XI Curso Reformas Económicas y Gestión Pública Estratégica Santiago de Chile, 10 al 21 de noviembre, 2003 PERFIL DE DÉFICIT Y POLÍTICAS DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL EN ALGUNOS PAÍSES DE LA REGIÓN EN LOS NOVENTA Raquel Szalachman Unidad de Estudios Especiales CEPAL NNUU

Importancia de la Vivienda, en particular la de Interés Social La vivienda representa uno de los bienes más preciados por las personas, por sus funciones económicas y sociales. La solución del problema habitacional es compleja porque involucra aspectos económico-financieros, políticos, sociológicos, tecnológicos y jurídicos. Tradicionalmente ha sido el Estado el que debía solucionar el problema para los sectores de ingresos bajos y medios. A través de distintas instituciones creadas para este fin, asumió roles de urbanista, constructor, asignador de viviendas y de entidad financiera que extendía créditos.

Importancia de la Vivienda, en particular la de Interés Social Declaraciones del Presidente de la Conferencia Regional para América Latina y el Caribe preparatoria del período extraordinario de sesiones de la Asamblea General para realizar un examen y una evaluación generales de la aplicación del Programa de Habitat (octubre 2000): Manteniendo las tendencias de crecimiento existentes se requiere construir cerca de 17 millones de viviendas en la Región en los próximos 5 años (comparados con 9,4 millones requeridos en Estados Unidos y Canadá juntos y 14,5 millones en toda Europa) En cuanto a los déficit de vivienda, es difícil estimarlos por cuanto habría que empezar por definir con claridad qué constituye vivienda adecuada y establecer si las personas que carecen de una vivienda así definida pueden ser consideradas como personas sin vivienda

INDICE DE LA PRESENTACION I. PERFILES DE DEFICIT PARA ALGUNOS PAISES DE LA REGION 1. INFORMACIÓN UTILIZADA y CATEGORIZACIÓN 2. DEFINICIONES DE DÉFICIT 3. DISTRIBUCIÓN DE HOGARES SEGÚN SITUACIÓN DEFICITARIA 4. CARACTERISTICAS SOCIOECONÓMICAS DE LOS HOGARES Y DÉFICIT DE VIVIENDA 5. CONCLUSIONES DEL ESTUDIO

INDICE DE LA PRESENTACION II. ALGUNAS LECCIONES DE POLÍTICA 1. Lineamientos generales de las políticas de vivienda tradicionales 2. Nuevos regímenes de política de Vivienda Social orientadas al mercado y al sector privado 3. Experiencias con Políticas de Vivienda Social orientadas al mercado 4. El financiamiento de las Viviendas sociales en el nuevo esquema 5. Subsidios a Viviendas de interés social 6. Ahorro Previo y otros aportes de los beneficiarios 7. Crédito Hipotecario 8. El rol del Estado en el nuevo esquema 9. Problemas actuales de las políticas exitosas

I. PERFILES DE DEFICIT PARA ALGUNOS PAISES DE LA REGION

1. Información utilizada y Categorización de Viviendas Información utilizada: Encuestas de Hogares Ventajas y Desventajas Categorización: en base a materiales de techo, muros y/o suelo, y/o estado de los materiales se definieron tres categorías: - Categoría I, cuenta con los mejores materiales y/o buen estado de los mismos - Categoría II, materiales y/o estado intermedio - Categoría III, materiales de la peor calidad y/o muy mal estado

1. CATEGORIZACION DE VIVIENDAS Piso, techo y muros Piso y muros Piso, techo y muros + Calidad materiales Descripciones cualitativas

2. DEFINICIONES DE DÉFICIT UTILIZADAS - DÉFICIT CUANTITATIVO:. DEFINICIÓN TRADICIONAL (cuando ha sido posible). + VIVIENDAS EXISTENTES PERO MUY DETERIORADAS - DÉFICIT CUALITATIVO:. ALEX (agua, luz y descarga de excretas). DISPONIBILIDAD DE BAÑO Y COCINA. CALIDAD Y/O ESTADO DE LOS MATERIALES DE CONSTRUCCIÓN. HACINAMIENTO (+ de 2 personas por cuarto)

3. DISTRIBUCIÓN DE HOGARES SEGÚN SITUACIÓN DEFICITARIA EN CUATRO PAÍSES DE LA REGIÓN. Déficit cualitativo subestimado (No incluye calidad ). Además no incluye poblaciones pirata. Mayor déficit total. No incluye déficit tradicional. Déficit cuantitativo subestimado (31%). Déficit cualitativo subestimado. No incluye baño y cocina. Menor déficit cuantitativo. Déficit cualitativo subestimado

