Gestión metropolitana en América Latina Modelos y realidades

La gestión de las grandes áreas metropolitanas se da en un contexto descentralizado de gobierno local Países con gobiernos federales Argentina, Brasil, México Países unitarios con procesos de descentralización Colombia, Chile, Ecuador,

La descentralización es la transferencia de poderes y capacidad de decisión desde políticos (y sus burocracias dependientes) elegidos en el nivel nacional, a políticos (y sus burocracias dependientes) elegidos en el nivel local.

El dilema de encontrar el reparto óptimo de responsabilidades públicas Efectividad para satisfacer heterogeneidad de preferencias Democracia local, autonomía con eficiencia Estabilidad y equilibrio horizontal

Es un tema abierto y debatido Teoría La administración con mayor ventaja comparativa proveerá el servicio (Oates) La movilidad de ciudadanos entre ciudades revelará las preferencias (Tiebout) (Los ciudadanos votarán con los pies) Práctica Es un tema abierto y debatido Es inviable establecer un reparto óptimo de responsabilidades en base a argumentos puramente teórico La evidencia empírica existente entre descentralización fiscal y desempeño económico no es concluyente Los derrames (spill-overs) entre municipios complican el análisis

descentralización impacto sobre la gestión de las áreas metropolitanas

La ventaja informática los políticos y burócratas locales conocen mejor que los nacionales o regionales las necesidades locales La ventaja de incentivos los políticos locales, incentivados por la reelección, promueven el desarrollo y bienestar de los electores el problema es que los ciudadanos votan pero las empresas no. Los líderes locales pueden terminar haciendo lo que los ciudadanos quieren que no necesariamente sea lo que es más conveniente para las empresas y el crecimiento económico.

si bien las entidades locales conocen mejor que los La desventaja técnica si bien las entidades locales conocen mejor que los ministerios centrales lo que hay que hacer, no necesariamente saben como hacerlo La desventaja de tamaño desajuste entre las realidades espaciales de los problemas políticos y administrativos, el funcionamiento de las metrópolis y las instituciones que ingieren sobre la gestión metropolitana Las reformas muchas veces apuntan al blanco equivocado desde el punto de vista metropolitano. Refuerzan a los municipios, que son muy pequeños para abordar estos problemas, o refuerzan las regiones y estados que son muy grandes

descentralización en la práctica Distribución efectiva de responsabilidades recursos, y capacidad de decisión entre los distintos niveles de gobierno Nacional Estadual, Provincial Regional Local

La estructura del gobierno local nùmero de municipios

Niveles de gobierno Alemania 13.829 municipios 323 Kreise 16 Länder Intermedio Habitantes por municipio Alemania 13.829 municipios 323 Kreise 16 Länder 5.968 España 8.110 municipios 50 provincias 17 Comun. Autónomas 5.439 Reino Unido 33 London Boroughs 36 distritos metropolitanos 300 distritos 68 autoridades unitarias 35 condados 3 regiones 136.921 Suecia 290 municipios 21 condados 31.199 Chile 345 municipios 13 regiones 47.641

gobernabilidad metropolitana, un desafío

El concepto de gobernabilidad territorial el proceso de organización, coordinación y cooperación entre los actores públicos, sociales y económicos de un territorio con el fin de acordar estrategias y e implementar políticas de desarrollo territorial

El problema de gobernabilidad territorial La gestión del desarrollo de las grandes ciudades enfrenta un serio problema de coordinación de los distintas entidades territoriales que tienen responsabilidad sobre su territorio Coordinación en la prestación de servicios (asignación clara de responsabilidades) Compartir el costo de provisión en forma equitativa y eficiente (asignación eficiente de recursos) La privatización de servicios bajo regímenes regulatorios imperfectos complica aún más el problema de coordinación

Número de Municipalidades Fragmentación del gobierno en las áreas metropolitanas de América Latina País Área metropolitana Número de Municipalidades Brasil Sao Paulo 38 Rio de Janeiro 18 Belo Horizonte 23 Curitiba Argentina Buenos Aires 32 Córdoba 2 Rosario 8 Chile Santiago Valparaíso Bolivia La Paz-El Alto Paraguay Asunción 7 Uruguay Montevideo 3

El problema de la gestión integrada de regiones metropolitanas En América Latina la mayor parte de las ciudades-regiones metropolitanas: carecen de una institucionalidad propia carecen de visiones integradas y consensuadas sobre su desarrollo su gestión está fragmentada desde el punto de vista funcional y espacial enfrentan crecientes problemas y desafíos en el plano social, económico, urbanístico y ambiental.

