Modelo de concesiones en infraestructura pública: Una oportunidad para el Gobierno y el Sector Privado Punta del Este, Uruguay Abril 2008 Antonino Castellucci Vicepresidente de Copsa A.G Asociación de Concesionarios de Obras de Infraestructura Pública

Una Mirada Sinóptica al Sistema de Concesiones en Chile

Las Concesiones están en todo Chile….. Tunel El Melón Camino de la Madera Acceso Norte a Concepción Santiago – San Antonio Puchuncavi - Nogales Acceso Aeropuerto AMB Talca - Chillán Santiago – Los Vilos Santiago - Los Andes La Serena – Los Vilos Chillán - Collipulli Temuco – Rio Bueno Rio Bueno – Puerto Montt Aeropuerto Internacional AMB Collipulli - Temuco Santiago – Viña - Valparaíso Santiago - Talca Costanera Norte Sistema Norte - Sur Vespucio Sur Réseau Routier Littoral Barrage El Bato Vespucio Norponiente R60 Valparaíso - Los Andes

Además los números de la industria son contundentes….. Cifras de inversión consideran oferta económica original más el monto de convenios complementarios que se han traducido en inversión de Obras. Desglose de la cifra general: Oferta Económica = US$ 8.733 MM Convenios Complementarios (=inv obras)= US$ 1.585 (ojo: las cifras pueden variar dependiendo del tipo de cambio utilizado, en este calculo se han llevado todas las cifras al tipo de cambio de diciembre de 2007) Las cifras del cuadro incluyen desde los inicios del sistema hasta la ultima licitación de la Ruta 160 Coronel – Tres Pinos, si bien ésta aún no ha sido adjudicada (principios de abril)

El Modelo de Concesiones en Chile El éxito del sistema de concesiones chileno se basa en cuatro factores claves y complementarios: Modelo Político-Institucional Modelo Económico Modelo de Financiamiento Modelo Asignación y Manejo de Riesgos Pero estos resultados del Sistema de Concesiones tienen su origen en el modelo que existe detrás, él que ha experimentado perfecciones en el tiempo…..

1. Modelo Político Institucional FACTOR DECISIVO: Férrea decisión política de impulsar el funcionamiento de la alianza público privada para la provisión de infraestructura pública. Clave del sistema : Férrea decisión política de impulsar el funcionamiento de la alianza público privada para la provisión de infraestructura pública, lo que significa que la autoridad haga suyo el objetivo que al sistema le vaya bien. Entre otras cosas, esto significa que el Estado debe asumir que existirán costos de aprendizaje, pero que es mejor contar con este sistema, y que se utilice, a la vez que este pueda ser perfeccionado a la vez.

1. Modelo Político Institucional Ley de concesiones juega un rol fundamental en facilitar competencia del sector privado Llamados a licitación y precalificación públicas y competitivas. Criterios de adjudicación objetivos. Mecanismos de colaboración público/privado. Mecanismo de resolución de conflictos eficientes: Comisiones conciliadoras y arbitrales. Modelo chileno fue ideado desde un comienzo para que fuera el sector privado, a través de incentivos de mercado correctos, los que tomaran el mayor riesgo (salvo aquel que por esencia debe ser de cargo del Estado) de llevar adelante esta tarea, asegurando eficiencia y calidad. Para ello ha sido clave la competencia que se ha dado entre diferentes e importantes actores nacionales e internacionales en esta industria, lo que ha sido posible debido a diferentes factores como: Llamados a licitación y precalificación públicas y competitivas. Criterios de adjudicación objetivos. Mecanismos de colaboración público/privado. Mecanismo de resolución de conflictos eficientes: Comisiones conciliadoras y arbitrales.

Industria de Concesiones es de Largo Plazo 2. Modelo Económico Industria de Concesiones es de Largo Plazo La estabilidad económica del país ha sido un factor crucial en el surgimiento y mantención de la industria. Profundidad de los mercados financieros de fondos de largo plazo (Inversionistas Institucionales). Economía ha podido enfrentar turbulencias externas, sin afectar mayormente a la Industria. La industria de concesiones es una de largo plazo por lo que plantea desafío no menores para economías como las nuestras acostumbradas a una historia de mayores vaivenes, con ciclos económicos que han impactado fuertemente a nuestras economías. Sin embargo, las perspectivas actuales son mas promisorios, pues los países de la región han llevado adelante reformas de sus políticas macroeconómicas (de tipo de cambio, de balance fiscal, etc) que permiten esperar con mayor tranquilidad las posibles consecuencias de un ciclo económico adverso. Así la estabilidad económica de un país es clave para el desarrollo de la industria de las concesiones, y ha sí lo ha mostrado la experiencia chilena. Esta misma estabilidad, más una regulación adecuada de los mercados financieros, permite que esta industria se desarrolle con mayor fluidez, pasando de requerir créditos de “financiamiento puente” durante la construcción de la obra en una primera etapa, a lo que sucede más frecuentemente en la actualidad en Chile, donde se utiliza fuertemente el “project finance”