3. COMPARACION DE DEFICIT CUANTITATIVOS DE VIVIENDA

3. COMPARACION DE DEFICIT CUALITATIVOS

4. CARACTERÍSTICAS SOCIOECONÓMICAS Y DÉFICIT DE VIVIENDA –POBREZA Y DÉFICIT –CARACTERÍSTICAS DEL JEFE DEL HOGAR: »GENERO »CONDICIÓN DE ACTIVIDAD »CATEGORÍA OCUPACIONAL »EDAD »EDUCACIÓN –FINANCIAMIENTO (SÓLO PARA CHILE)

4. DISTRIBUCIÓN DE HOGARES E INGRESO EN RELACIÓN CON LA LÍNEA DE POBREZA

Promedio Regional 1994: 12% Indigencia, 34% Pobreza La distribución mas desigual de los cuatro países estudiados Respecto del promedio: 4% más de indigencia y 10% menos de pobreza Menor proporción de Indigentes y Pobres no indigentes Proporción de Indigentes y Pobres no indigentes por debajo del promedio

4. DISTRIBUCIÓN DE DÉFICITS Y POBREZA Hogares Indigentes: 80% Hogares Pobres no indigentes: 67% No pobres: 41% Hogares Indigentes: 57% Hogares Pobres no indigentes: 47% No pobres: 25% Hogares Indigentes: 73% Hogares Pobres no indigentes: 62% No pobres: 32% Hogares Pobres: 78% No pobres: 25%

4. INDICES DE INCIDENCIA a/

4. CARACTERÍSTICAS DEL JEFE DEL HOGAR Y DÉFICITS GENERO NO MARCA DIFERENCIAS DE IMPORTANCIA EN CUANTO A LA MAGNITUD DE LOS DÉFICIT. CONDICIÓN DE ACTIVIDAD EL DÉFICIT TOTAL ES MENOR PARA AQUELLOS HOGARES CON JEFES INACTIVOS Y LA PROPORCIÓN MÁS ALTA DE DÉFICITS CORRESPONDE A HOGARES CUYO JEFE ESTA DESEMPLEADO. CATEGORÍA OCUPACIONAL LOS DÉFICIT HABITACIONALES ESTÁN FUERTEMENTE CONCENTRADOS EN HOGARES CON JEFES EMPLEADOS DOMÉSTICOS, TRABAJADORES POR CUENTA PROPIA, TEMPOREROS Y TRABAJADORES FAMILIARES NO REMUNERADOS. LOS SIGUEN LOS HOGARES CON JEFES OBREROS Y EMPLEADOS. LOS HOGARES CON JEFES EMPLEADORES, PATRONES, O PROFESIONALES INDEPENDIENTES EXHIBEN LOS MENORES DÉFICIT.

4. DEFICITS Y EDUCACION DEL JEFE DEL HOGAR En todos los países a mayor nivel educacional del jefe del hogar, menor déficit habitacional Asociación con el nivel de ingreso 79% de los hogares con déficit cuantitativo y 82% de los con déficit cualitativo tienen jefes de hogar con 9 o menos años de educación 66% de los hogares con déficit cuantitativo, y 73% de los con déficit cualitativo, tienen jefes con 9 o menos años de instrucción formal 1,4% de los hogares con déficit cuantitativo, y un 3,9% de los con déficit cualitativo tienen jefes con 13 ó más años de instrucción formal 82% de los hogares con déficit cuantitativo y 60% de los con déficit cualitativo tienen jefes de hogar con 9 o menos años de educación

4. EDAD E INDICE RELATIVO DEL INGRESO DEL TRABAJO DEL JEFE DEL HOGAR Para todos los países se puede constatar la Teoría del Ciclo de Vida El ingreso del trabajo mas alto se percibe entre los 35 y 54 años Entre los 35 y 44 años el ingreso no es muy elevado

4. EDAD Y RÉGIMEN DE TENENCIA Asociación inversa edad y: viviendas cedidas por servicio o por parentesco (Bolivia) - arrendadas o en calidad de usufructo (Colombia y Chile) - arrendadas u ocupadas (Uruguay) Asociación directa entre la edad y la propiedad en la vivienda en todos los países

4. DEFICITS DE VIVIENDA E INDICE RELATIVO DEL INGRESO DISPONIBLE DE LOS JEFES DE HOGAR OCUPADOS

5. CONCLUSIONES DEL ESTUDIO ESTIMACIONES DE DÉFICIT A. Con frecuencia los déficit están subestimados –Estimaciones fidedignas de los déficit y los grupos afectados son importantes para una adecuada política de vivienda. –Se requiere reestructurar el cuestionario referido a vivienda. B. Los déficit cualitativos son numéricamente tanto o más importantes que los déficit cuantitativos –Son muy diferentes las políticas encaminadas a solucionar uno u otro déficit.

