Aspectos económicos de los gastos tributarios Andrea Podestá División de Desarrollo Económico, CEPAL, Naciones Unidas Workshop Internacional sobre Gastos Tributarios 10 a 12 de noviembre de 2014, Brasilia/DF

Contenido de la presentación Objetivos de la política fiscal y de los gastos tributarios La evaluación de los GT Identificación de los beneficios tributarios Tipos de incentivos tributarios a la inversión en AL Justificación para la intervención estatal Evaluación de la efectividad del incentivo Evaluación de la eficiencia del incentivo (análisis costo- beneficio) Evidencia sobre el efecto de los impuestos en la Inversión Evaluación de la eficiencia relativa del incentivo Comentarios finales

1. Objetivos de la política fiscal y de los sistemas tributarios

Dimensiones y objetivos de las finanzas públicas Fuente: CEPAL sobre la base de Comisión Europea (2008).

Objetivos de los sistemas tributarios Principal: Recaudar ingresos para financiar bienes y servicios públicos, el gasto social, la inversión pública, etc. También para promover ciertos objetivos de política económica, por ejemplo, a través de los gastos tributarios: estimular el crecimiento y la generación de empleo aumentar los niveles de inversión doméstica y atraer inversión extranjera incentivar el ahorro contribuir al desarrollo de regiones atrasadas promover las exportaciones y la industrialización proteger el medio ambiente adoptar nuevas tecnologías diversificar la estructura económica promover la formación de capital humano mejorar la distribución del ingreso, etc.

Sin embargo, los gastos tributarios también tienen costos Pérdida de recaudación (que limita la inversión y el gasto social) Costos de administración y cumplimiento (sistemas tributarios más complejos) Espacios para la evasión y elusión Menor transparencia de la política fiscal Distorsión en la asignación de recursos Problemas de competencia tributaria interjurisdiccional y distorsiones en las decisiones de localización y producción industrial Pérdida de equidad horizontal Pérdida de progresividad y de equidad vertical en el caso de impuestos progresivos (como el IRP)

2. La evaluación de los gastos tributarios

De aquí la importancia de evaluar los GT Efectividad según su objetivo Eficiencia (análisis costo- beneficio): considerar no solo el cumplimiento del objetivo, sino también los costos que tiene para la sociedad el uso de GT 2 tipos de evaluaciones: Ex ante: justificación, objetivos y metas concretas Ex post: verificación empírica del cumplimiento o no de los objetivos, cuantificación de los costos y acciones correctivas. Así se puede determinar si existe justificación para el establecimiento o mantenimiento de los GT

Etapas de evaluación de los GT (Tokman y otros, 2006) Fuente: Tokman, Rodríguez y Marshall (2006)

1- Identificación del beneficio tributario Tipos de incentivos tributarios a la inversión en diez países de AL (Agostini y Jorratt, 2013) Según objetivo: Generales Localizados Sectoriales Según técnica tributaria: Exenciones - Deducciones - Créditos Tasas reducidas - Diferimientos Contratos de estabilidad tributaria Según impuestos utilizados: Impuesto a la Renta - Aranceles al Comercio Exterior IVA - Selectivos al Consumo Otros Según objetivo: Generales (Depreciación acelerada, exención de IVA, aranceles a las importaciones de bienes de capital) Localizados (Zonas francas, exenciones de impuestos en zonas extremas) Sectoriales (Turismo, exportaciones, energía, minería, agricultura

La mayor parte de los incentivos a la inversión en AL están orientados a sectores o actividades específicas Cantidad de incentivos a la inversión por país y objetivo Fuente: Elaboración propia sobre la base de Agostini y Jorratt (2013) Nota: Nicaragua y República Dominicana se miden en el eje derecho.

Cantidad de Incentivos sectoriales a la inversión por país A nivel agregado, destacan los incentivos al turismo y al sector exportador Cantidad de Incentivos sectoriales a la inversión por país Fuente: Agostini y Jorratt (2013)

La mayoría de los incentivos a la inversión corresponden a exenciones Cantidad de incentivos a la inversión por país y técnica tributaria Fuente: Elaboración propia sobre la base de Agostini y Jorratt (2013) Nota: Nicaragua y República Dominicana se miden en el eje derecho.

El ISR concentra la mayor cantidad de incentivos tributarios Cantidad de incentivos a la inversión por país e impuesto Fuente: Elaboración propia sobre la base de Agostini y Jorratt (2013) Nota: Nicaragua y República Dominicana se miden en el eje derecho.

