DESCENTRALIZACIÓN Y FINANZAS PÚBLICAS SUBNACIONALES EN TIEMPOS DE CRISIS Juan Pablo Jiménez Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) V Reunión de la Red de Gestión Presupuestaria por Resultados y Efectividad en el Desarrollo Brasilia, de junio de 2009

CONTENIDO Introducción y objetivo El impacto de la crisis en AL Canales de transmisión Impacto distributivo El espacio macroeconómico para enfrentar la crisis Crisis y política fiscal El impacto de la recesión La reacción de los gobiernos en AL La dimensión subnacional Lecciones aprendidas y desafíos

1. La crisis y sus canales de transmisión Luego de un período de bonanza, la crisis internacional afecta a los países de la región por varios canales, aunque no a todos por igual. Uno a uno se están apagando los motores del crecimiento

El PIB per cápita de la región venía creciendo por encima del 3% AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: TASAS DE VARIACIÓN DEL PIB PER CÁPITA (En porcentajes)

Uno a uno se están apagando los motores del crecimiento El canal real  Desaceleración de las exportaciones  Caída del precio de los bienes primarios  Reducción de las remesas  Menores ingresos por turismo  Disminución de los flujos de Inversión Extranjera Directa El canal financiero  Aumento del costo del crédito externo  Disminución de la disponibilidad de financiamiento internacional La crisis internacional nos afecta por varios canales aunque no a todos por igual

2. El impacto distributivo de la crisis Luego de un período de bonanza, en el cual junto con el crecimiento mejoraron los indicadores de empleo, pobreza y distribución del ingreso, la crisis se hará sentir sobre los sectores más vulnerables

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: OCUPACIÓN Y DESEMPLEO El crecimiento fue acompañado por mejoría de los indicadores laborales Tasas de crecimiento más altas, el desempleo más bajo y empleo de mejor calidad contribuyeron a mejorar los indicadores de pobreza.

AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): BRECHA DE INGRESOS ENTRE EL QUINTIL MÁS RICO Y EL MÁS POBRE, Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. … y a la disminución de la desigualdad entre los grupos más ricos y más pobres Aumentó la brecha de ingresos Disminuyó la brecha de ingresos

La brusca desaceleración del crecimiento regional que se espera tendrá un impacto negativo en la distribución del ingreso  Se proyecta un incremento del desempleo (de 7,5% en 2008 a alrededor de 8% en 2009) y de la informalidad.  El aumento del desempleo afectará más a los hogares de menores ingresos.  El aumento del empleo informal reducirá los ingresos medios de los trabajadores informales.  La reducción de las remesas afectará a los hogares de ingresos bajos y medio-bajos.  Los hogares pobres han sido los más afectados por el incremento de la inflación en 2008 (precios de los alimentos). Sería deseable que las medidas que se implementen no aumenten aun más la inequidad

3. El espacio macroeconómico para llevar adelante políticas anticíclicas Esta crisis alcanza a los países de la región en una mejor posición macroeconómica que en experiencias pasadas. No obstante, el espacio macroeconómico y fiscal con que cuentan para enfrentarla es limitado, con claras diferencias entre países

Menor vulnerabilidad de los países de la región Crecimiento con superávit en cuenta corriente Mejora en las cuentas fiscales Significativa rebaja en la relación deuda pública/PIB Mejora en la gestión de deuda Crecimiento de las reservas internacionales Los gobiernos subnacionales también mejoraron sus cuentas públicas

La región está mejor preparada que en crisis anteriores…. … AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): RESULTADO FISCAL Y CUENTA CORRIENTE, 2006/07 En porcentajes del PIB

… aunque hubo un paulatino deterioro de los indicadores macroeconómicos AMÉRICA LATINA (18): RESULTADO FISCAL Y CUENTA CORRIENTE, 2008 En porcentajes del PIB

… aunque hubo un paulatino deterioro de los indicadores macroeconómicos AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): RESULTADO FISCAL Y CUENTA CORRIENTE, 2009 En porcentajes del PIB

4. El impacto de la c risis sobre la política fiscal La crisis le va a restar ingresos a la política fiscal y a la vez le va a requerir mayor gasto para llevar adelante medidas anticrisis

El impacto de la crisis sobre la política fiscal  La crisis afectará a los ingresos fiscales en AL fundamentalmente a través de dos canales:  Menor nivel de actividad  Caída en los precios internacionales de los productos básicos  Adicionalmente mayores requerimientos sobre los gastos públicos de manera de sostener las medidas anticrisis

El impacto de la crisis AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE - INGRESOS, GASTOS Y RESULTADO PRIMARIO DE LOS GOBIERNOS CENTRALES (Promedio Simple, En % de PIB)

El impacto de la crisis Caída en los recursos 2009 comparado con el 2008 (En % PIB)

Coeficiente de exposición de la recaudación tributaria ante la crisis La profundidad del impacto recaudatorio que sufrirá cada país va a depender de:  las características de los ingresos fiscales y la estructura tributaria  la eficiencia de las administraciones tributarias  las capacidades político-institucionales para recaudar y modificar impuestos

1.Nivel de participación de los recursos naturales como fuente de financiamiento 2.Nivel de rigidez institucional (carga tributaria) 3. Nivel de participación de los impuestos a las importaciones Proporción de exportaciones hacia Estados Unidos 4. Nivel de participación del Impuesto al Valor Agregado Productividad del Impuesto a Valor Agregado Ingresos por remesas 5. Nivel de participación de los aportes y contribuciones a la seguridad social 6. Nivel de participación del impuesto a la renta Balance del impuesto a la renta entre sociedades y personas físicas Para estimar un “coeficiente de exposición tributaria” ante la crisis se utilizaron las siguientes variables:

Ecuador: país con mayor exposición. Luego Panamá, México y Bolivia. En el otro extremo: Brasil, Argentina y Perú. AltaMediaBaja

5. La reacción de los gobiernos

En términos generales, los países están implementando  Medidas contracíclicas orientadas a activar la demanda interna y la producción transable, moderando a su vez factores internos que podrían agudizar el desbalance externo  Políticas internas que reduzcan los efectos sociales regresivos tanto de la crisis como de las eventuales medidas de ajuste.

