institucionales para el análisis de forestería comunitaria en Bolivia? Contribuir a una definición más adecuada de los problemas y oportunidades No va a ofrecer soluciones

Conceptos claves Bienes colectivos Acción Colectiva Institución ≠ organización Reglas en uso Arreglos institucionales Incentivo No solo monetario, no solo positivo La percepción de premios o castigos de otros, como consecuencia de decisiones y acciones de uno

¿Para que sirve el análisis institucional? Bienes colectivos Bienes comunes, públicos, de clubes Para analizar la acción colectiva: sus orígenes, los factores que condiciona su resultado, y las consecuencias para distintos participantes Para que no sirve (mucho)? Bienes privados, análisis comercial, culturas, valores

Bienes Colectivos Son esenciales para el bienestar humano Seguridad civil Servicios de salud y educación Renovación de recursos Pesqueros Forestales Atmosféricas Biodiversidad ¿Cómo proveer lo suficiente de estos para la sociedad? Eso es el dilema colectivo

¿Cual es el problema en la producción de bienes colectivos? Bienes y Servicios Forestales Sustractabilidad Alta Baja Costo de Exclusión Alto Bajo Privado Productos extraídos Club Vista panorámica Común Recursos no Público Servicios Ambientales Instituciones de acceso y exclusión: Derechos de propiedad Privado Publico (gob) Comunal (corporativo) Acceso abierto Instituciones de renovación: Reglas de manejo Monitoreo Sanciones/Premios

¿Como se analizan? Un ejemplo: El futuro del manejo forestal en el territorio Yuracare Descripción de la situación actual

Marco Teórico para el Análisis Institucional y Desarrollo Condiciones biofísicas Arena de Acción Atributos Socio- económicos Patrones de Interacciones Situaciones de acción This is the IAD framework It is used primarily as a diagnostic tool, which helps the researcher or stakeholder who uses it, to explore a series of questions and their relationships. It is particularly useful to analyze issues related to collaboration between actors, cooperation, collective action, governance. It is not a theory or model in and of itself, but is compatible with several theories and models, from both social sciences and natural sciences. What that means is that you will not get any predictions from this framework, you will only get a picture of the world organized in the proposed categories, and this organization will hopefully make the phenomenon that you are studying more comprehensible and ordered for you. The first thing that you do in this kind of institutional analysis is that you identify the boundaries of your inquiry. 1. What is the question you are addressing? - Decentralized forest governance in Bolivia 2. Who are the relevant actors for our question? – mGs, forest users, central govt, pr co., researchers 3. When actors interact in action situations, patterns of interaction emerge. In the case of the decentralized forestry regime in Bolivia, municipal governments may or may not interact with forest users, central government may or may not monitor MGs performance, forest users may or may not organize themselves to influence decision making, NGOs may or may not work with MGs. 4. Decisions are made in these interactions which result in outcomes. We observe the outcomes and we try to make sense out of them. 5. The outcomes that we observed in the case of Bolivia was that, although the law requires all municipalities to facilitate access to formal property rights to forest resources, as well as providing other municipal level services in the sector, about half of them do so, and among the ones that do, about half of them get positive quality ratings from user groups. How do we explain this? 6. Well you cannot explain it using only the framework, you need theory. But the framework can help you asking the right theoretical questions and formulating testable hypotheses. 7. Since I am a student of Elinor Ostrom, I approached this as a collective action problem. I posited as a hypothesis that the variable outcomes among different municipalities in Bolivia depends on how the actors involved in the municipal governance regime, including non MG actors, are able to work collectively. All collective efforts are faced with social dilemmas that are sometimes not easily solved. Two particular problems seemed relevant for this analysis: Motivation and information problems. 8. What motivates local actors to invest in forestry? And what makes some of the ones that provide services successful at it? 9. To explore these hypotheses I went back to the IAD framework and looked at its contextual variables: What could help solve a motivation problem? 10. Physical conditions? Yes – availability of forestry and its importance to the electorate 11. Community attributes – yes – what is the socioeconomic significance of forest resources, the culture, the values, their beliefs 12. Rules in use – are central government monitoring, and sanctioning -- are checks made out conditionally? 13. What kind of actors are local politicians? Motivated by political and financial benefits – NGOs, private firms, interest groups, electorates Criterios Evaluativos Actores Reglas- en-Uso Resultado Fuentes: Kiser and Ostrom, 1982; Ostrom, Gardner, and Walker 1994

Instituciones Anidadas Constitucional Elección colectiva Operacional McGinnis (2000)

¿Cuales son los temas institucionales en la forestería comunitaria? Incentivos para invertir en la organizacion comunal de gestion forestal Condiciones propicias para una gestion eficaz Equidad, elites locales, asimetrias de poder, informacion, reursos La institucionalidad de empresas comunitarias

Política Pública y DFC Dicotomías falsas Descentralización o centralización Foresteria comunitaria o industrial El propósito de la gestión pública es resolver problemas a cierta escala con la creación de instituciones humanas en la misma escala Hay una gran variación de escalas en cuanto a problemas de la gestión forestal Subsistencia de poblaciones rurales; agroindustrias Mercados—productos para mercados locales, exportación, MDL Conservación—parques; cuencas; refugios La “talla” de una solución debería coincidir con la “talla” del problema Decentralization of political authority to municipal governments has become a very common policy strategy for addressing governance problems associated with environmental degradation in developing countries. Many international policy documents, including the United Nations Conference on the Environment and Development (UNCED) agreement signed in Rio de Janeiro in 1992, point to the advantages of a “decentralized government structure” for addressing environmental problems (UN, 1992). The Agenda 21 initiative that came out of UNCED emphasizes the potentially positive role of “local authorities” in efforts to reverse processes of ecological degradation (ibid). Many national countries and funding agencies are betting on the delivery of decentralization reforms for environmental governance.