DEFICIT Y POBREZA A. Los déficit cuantitativo y cualitativo son proporcionalmente mucho mayores para los hogares indigentes y pobres no indigentes. –Tomando en cuenta que el ingreso total que perciben estos grupos es inferior al promedio, las políticas de vivienda requieren de un alto contenido redistributivo. B. Sin embargo, los hogares no pobres también tienen importantes déficit cualitativos. –La política de vivienda debe también considerar mejoramientos, ampliaciones y reparaciones. 5. CONCLUSIONES DEL ESTUDIO

DEFICIT Y CARACTERÍSTICAS SOCIOECONÓMICAS A. Fuerte asociación de ambos déficit con la edad, educación, condición de actividad y categoría ocupacional del jefe del hogar. –El conocimiento de estas asociaciones posibilita una focalización más adeduada de las políticas de vivienda (y en particular de los subsidios). B. Detrás de estas variables está el ingreso como factor decisivo. –La política de vivienda debe considerar esta restricción al considerar la capacidad de ahorro y el esquema de financiamiento habitacional.

II. ALGUNAS LECCIONES DE POLITICA

1. Lineamientos generales de las políticas de vivienda tradicionales Subsidios a la oferta de viviendas: lo que conducía a precios inferiores a los costos de construcción. Subsidios crediticios: tasas nominales de interés para créditos de vivienda inferiores a las tasas de mercado, que frecuentemente no cubrían costos inflacionarios. Beneficiarios: aportaban en forma indirecta y limitada al financiamiento de la vivienda. (a trabajadores de sectores formales por ejemplo, se descontaba cierto porcentaje de sus planillas de remuneraciones). Resultado: estas políticas fueron insuficientes para enfrentar el déficit acumulado y las necesidades adicionales de vivienda. Aún más: el déficit cuantitativo fue creciendo y se observó un deterioro en el stock de viviendas existentes Rol deficiente del Sector Público como productor y financiador.

2. Nuevos regímenes de política de Vivienda Social orientadas al mercado y al sector privado En el caso de las Viviendas sociales se trata de encontrar para los hogares de menores ingresos un sistema que garantice el acceso equitativo a viviendas básicas, pero con estándares adecuados, a través del desarrollo e instrumentos de mercado. Factores de oferta: crear incentivos para el desarrollo de una industria productora privada y competitiva con estándares adecuados de calidad. Se considera que los recursos y la tecnología permiten aumentar la producción en forma considerable. Factores de demanda: demanda insuficiente debido a que los niveles de ingreso son demasiado bajos. El énfasis por lo tanto se encuentra en el financiamiento. Fortalecer sistemas de acceso al financiamiento

3. Experiencias con Políticas de Vivienda Social orientadas al mercado Chile 1978: aplicación de subsidios a la demanda de vivienda Costa Rica 1987: Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, con subsidios directos a los jefes de hogar Colombia 1991: Sistema de subsidios a la demanda. En todos estos países empresas privadas y otras entidades del sector (como cooperativas de vivienda y sociedades mutuales) han tomado la principal responsabilidad como constructores y oferentes de viviendas sociales. Los bancos y otras instituciones financieras privadas deberían asumir tareas en la gestión de cuentas de ahorro y créditos hipotecarios.

4. El financiamiento de las Viviendas sociales en el nuevo esquema Estas experiencias han puesto énfasis en los siguientes instrumentos e instituciones de mercado: Subsidio a la demanda de vivienda Ahorro previo y otros aportes de los beneficiarios Crédito para viviendas en condiciones de mercado Rol del Estado en el nuevo esquema Suelo para viviendas de interés social Mercado secundario de viviendas de interés social

5. Subsidios a Viviendas de interés social Ventajas de los Subsidios Directos a la Demanda Requisitos del proceso de postulación: –Transparencia –Imparcialidad –Focalización –Equidad –Neutralidad Chile es el mejor ejemplo en cuanto a transparencia e imparcialidad. En cuanto a la neutralidad, ha estado bastante ausente debido al énfasis en tratar de reducir el déficit cuantitativo a través de la construcción de nuevos conjuntos habitacionales, y por ende en el otorgamiento de subsidios a viviendas nuevas. Esto ha redundado en un fuerte aumento del déficit cualitativo.