2. Modelo Económico Existe credibilidad en los mecanismos de mercado como asignadores eficientes de recursos: Principio rector de este sistema  “pago por uso de infraestructura”. Licitaciones competitivas. Contratos BOT. Es clave para que la industria se inicie y se desarrolle ,el que tanto el Estado como el sector Privado crean en los mecanismos de mercado como aquellos más adecuados para poner bien los incentivos que llevaran a la solución más eficiente (precio y calidad). Principio rector de este sistema  “pago por uso de infraestructura”. Existe valoracion de los usuarios de infraestructura publica que estan dispuestos a pagar por ella si reciben un servicio de calidad, y es eficiente y equitativo que exista dicho pago. Licitaciones competitivas Ha sido muy relevante que con el tiempo los resultados de industria y los diferentes perfeccionamientos han atraido a nuevos e importantes actores internacionales, quienes participan de las licitaciones de nuevas concesiones y compran concesiones en explotación. Por lo demás, empresas chilenas se han desarrollado de manera relevante en la industria de las concesiones y participan hoy en otros países. Contratos BOT. El concepto de que la licitación sea por el “paquete completo” pone los incentivos correctos para que las obras de infraestructura se construyan y se operen con un optimo de calidad para el usuario (que paga durante la explotación) y para el Estado (quien al termino de la concesión recibe la obra de vuelta). Obviamente esto tiene que ser acompañado de una eficiente asignacion de los riesgos de la concesión, cuestión que se verá más adelante.

3. Modelo de Financiamiento Modelo de concesiones se hace cargo eficientemente de los factores financieros principales que definen este tipo de contratos: Garantías especiales para los financistas. Plazos del negocio relativamente largos  fondos de financiamiento de largo plazo. Intervienen muchas instancias (concesionarias, compañías de seguros, financistas, bancos, consultores y otros). Un Negocio Financiero Como negocio financiero, las concesiones tienen tres características básicas: Los activos físicos involucrados –las obras– no son prendables, es decir, no se pueden comprar y ser trasladados de su ubicación original. Los plazos del negocio son relativamente largos –del orden de 20 a 30 años– más que los financiamientos tradicionales que se acostumbran en Chile y en muchos países. (La ley permite 50 años de concesión, plazo que en España y EE.UU llega hasta 99 años.) Participan del proceso muchos agentes que necesariamente deben estar de acuerdo en la forma como se financian los proyectos (promotores, concesionarias, compañías de seguro, financistas, bancos, consultores independientes, etc.),lo que debe ser facilitado por el sistema. Estas características hacen complejo el negocio financiero el que requiere en la practica de condiciones especiales para que se lleve adelante con éxito. En vista de esto, Chile se vio enfrentado a la necesidad de llevar adelante cambios a diferentes normativas, más allá de la propia ley de concesiones, que dan cuenta de esta complejidad (pagina siguiente)