2- ¿Existe una justificación para la intervención estatal? Tokman et al (2006), OCDE (2010), Roca (2010), Banco Mundial (2012), Jorratt (2013), Fanelli (2013) Verificar si hay una razón para la intervención estatal: eficiencia económica, justicia distributiva etc. Validar la vigencia de esta justificación (cambios de contexto) Analizar cómo la concesión tributaria se hace cargo de esa necesidad de intervención. Precisar cuáles son los efectos esperados (cambio de comportamiento de los contribuyentes) y los resultados esperados de esta política.

sas Ejemplo: Justificación de la política fiscal para promover la inversión (PFI) (1) Fanelli (2013) Fallas de mercado: Externalidades: gasto en R&D, difusión tecnológica, etc. Asimetrías de información: restricciones al financiamiento Economías de escala: puede justificarse dar estímulo a la inversión para ganar escala y reducir costos Estas fallas crean discrepancias entre la tasa social de retorno de los proyectos y la tasa privada. Problema: Es difícil identificar fallas y determinar si la eliminación de una distorsión aumenta el bienestar (cuando hay varias distorsiones) 16 16

sas Ejemplo: Justificación de la política fiscal para promover la inversión (2) Heterogeneidad de las organizaciones: Agentes productivos, hogares y empresas son heterogéneos: PFI puede reducir disparidades Con trampas de pobreza también debe invertirse en capacitación o capital humano y no solo en inversión física. Debe considerarse que la efectividad de los incentivos no es independiente de las capacidades de la organización “Las PFI deben no sólo nivelar el campo de juego sino también la capacidad de los jugadores para que todos estén en condiciones de jugar el partido”. (Fanelli, 2013) 17 17

Heterogeneidad de estructuras productivas AMÉRICA LATINA: ÍNDICES DE PRODUCTIVIDAD (PIB total=100) Fuente: CEPAL (2010). La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir

sas Ejemplo: Justificación de la política fiscal para promover la inversión (3) Complementariedades: la falta de infraestructura adecuada y las fallas de coordinación entre instituciones puede limitar las oportunidades de inversión. Bajo coeficiente de inversión en AL: una realidad empírica 19 19

Importancia de la inversión en América Latina sas Importancia de la inversión en América Latina La inversión se ha ido recuperando, pero aun no alcanza los niveles anteriores a la crisis de la deuda Fuente: CEPAL 20 20

FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL EN DISTINTAS REGIONES. 1990-2010 Los países latinoamericanos se encuentran entre las regiones con más bajas tasas de inversión FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL EN DISTINTAS REGIONES. 1990-2010 (En porcentajes del PIB) Fuente: Elaboración propia sobre la base de Banco Mundial, base de datos World Development Indicators (WDI)

3- ¿Existe evidencia empírica de la efectividad del incentivo para alcanzar el objetivo? La efectividad se refiere a los beneficios del incentivo Mide el cambio en la variable objetivo atribuible al beneficio tributario (una vez aislados los efectos de otras variables) Se debe verificar empíricamente si el beneficio tributario genera las conductas y efectos deseados en los agentes económicos en función de su objetivo Algunos problemas: Determinar si el efecto (ej. nueva inversión) hubiese ocurrido igual sin la existencia del beneficio tributario Dificultad para medir potenciales externalidades positivas de estos beneficios tributarios (ej: mayor inversión, empleo y producción podría generar recursos tributarios adicionales)

3- ¿Existe evidencia empírica de la efectividad del incentivo para alcanzar el objetivo? Técnicas para medir la efectividad de los beneficios tributarios: El análisis econométrico (ej. determinar la elasticidad de la demanda por capital a las variables tributarias). Problema: disponer de una cantidad suficiente de datos para arribar a resultados confiables. Análisis con microdatos de las declaraciones de impuestos: se compara el comportamiento de las empresas que usan el beneficio con el grupo que no lo usa. Problema: dificultad para aislar el impacto de un determinado beneficio tributario.

Evidencia empírica sobre el efecto de los impuestos e incentivos a la inversión Idea recurrente: hay otros atributos más importantes que los impuestos a la hora de tomar decisiones de inversión (Bird y Chen (1999), Tanzi y Zee (2001) y Boadway y Shah (1992)) La mayoría de los estudios evalúa los efectos o determinantes de la IED Los incentivos tributarios constituyen sólo uno de los factores que pueden afectar el flujo de la IED Existen otros elementos que han resultado más relevantes para atraer inversión (estabilidad económica, el tamaño del mercado, la cercanía con los mercados de destino, las características de la fuerza laboral, la dotación de materias primas, la calidad de las instituciones, la seguridad jurídica, etc.)