Las áreas metropolitanas requieren Gobernabilidad Voz Responsabilidades claras Transparencia Financiamiento Capacidad de autofinanciamiento Autonomía para usar los recursos Capacidad institucional Prestar servicios Captar recursos Rendir cuentas

La gestión de las áreas metropolitanas afecta la cantidad y la calidad de los servicios que reciben las empresas y la población afecta la eficiencia con que se entregan los servicios determina como se distribuye el costo de proveer servicios entre las distintas jurisdicciones territoriales afecta el acceso que tienen los ciudadanos al gobierno y la rendición de cuentas de los gobernantes a los ciudadanos

Coordinación de servicios en el territorio Transporte: necesidad de coordinar la prestación del servicio en el territorio de la aglomeración y distribuir los costos equitativamente entre los beneficiarios (población y territorios) Saneamiento: igualar los niveles de servicio en el territorio y localizar las plantas de tratamiento de aguas y desechos sólidos Seguridad ciudadana: proveer servicios de seguridad homogéneos en todo el territorio Servicios sociales: proveer servicios a toda la población y distribuir los costos entre las distintas jurisdicciones

Modelos de gestión metropolitana Modelo de un nivel: gobiernos locales fragmentados consolidación de gobiernos locales por anexión o amalgamiento Modelo de dos niveles: autoridad metropolitana y gobiernos locales distribuyendo funciones autoridades metropolitanas funcionales y gobiernos locales Cooperación voluntaria: distritos de propósito especial empresas metropolitanas de servicios

Modelos posibles de gobernabilidad metropolitana Tipos de ordenamientos metropolitanos Territorio iguala área metropolitan Recursos propios Multipropósito Grado de legitimidad política Ejemplos Modelo gobierno metropolitano (un nivel) SÍ DIRECT0 Greater London Council Autoridades intermunicipales (dos niveles) INDIRECT0 Comunidades Aglomeración Francia  SI NO R M de Santiago Autoridades metropolitanas mono sectoriales Federación de tránsito Alemania Algunas veces Directo o indirecto Distritos especiales EE.UU. Autoridades inter municipales Bay Área NO    ABC Sao Paulo NO NO INDIRECT0

Criterios de evaluación de los modelos de gestión metropolitana Criterio de eficiencia: capacidad de lograr economías de escala habilidad para mitigar las externalidades negativas entre jurisdicciones locales Criterio de equidad: capacidad para distribuir los costos y beneficios equitativamente a través del área metropolitana Capacidad de respuesta: habilidad para responder a las necesidades de las comunidades y empresas locales Criterio de transparencia: acceso de los ciudadanos a las decisiones capacidad de exigir cuentas a los mandatarios

algunos criterios indican que sistemas fragmentados son más efectivos (distritos escolares para mejorar la participación) otros criterios sugieren la conveniencia de unidades consolidadas de gobierno (autoridades de cuenca para gestión ambiental) la cooperación voluntaria puede ser la respuesta en casos que los modelos de gobierno metropolitano consolidados sean políticamente inaceptables (cooperación público-privada para la promoción del desarrollo económico) no hay una solución única, cada caso es un caso

Casos Toronto (gobierno de un nivel) 1967 amalgaman 13 municipios en 6 1998 la Provincia crea la nueva Ciudad de Toronto consolidando los dos niveles (metro y 6 municipios) en una ciudad de 2.5 millones de habitantes Londres (gobierno de dos niveles) 1965 a 1986 dos niveles: Greater London County Council y 32 boroughs 1986 se disuelve el GLCC y se mantienen los boroughs 1994 se establece la Oficina de Gobierno de Londres a cargo de planeación estratégica, los boroughs retienen: educación, servicios, vivienda, planificación local, vialidad local 2000 se crea la Greater London Authority (7.5 millones) a cargo de: transporte, policía, bomberos, desarrollo económico, y planificación. El resto de las funciones las ejecutan los boroughs

Buenos Aires (autoridad mono-funcional) Área Metropolitana: Ciudad de Buenos Aires y 39 municipios colindantes (11 millones de habitantes) No hay arreglos de gobierno metropolitana Existen algunos arreglos sectoriales por ejemplo la Comisión de la Cuenca Matanza-Riachuelo: convenio entre el Gobierno Federal (Ministerio de Medio Ambiente) el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires para ejecutar obras de drenaje y limpieza ambiental. Sao Paulo (cooperación voluntaria) Área Metropolitana: Ciudad de Sao Paulo y 38 municipios vecinos (17.8 millones de habitantes). No hay arreglos de gobierno metropolitano La Cámara del Gran ABC incluye a 7 municipios (2.4 millones de habitantes) Asociación de Municipalidades y Cámaras de Comercio e Industria, y Asociaciones Comunitarias para promover el desarrollo económico del área.

El proceso de construcción de una estructura de gestión metropolitana Situación inicial: gobiernos locales fragmentados necesidades de coordinación insatisfechas Inicio del proceso, construcción de legitimidad política: creación de conciencia pública sobre los problemas y sus soluciones construcción de legitimidad del área metropolitana como espacio de representación de los intereses de la comunidad. Voz Consolidación del proceso, construcción de legitimidad operativa: creación de agencias especializadas de servicios o gestión amalgamiento de jurisdicciones inadecuadas

en síntesis

Las áreas metropolitanas requieren Gobernabilidad Voz Responsabilidades claras Transparencia Financiamiento Capacidad de autofinanciamiento Autonomía para usar los recursos Capacidad institucional Prestar servicios Captar recursos Rendir cuentas

Conseguir esas condiciones Es el resultado de un proceso de reformas en la asignación de responsabilidades asignación de recursos a su vez, el resultado de un acuerdo político y voluntad de traspasar recursos y responsabilidades que conduce a un proceso de construcción de capacidad institucional para prestar servicios captar recursos y de empoderamiento de la población para exigir participación en las decisiones transparencia en la gestión rendición de cuentas