3. Modelo de Financiamiento Perfeccionamientos (1997 – 2005) Se modifican normativas legales especificas que aseguran recuperación de inversiones de parte de inversionistas: Ley de Concesiones  se crea la prenda especial de concesión de obra pública que otorga derechos especiales a este tipo de acreedores. Ley General de Bancos  se amplían límites para los préstamos a las concesionarias y constructoras. Legislación de administradoras de fondos de pensiones, compañías de seguros, fondos de inversión y fondos de inversión de capital extranjero  facilitar inversión en financiamiento de concesionarias. Ley de valores. Recuperación del IVA. Ley de telepeaje. Se introducen mecanismos de coberturas de riesgo, para mejor manejo de los riesgos que involucra una concesión de obra pública  Seguros Estatales (de ingresos mínimos y de tipo de cambio). El objetivo final de los perfeccionamientos en el aspecto del financiamiento de las concesiones, ha sido el atraer al mayor número posible de inversionistas nacionales e internacionales (COMPETENCIA ), los cuales requieren, que por ser ésta un industria de características especiales (activos no prendables, negocios de largo plazo), de garantías especificas que aseguren el retorno de sus inversiones. Teniendo en cuenta esto, y en la medida que tanto el Estado como los privados fuimos aprendiendo, se elaboraron una serie de perfeccionamientos que, junto a los ya mencionados en el ámbito político institucionales, dieron un impulso muy relevante a la industria. Los perfeccionamientos más fundamentales fueron: A la ley de Concesiones  se crea la prenda especial de concesión de obra pública , que otorga derechos especiales a este tipo de acreedores. A la ley General de Bancos se amplían límites para los préstamos a las concesionarias y constructoras A la legislación de administradoras de fondos de pensiones, compañías de seguros, fondos de inversión y fondos de inversión de capital extranjero  facilitar inversión en el financiamiento de las concesionarias A la ley de valores  permitir securitizar los flujos de las concesiones. Recuperación del IVA Se establece la Ley de telepeaje Se introducen mecanismos de coberturas de riesgo, para mejor manejo de los riesgos que involucra una concesión de obra pública  Seguros Estatales (de ingresos mínimos y de tipo de cambio) 11

4. Modelo de Asignación Riesgos Factor Clave del Modelo Asignar el riesgo de la concesión, en cada una de sus etapas, a quien tenga mejor capacidad para asumir ese riesgo. Riesgos difieren dependiendo del tipo de obra pública a concesionar, y también de la etapa de la concesión: Construcción Financiación Explotación Para asegurar la participación de privados en el sistema, a la vez que resguardar el buen uso de los fondos públicos, un factor CLAVE del sistema es la adecuada asignación de los riesgos (definir de antemano quién paga qué) lo que significa asignar el riesgo de la concesión, en cada una de sus etapas, a quien tenga mejor capacidad para asumir ese riesgo.

Obra Vial, Matriz de riesgos y su cobertura: Construcción 4. Modelo de Asignación Riesgos Obra Vial, Matriz de riesgos y su cobertura: Construcción   PÚBLICO PRIVADO COMPARTIDO Sobre costes construcción X Expropiaciones Plazos de construcción Obras adicionales Riesgos ambientales Riesgos de financiación puente En este ejemplo, para la concesión de una obra vial, los cuadros siguientes muestran la asignación optima de riesgos en cada una de sus etapas. Esta asignación optima equivale a colocar bien los incentivos a cada una de las partes que participan de una concesión, llevando a una asignación global optima. En la etapa de construcción es cuando el Estado debe enfrentar el mayor nivel de riesgos, en comparación con el resto de las etapas. Asi, los riesgos de expropiación y de obras adicionales que demande la ciudadanas, respecto de una obra en particular, y en parte los riesgos medio ambientales también, son riesgos que sólo el Estado puede hacer frente, y ésta es una realidad que los contratos de concesión y los mecanismos de resolución de conflictos deben hacerse cargo. Cualquier cambio en esta relación de riesgo con el Estado impide que el negocio de las concesionarias fructifique.

4. Modelo de Asignación Riesgos Obra Vial, Matriz de riesgos y su cobertura: Financiación   PÚBLICO PRIVADO COMPARTIDO Moneda X Tasas Plazos Riesgo político Capacidad crediticia Riesgo de refinanciación Por cierto que los riesgos de financiación son riesgos que eminentemente debe enfrentar y hacerse cargo el sector privado, y por ello la necesidad de mecanismos especiales de resguardo que aseguren que ésta financiación exista.

Obra Vial, Matriz de riesgos y su cobertura: Explotación 4. Modelo de Asignación Riesgos Obra Vial, Matriz de riesgos y su cobertura: Explotación   PÚBLICO PRIVADO COMPARTIDO Demanda X Sobre costes explotación Mantenimiento diferido Riesgos ambientales Revisiones de Tarifas Riesgo de refinanciación En la etapa de explotación los riesgos son fundamentalemente de cargo del concesionario, a excepción de un cambio de tarifas que el Estado estipulara fuera de contrato. El riesgo de demanda, asociado ya no a una mala proyección de flujos, sino a un declive sustantivo por un shock generalizado a la economía, debe ser compartido entre el Estado y el Concesionario (en Chile existe el MDI).