Ilustración

Hacia una redefinición de políticas públicas La gestión descentralizada es una solución, ¿cuál es el problema que busca resolver? Problemas complejos requieren de soluciones que involucran instituciones a múltiples escalas Hogar, OBs, ONGs, gobierno local, provincial, nacional, internacinoal Enfocar primero en los problemas, después en las soluciones ¿Cuáles son los problemas prioritarios relacionados con el uso forestal que se busca enfrentar? ¿Cuál es la combinación de arreglos institucionales más apropiada para enfrentar esos problemas?

Sistema de gestión local Marco Analítico para DFC Contexto Sistema de gestión local Ambiente biofísico: Agencias centrales Eficiencia Eficacia Equidad Rendición d.c Legitimidad Sostenibilidad Reglas formales e informales ONGs Reforma Comunidades Resultados Basically, these are the building blocks of most studies on decentralized environmental policy. Gobierno Local Atributos socio-económicos

Ejemplo de un análisis institucional Descentralización forestal en Bolivia Motivación de los actores Condiciones para un buen desempeño Consecuencias ecológicas

Preguntas de investigacion ¿Por qué algunos líderes locales deciden invertir en actividades de gestión forestal y otros no? Hipótesis: porque tienen incentivos políticos y financieros ¿Por qué algunos gobiernos locales proveen servicios de mejor calidad que otros? Hipótesis: porque tienen arreglos institucionales que facilitan la cooperación interorganizacional

Lecciones de la literatura Resultados de la gestión forestal local depende del grado de Participación popular en las tomas de decisiones en los gobiernos locales (e.g.; Blair, 2000; Larson, 2002; Singleton, 1998) La rendición de cuentas hacia abajo de parte de los gobiernos locales (e.g., Crook & Manor, 1998; de Oliveira, 2002; Ribot, 2002) La capacidad técnica de los gobiernos locales (e.g. World Bank, 1988, Pacheco, 2000) Las finanzas de los gobiernos locales (e.g. Kaimowitz et al, 2000; de Mello, 2000; Fizbein, 1997) There are four, what I would call core findings in the existing literature on decentralized environmental policy First, positive outcomes are associated with participatory decision making within the local government; Second, unless local government executives are directly elected and are downwardly accountable, positive outcomes are not likely. The next two findings are probably the most common –essentially every study, including my own - refer to the need for technical capacity within the local government or the reforms may not lead to increased effectiveness in the policy responses to environmental problems. And finally, most studies find that the local government must have some minimum level of funding so that it can hire professionals, provide vehicles, and finance activities that are requested by the resource users. All of these findings have one thing in common, and that is their unit of analysis. You will notice that all of them limit their study to the local government unit. I argue that by doing so we miss a large part of the picture, and I suggest we widen the unit to the local governance system, so as to explicitly recognize the important governance role played by political actors such as resource user groups, NGOs, and private firms.

Un Ejemplo de Analisis Institucional Empírico Selección aleatoria, n=50 Entrevistas semi-estructuradas: Alcalde Oficial responsable de la actividad forestal Presidente del comité de vigilancia Estudio de caso, n=6 Talleres municipales Estudios comunitarios The main purpose of my research design is to discern the role of politics in the local governance of natural resources. Only a handful of studies have studied this aspect of NRM in developing countries, the vast majority through low n qualitative studies. Most overlook the political dimension altogether. The literature on decentralized environmental governance in Latin America had concluded that there were three main determinants of success, without which successful outcomes would not be possible – (1) Financial resources of the local government; (2) Technical capacity of the local government and (3) an educated, local executive with environmental leadership and vision. Convinced about the importance of politics in explaining the outcomes, and that a focus on a single governance actor was not appropriate when assessing governance performance, I concluded that a large n study would allow for the kind of systematic assessment that had been missing, and that could test the competing theories of what drives the mixed results of decentralized environmental policy.

Entrega de servicios ¿Por qué?

Fuentes de incentivos políticos y financieros Presión del centro Dependencia financiera Presión de ONGs Presión del electorado Manteniendo constante Alfabetismo Nivel de pobreza Educación FINDINGS Close and significant association between the combined incentives and municipal provision of services Any of the incentives, individually, could be sufficient to motivate a government to provide forestry services Half of MGs don’t have sufficient levels to become motivated

Calidad de servicios ¿Por qué?

Las institucoines de buen gobierno Los arreglos locales que buscan faciltar la interacción repetida para: Coordinación entre actores de distintos niveles Aprendizaje de conocimiento local Rendición de cuentas hacía abajo How local actors deal with information barriers Information asymmetries hamper public hierarchies FINDINGS The results explain success to the extent that it exists. Information sharing can be decisive for quality of municipal governance performance Consequently: Is current support mis-directed?

Conclusiones La contribución de la foresteria comunitaria y la descrntralizaion hacía mejores soluciones depende de Los problemas El diseño de la reforma Incentivos de actores locales Redes Datos, monitoreo, aprendizaje, y reajustes

¡Gracias! Krister Andersson Coordinador SANREM-CRSP Universidad de Colorado krister.andersson@colorado.edu