La evidencia (para países desarrollados) sobre los efectos que tiene la tasa del impuesto en las decisiones de inversión (en especial, IED) es mezclada. Los incentivos transitorios estimulan la anticipación de las inversiones de largo plazo (House y Shapiro, 2006). La evidencia para zonas francas en Estados Unidos e Inglaterra: no generan más empleos ni atraen más inversión (Papke1991; Boarnet y Bogart1996, Dowall 1996, Neumark y Kolko 2010, Bondonio y Engberg 2000; Barnes y Preston 1985, Talbot 1988, Thomas y Bromley 1987) En AL hay muy pocos estudios econométricos que midan la efectividad y eficiencia de los incentivos a la inversión. Agostini y Jalile (2008) hallan que la IED sí responde a cambios en las tasas del ISR de las empresas en 11 países de AL: un aumento de 1% de la tasa del impuesto, disminuye entre 0,75 y 0,96% la IED.

Dos hipótesis para explicar este resultado: Otro de los pocos estudios para AL encuentra que los incentivos aumentan la IED, pero no la FBKF ni el crecimiento del PIB (Klemm y Van Payrs, 2009) Dos hipótesis para explicar este resultado: Estos instrumentos tributarios atraerían la parte de la IED que no está incluida en la formación bruta de capital privado, como las fusiones y adquisiciones de empresas (incentivan cambios en la propiedad más que la cantidad de capital) El aumento de IED provendría de inversión financiada domésticamente, que ingresa en la forma de IED para aprovechar los incentivos, pero sin un efecto neto sobre la inversión total

Estudio de ICEFI (2008) para Guatemala y Nicaragua: Las exenciones tributarias no son determinantes para la atracción de IED La existencia de buena infraestructura, el crecimiento económico, la apertura comercial y la seguridad jurídica y personal son factores más relevantes No existe evidencia contundente que las zonas francas hayan atraído gran número de nuevas inversiones Son una fuente de empleos mínima respecto a lo esperado.

Análisis con microdatos de las declaraciones de impuestos en AL Jorratt (2009) evalúa la efectividad de la tasa reducida a las utilidades reinvertidas en Ecuador, usando las declaraciones juradas del ISR. Compara las inversiones realizadas por las empresas que aprovechan el incentivo con la de aquellas empresas que no gozan de él por presentar pérdidas tributarias. Solo un 9,7% de la inversión de las empresas que reinvierten utilidades es atribuible al beneficio (el 90,3% restante se habría invertido de todos modos) Agostini y Jorratt (2013): evalúan para el caso chileno, el crédito contra el ISR por compras de activos fijos. La inversión promedio resulta ser mayor en el grupo de empresas que no tuvieron un uso efectivo del beneficio

4- ¿Es eficiente en el cumplimiento del objetivo? Análisis costo-beneficio: verificar que los beneficios atribuibles al incentivo tributario sean mayores que sus costos Costos a considerar: pérdida de recaudación costos de cumplimiento gastos de administración e incentivos a la evasión y elusión impacto distributivo Otros: efectos macroeconómicos y eficiencia económica Muy pocos estudios disponibles en países en desarrollo (Ej: Banco Mundial (2012) para Colombia)

i- Pérdida de recaudación sas i- Pérdida de recaudación Cuantificación de los gastos tributarios en AL AMERICA LATINA: EVOLUCIÓN DE LOS GASTOS TRIBUTARIOS EN PAÍSES LATINOAMERICANOS. AÑOS 2005-2013 (En porcentajes del PIB) Fuente: Gómez Sabaini y Morán (2014). 30 30

i- Pérdida de recaudación sas i- Pérdida de recaudación Cuantificación de los gastos tributarios en AL AMÉRICA LATINA: GASTOS TRIBUTARIOS EN PAÍSES SELECCIONADOS - AÑO 2012 a/ (En porcentajes del PIB) Fuente: Gómez Sabaini y Morán (2014). a/. Salvo en los casos que se indique un año de estimación diferente. b/. Si bien se tomaron los valores oficiales en términos del PIB, para la ponderación sobre el total de la recaudación se utilizaron las cifras de OCDE/CEPAL/CIAT (2014). c/. En el caso de Brasil la estimación sólo incluye impuestos administrados por la Receita Federal do Brasil. d/. Se utilizaron los datos y criterios de la Subdirección de Gestión de Análisis Operacional de la DIAN. e/. Debido a la reforma introducida en el ISR y a los cambios metodológicos en las estimaciones de la SAT, el gasto tributario en 2013 se reduciría a casi la mitad (4,3% del PIB). 31 31