Una mirada en perspectiva de los resultados del Modelo de Concesiones en Chile

Contribución creciente de privados a inversión en infraestructura pública…. A través del tiempo no solo ha aumentado la inversión en obras publicas en general, sino que este aumento se ha dado fundamentalmente a través de las concesiones, que es justamente el espíritu original con que fue ideado el sistema. Esto ha permitido que los recursos fiscales se destinen a proyectos de mayor rentabilidad social pero menor rentabilidad privada. Fuente: Cuenta de Gestión del MOP, 2006.

Contribución creciente de privados a inversión en infraestructura pública…. (Aporte % Componentes)   Inv. Fiscal Pura Inv. Privada Concesiones Aporte E° Inv. Concesiones Total Inv. Infra Pública 1996 86 12 2 100 1997 79 18 3 1998 73 23 4 1999 62 32 6 2000 55 38 7 2001 46 45 8 2002 53 40 2003 2004 52 9 2005 51 2006 61 33 TOTAL 57 37 INV.INFRA.PUBLICA 1996-2006 US$ 21.800 MM Desde comienzos del sistema se observa que el porcentaje de participación de la inversión privada en concesiones dentro del total de inversión en infraestructura publica en el país fue creciente, llegando a ser más de un 50% en los años 2004 y 2005. A estas cifras habría que sumarle la inversión que realizó el Estado a través del sistema de concesiones en estos mismos años. Con todo, desde el año 1996 a 2006, el sistema de concesiones (inv.privada más aportes del Estado) significaron el 44% de la inversión total en infraestructura publica en el país en esa década. Aportes del Estado= son los aportes netos que resultan de (Inversion Estado (Subsidios)+Ejecucion en Expropiacion-Recuperacion Expropiacion-Ingresos por Infraestructura Existente). Se estimó que este aporte corresponde al 15,2% de la inversión total en concesiones, supuesto que se extrae del documento oficial de evaluación de la Coordinación de Concesiones (2007) realizado por encargo de la Dipres (Ditrección de Presupuestos, Min. Hacienda) Cabe señalar que estas cifras de infraestructura pública no solo incluyen las inversiones que realiza el MOP, sino que las que este ministerio realiza también por mandato de otras instituciones publicas (Ministerio Vivienda, Salud, Educación, Gobiernos Regionales, etc ), si bien estos montos no son muy relevantes por lo que los porcentajes no cambian si no tomamos en cuenta esta partida.

¿Que nos depara el futuro cercano? Un escenario más complejo

Desafíos para el Sistema de Concesiones Para el Estado ( y también las Concesionarias) Desafíos para el sistema de concesiones: Los desafíos para el estado también son desafíos para las concesionarias, debido al trabajo colaborativo y mancomunado entre ambos.

Desafíos para el Estado ( y las Concesionarias) Continuar con programa de licitaciones viales para mayor conectividad de centros productivos  Disminución de costos de logística para incrementar productividad. Impulsar licitaciones de Nueva Generación. Mejorar administración gubernamental del sistema . Fortalecimiento de la institucionalidad  Mayor accountability del sistema. Hay proyectos de mejoramiento listos para ser licitados y ejecutados, siempre en la línea de bajar los costos de logística e incrementar la PRODUCTIVIDAD y COMPETITIVIDAD. Nueva Generación: Carceles, hospitales… 3) Mejorar administración: planificación inversiones, gestión de contratos en etapa de construcción, fiscalización de contratos etapa de operación, funcionamiento más articulado con organismos con vinculación directa con nuevas licitaciones Presentar idea de dos áreas en el gobierno: “Creación de nuevos proyectos” y “Análisis de funcionamiento coordinado del sistema” 4) Reconocer que el MOP ha crecido mucho en transparencias, publicando mucha información en su página web.

Desafíos para el Sistema de Concesiones Para la Industria (y también el Estado) Desafíos para el sistema de concesiones: Los desafíos para la industria también son desafíos para el Estado, debido al trabajo colaborativo y mancomunado entre ambos.

Desafíos para la Industria ( y el Estado) Financiamiento de las nuevas concesiones  Mayores dificultades requerirán “mayor ingenio”. Mejorar la calidad y el estándar de los servicios  Brindar satisfacción a los usuarios, que hoy son “mas exigentes”. Mayor accountability hacia la sociedad.

Gracias