5. Impacto del Subsidio Habitacional Directo sobre el Ingreso

6. Ahorro Previo y otros aportes de los beneficiarios Importancia del ahorro Distintas modalidades: ahorro financiero; en especie (lote de terreno o materiales de construcción); o aportes de trabajo (mano de obra para construcción). Requisitos (ahorro financiero): rentabilidad, seguridad y liquidez. Normas por parte del sector público: indexación o tasas nominales flotantes; y garantías estatales para los depósitos. De los países analizados, sólo Chile y Uruguay cuentan con requisitos de ahorro fijados por la política habitacional. Chile: Recursos equivalentes al valor de construcción de un año de VIS. Problema: rezago para las familias numerosas.

7. Crédito Hipotecario Salvo para los ingresos muy bajos, el subsidio y el ahorro previo en general no son suficientes para cubrir el valor de la vivienda. Requisitos: Disponibilidad de fondos de largo plazo y mercado de capitales activo. Corresponde al sector público el desarrollo del mercado de capitales y asegurar la disponibilidad de fondos de largo plazo. Rentabilidad Por ser de montos limitados y muy riesgosos, estos créditos no son atractivos para las instituciones financieras. Caso costarricense Caso chileno Alternativa: Arriendo a través de un sistema de Leasing Habitacional

7. Crédito Hipotecario: el caso chileno El actual sistema de financiamiento hipotecario se estableció en Se basa en préstamos bancarios a largo plazo (12 a 20 años), con el respaldo de Letras o Mutuos hipotecarios. Letras y Mutuos están expresadas en una unidad de cuenta reajustable (Unidad de Fomento-UF), cuyo objetivo es mantener en el tiempo el valor real de los recursos prestados. Préstamos no pueden exceder el 75% del valor de la vivienda. La capacidad de pago de potenciales deudores debe ser una fracción inferior al 25% de los ingresos mensuales familiares. Principales tomadores de Letras son inversionistas institucionales como: –Administradores de Fondos de Pensiones –Compañías de Seguros. A.F.P. mantienen invertido en Letras Hipotecarias entre 15% y 20% de los millones de dólares que actualmente acumulan los fondos previsionales

7. Crédito Hipotecario: el caso chileno El sistema de Mutuos Hipotecarios Endosables de reguló a partir de Aparición de Entidades llamadas Administradoras de Mutuos Hipotecarios o Sociedades Mutuarias. Diferencias con el sistema bancario: - Opera sin Letras Hipotecarias - Otorga crédito directo por el 100% de lo solicitado - Otorga prestamos por montos de hasta 80% del valor de la propiedad. Plazos y tasas de colocación similares a las bancarias Préstamos mínimos son en promedio de mayor volumen (US$12.000) Representan aproximadamente un 12% del monto total de los préstamos hipotecarios habitacionales.

8. El rol del Estado en el nuevo esquema Rol facilitador y apoyador. Regulador y promotor. Oferente subsidiario de viviendas a familias y personas en situación de extrema pobreza. Suministrador de obras sanitarias y de equipamientos complementarios que tienen un alto contenido de bienes públicos. Fijación y cumplimiento de normas referidas a: –Estándares y precios de viviendas de interés social nuevas –Proceso de postulación y asignación de subsidios –Requisitos de ahorro previo según las respectivas soluciones de vivienda –Acopio de suelos para viviendas de interés social –Condiciones de entrada de empresas privadas a la construcción de poblaciones de viviendas de interés social

9. Problemas actuales de las políticas exitosas El trade off entre cantidad y calidad ha llevado a privilegiar la construcción de viviendas nuevas, descuidando la calidad de las mismas. Se requiere la fijación y el control de estándares técnicos de calidad adecuados, de condiciones de entrada; y de garantías de cumplimiento. La falta de movilidad también ha derivado en un déficit cualitativo creciente, debido a cambios en niveles de ingreso, condiciones laborales y/o familiares. Se requiere otorgar mayor movilidad a través del desarrollo de un Mercado Secundario de VIS Fuerte presión sobre la disponibilidad de suelo y precio de los terrenos para VIS: Problema mayor Política de reservas de suelo urbano, y medidas para compartir la plusvalía de los terrenos.