No solo el impacto de la crisis, la capacidad de reacción también es diferente Área de alcance de las medidas tomadas para afrontar la crisis

La capacidad de reacción frente a la crisis también es diferente Casi todos los países adoptaron políticas para garantizar el adecuado nivel de liquidez En el área fiscal, los gobiernos han aumentado gastos (proyectos de inversión) y al mismo tiempo rebajado impuestos o aumentado subsidios Solo algunos países han impuesto restricciones o aumentado aranceles a las importaciones Los gobiernos han intentado sostener las exportaciones a través de financiamiento a los exportadores Los programas de vivienda han sido muy importantes (empleo y alto valor social) como también las políticas sectoriales Varios países adoptaron medidas para mejorar a las PYMES La mayoría de los países prefirieron tomar medidas que favorecen el mantenimiento o adopción de programas sociales que la promoción de la creación de empleo

Las principales medidas tomadas para enfrentar la crisis: medidas fiscales Fuente: Elaboración propia sobre la base de CEPAL Nota: T corresponde a medidas anunciadas como transitorias

Medidas recomendadas Características deseables de las medidas fiscales a aplicar durante la crisis:  Solvencia fiscal de mediano y largo plazo  Efectos tipo “shock”  Implementación considerando rezagos o lags de cada medida  Temporalidad y posibilidades de reversión  Mejor balance de la estructura tributaria  Fortalecimiento institucional

6. La dimensión subnacional El posible impacto de la crisis sobre las finanzas subnacionales

Asignación de funciones entre niveles de gobierno Diferentes procesos históricos que dieron como resultado una heterogénea organización institucional Países federales y unitarios Países federales Países unitarios descentralizados Países unitarios desconcentrados Proceso de reasignación de funciones Descentralización: cuánto y qué se descentralizó?

Reasignación del gasto entre niveles de gobierno: descentralización GASTOS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES (En porcentajes del gasto total del SPNF)

GASTOS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES EN EDUCACIÓN Y SALUD (En porcentaje del Gasto Público total en esa finalidad) Reasignación del gasto entre niveles de gobierno: descentralización

Financiamiento de las responsabilidades subnacionales Alta asimetría vertical Las transferencias subnacionales son muy sensibles a la recaudación de impuestos nacionales (carácter procíclico) Distribución intergubernamental de las rentas de productos no renovables Baja recaudación de impuestos patrimoniales

Los gobiernos subnacionales han mejorado sus cuentas públicas AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE - INGRESOS, GASTOS Y RESULTADO PRIMARIO DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES (Promedio Simple, En % de PIB)

La mejora es explicada por la evolución de las transferencias… AMÉRICA LATINA – EVOLUCION DE LA ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS SUBNACIONALES (En porcentajes del PIB)

… que son importantes en la mayoría de los países AMÉRICA LATINA - ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES (En porcentajes del PIB)

Los sistemas tributarios nacionales son los principales proveedores de fondos para las transferencias CARACTERÍSTICAS DE LOS SISTEMAS DE TRANSFERENCIAS EN AMÉRICA LATINA (77 sistemas analizados)

Fuente: ESMAP (2005), Banco Mundial DISTRIBUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN PROVENIENTE DE HIDROCARBUROS Promedio (En millones de dólares y porcentajes) En algunos países las transferencias también son sensibles a las rentas provenientes de productos básicos

En general la recaudación tributaria subnacional ha permanecido estancada AMÉRICA LATINA – EVOLUCION DE LA RECAUDACIÓN TRIBUTARIA SUBNACIONAL (En porcentajes del PIB)

La debilidad de la imposición subnacional en nivel y estructura  Bases tributarias disponibles  Baja recaudación del impuesto predial  Heterogeneidad institucional en las competencias tributarias (catastro)  Problemas de esfuerzo fiscal

Bases tributarias disponibles Impuestos de gobiernos subnacionales

El Impuesto inmobiliario en AL (En % del PIB)

Competencias tributarias del predial Fuente: De Césare (2008)

Valuación catastral e Impuesto predial Fuente: elaboración propia sobre la base de Llombart Bosch (2007) Baja recaudación del predial por: numerosas exenciones (Chile), bajo valor de los predios (Paraguay) y/o bajas alícuotas (Costa Rica)

Lecciones aprendidas  Necesidad de políticas contra cíclicas y la importancia de: Que la crisis no aumente la inequidad a través del sesgo de las medidas Preservar la capacidad de mantener el gasto social, especialmente para aumentar el capital humano No descuidar la inversión en infraestructura

Lecciones aprendidas  Tener en cuenta diferentes efectos y capacidades entre países  Evitar “soluciones únicas” ante realidades heterogéneas  Como aprovechar el espacio fiscal alcanzado?  Alcanza para enfrentar la crisis?  Desafío para las autoridades fiscales: cómo atender los numerosos desafíos que enfrenta la PF  Dificultad para ampliar la presión impositiva le pone presión a la necesidad de ampliar la base tributaria  Reformulación del Pacto Fiscal

DESCENTRALIZACIÓN Y FINANZAS PÚBLICAS SUBNACIONALES EN TIEMPOS DE CRISIS Juan Pablo Jiménez Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) V Reunión de la Red de Gestión Presupuestaria por Resultados y Efectividad en el Desarrollo Brasilia, de junio de 2009