(En porcentajes del PIB) i- Pérdida de recaudación El costo fiscal de los incentivos tributarios a la Inversión AMÉRICA LATINA (PAISES SELECCIONADOS): DISTRIBUCIÓN DEL GASTO TRIBUTARIO DIRIGIDO A PROMOVER A LA INVERSION, POR OBJETIVO (En porcentajes del PIB) Fuente: Elaboración propia sobre la base de Agostini y Jorratt (2013)

ii- Costos de cumplimiento sas ii- Costos de cumplimiento Costo en que deben incurrir los contribuyentes para cumplir con sus obligaciones tributarias Ejemplo: Exenciones y exclusiones del IVA en Colombia (Banco Mundial, 2012) Se realizó una encuesta a los contribuyentes para estimar los costos de cumplimiento vinculados a estos beneficios Costo de cumplimiento: 6,2% del costo administrativo de las empresas. 33 33

iii- Gastos de administración e incentivos a la evasión y elusión sas iii- Gastos de administración e incentivos a la evasión y elusión La AT destina recursos al control y facilitación de las obligaciones impositivas Ejemplo: Exenciones y exclusiones del IVA en Colombia (Banco Mundial, 2012) Costo administrativo por las devoluciones de IVA exento: 0,002% del PIB (2,2% del presupuesto de la DIAN ) Costo de oportunidad de los auditores que controlan las devoluciones de IVA exento: 0,013% del PIB Espacios para el fraude y la elusión tributaria: solicitud de devoluciones improcedentes, adulteración de registros tributarios, ventas sin facturas, etc. 34 34

iv- Impacto distributivo sas iv- Impacto distributivo Efecto en la progresividad del sistema impositivo Ejemplo: Exenciones y exclusiones del IVA en Colombia (Banco Mundial, 2012) El Gini solo se reduce en 0,5 puntos Se subsidia más a los ricos que a los pobres Fuente: Banco Mundial (2012). 35 35

iv- Impacto distributivo sas iv- Impacto distributivo Ejemplo: ISR personal en AL (Hanni, Martner y Podestá, 2014) Estudio de incidencia en 17 países de AL, alrededor de 2011 Análisis de incidencia estándar (metodología comparable internacionalmente): transferencias e impuestos directos Sobre la base de encuestas de hogares, se imputa a cada persona lo que debería pagar del IRP según la legislación Ejercicios con simulaciones de cambios en el IRP IRP sin gastos tributarios IRP familiar IRP estándar para todos los países Redistribuir los recursos adicionales a los 3 primeros deciles 36 36

Existe espacio para ampliar el poder redistributivo del IRP en la región AMERICA LATINA: TASA MEDIA EFECTIVA DEL DECIL 10 Y REDISTRIBUCIÓN DEL IRP BAJO DISTINTOS ESCENARIOS - Alrededor de 2011 Fuente: Elaboración propia sobre la base de encuestas de hogares. Nota: Escenarios sin redistribuir la recaudación adicional hacia los deciles inferiores. Escenarios: i- IRPF sin gastos tributarios; ii- Impuesto familiar; iii- Impuesto estándar.

Índice de Reynolds-Smolensky (*100) El índice de Gini podría disminuir 3 puntos porcentuales cuando se redistribuye la recaudación adicional por la eliminación de los GT AMERICA LATINA: REDUCCIÓN EN EL COEFICIENTE DE GINI DEBIDO AL IRP BAJO DISTINTOS ESCENARIOS Índice de Reynolds-Smolensky (*100) Fuente: Elaboración propia sobre la base de encuestas de hogares. Nota: Escenarios: i- IRPF sin gastos tributarios; ii- Impuesto familiar; iii- Impuesto estándar.

5-¿Es más eficiente que otros instrumentos alternativos para alcanzar el objetivo? Identificar y evaluar instrumentos alternativos que puedan ser más costo-eficientes Estudiar los beneficios, costos, ventajas y desventajas relativas de distintas alternativas (incentivos tributarios o programas de gasto directo) Ejemplo: Exenciones y exclusiones del IVA en Colombia (Banco Mundial, 2012). Para analizar la efectividad relativa en la redistribución compara la reducción en la desigualdad con el impacto fiscal de distintas políticas. Las exenciones y exclusiones del IVA logran disminuir un poco la regresividad del impuesto, pero existen herramientas más costo-efectivas como el programa Familias en Acción.

3. Comentarios finales

La existencia de múltiples objetivos de política y de recursos limitados, hace necesario evaluar los costos y la efectividad de los beneficios tributarios. Los beneficios tributarios no son el único instrumento para alcanzar los objetivos de política: es importante evaluar la eficiencia relativa a otros instrumentos. En cuanto a los incentivos tributarios a la inversión, en general, la evidencia muestra que hay otros atributos más importantes a la hora de decidir invertir. Es importante establecer mecanismos de control y rendición de cuentas para revisar periódicamente su relevancia. A partir de estas evaluaciones se puede determinar si existe justificación para el establecimiento o mantenimiento de los GT. Al evaluar los costos y beneficios de cada instrumento habría que considerar también factores de economía política, y el peligro de captura por grupos de interés.

Aspectos económicos de los gastos tributarios Andrea Podestá División de Desarrollo Económico, CEPAL, Naciones Unidas Workshop Internacional sobre Gastos Tributarios 10 a 12 de noviembre de 2014, Brasilia/DF