Indice de precios de terrenos por nicho de mercado en el Gran Santiago económicas y SERVIU sector mediosector alto

CHILE: LINEAMIENTOS DE LA POLÍTICA DE VIVIENDA 1. Tipo de Subsidio: Subsidio directo a la demanda i. Por una vez (en la vida) ii. Propietarios no pueden postular iii. Sistema transparente y no discrecional, basado en: ahorro, tamaño familiar y otros factores –Subsidios entregados anualmente –Subsidios no entregados –Para viviendas > US$ Renuncia frecuente 2. Subsidios explícitos a la ofertaInexistentes 3. Subsidios a la tasa de interésSólo viviendas básicas 1ra e. 4. Subsidios ocultos en créditos hipotecarios a familias de menores ingresos I. Ministerio de Vivienda40% ii. Banco del Estado4,5%

CHILE: LINEAMIENTOS DE LA POLÍTICA DE VIVIENDA REEMBOLSO DE SUBSIDIOS PARA LA VIVIENDA: - Las normas sobre reembolso han fomentado la inmovilidad SUSTENTABILIDAD DE LOS SUBSIDIOS PARA LA VIVIENDA: - Elemento importante en el desarrollo de la industria de la construcción - Subsidios públicos: 0,8% del PIB

CHILE: FINANCIAMIENTO DE VIVIENDA PARA GRUPOS DE INGRESO BAJO Y MEDIO (estimaciones para 1996)

CHILE: MERCADO DEL CREDITO HIPOTECARIO A. REQUISITOS DE AHORRO.Unicamente el lote con servicios no requiere de ahorro previo.Los ahorros acumulados son indexados (UF).Periodo mínimo en programas de vivienda social: 18 meses B. CUENTAS DE AHORRO Mes/AñoNº de cuentasAhorro acumuladoNúmero de viviendas (US$ millones)básicas equivalentes Dic , Dic , C. CUENTAS DE LEASING Mes/AñoNº de cuentasPatrimonio Número de viviendas (US$ millones) equivalentes Dic ,5210

CHILE: MERCADO DEL CREDITO HIPOTECARIO BANCO DEL ESTADO Mes/AñoCuentas de ahorroCrédito hipotecario Número %US$ mill% Junio % INDICADORES MACROECONOMICOS DE AHORRO E INVERSIÓN - Ahorro para vivienda/PIB 1.8% - 2% - Inversión en vivienda/PIB 6% - Ahorro nacional/PIB 23% - Inversión Interna Bruta/PIB 28%

EVALUACION 1. El déficit cuantitativo debería desaparecer en el lapso de 12 a 15años. 2. Hay un déficit habitacional cualitativo emergente i. Especificaciones técnicas inadecuadas y/o falta de estándares cualitativos ii. Insuficiente movilidad en el mercado de la vivienda para grupos de ingresos bajos PROPOSITOS PRINCIPALES A. Construcción: 1. Garantizar el cumplimiento de estándares técnicos (se está implementando) 2. Mejoramientos cualitativos de las viviendas (en estudio) B. Financiamiento 1. Subsidios a la demanda i. Mayor ponderación al tamaño familiar en la asignación ii. Extensión de los subsidios a: mercado secundario y reparaciones iii. Garantizar entrega de subsidios a familias con crédito aprobado para viviendas tope iv.Simplificación y consolidación de los programas 2. Credito Transferir los créditos para las familias de menores ingresos desde el sector público a los bancos, ofreciendo subsidios a los costos de transacción C. Mercado de Vivienda Reglas que otorguen mayor libertad de acción para la venta y arriendo de viviendas de grupos de menores ingresos con el objeto de otorgar mayor movilidad y contrarestar el déficit cualitativo emergente

Propuestas de Política de VIS El ingreso disponible de una familia debería acotar a las personas que pueden postular a subsidios (caso chileno) Extender la neutralidad de los subsidios al mejoramiento, ampliación y reconstrucción de viviendas Promover los programas de ahorro previo vinculandolos con requisitos de acceso a subsidio Trasladar la función hipotecaria a la banca, extendiendo seguros o fondos de garantía, con el objeto de disminuir la morosidad y otorgando subsidios a los costos de originación de créditos

Propuestas de Política de VIS Subsidios a la renovación urbana para solucionar el problema de escasez de suelo urbano Cuidadosa revisión de estándares, incluido el entorno Desarrollar el mercado secundario de VIS