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Estado, fiscalidad y cohesión social en América Latina José Luis Machinea Director de la Cátedra Raul Prebisch IELAT, Universidad de Alcalá Madrid, España;

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Presentación del tema: "Estado, fiscalidad y cohesión social en América Latina José Luis Machinea Director de la Cátedra Raul Prebisch IELAT, Universidad de Alcalá Madrid, España;"— Transcripción de la presentación:

1 Estado, fiscalidad y cohesión social en América Latina José Luis Machinea Director de la Cátedra Raul Prebisch IELAT, Universidad de Alcalá Madrid, España; 16 de octubre de 2009 EUROsociAL Estrategias fiscales frente a la crisis

2 AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): BRECHA DE INGRESOS ENTRE EL QUINTIL MÁS RICO Y EL MÁS POBRE, Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. A partir de la crisis de 2002 hubo una mejora en la distribución del ingreso Aumentó la brecha de ingresos Disminuyó la brecha de ingresos

3 Pero los avances en la disminución de la desigualdad son demasiado lentos Coeficiente Gini

4 Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. a/ Estimación correspondiente a 18 países de la región más Haití. b/ Proyección. AMÉRICA LATINA a/: EVOLUCIÓN DE LA POBREZA Y DEL PIB PERCÁPITA, (EN PORCENTAJES Y EN DÓLARES DE 2000) Recién en 2005 se alcanzaron los niveles de pobreza registrados a comienzos de los ochenta, con un PIB per cápita promedio 17% mayor (más de 600 dólares adicionales por persona)

5 Dos factores claves para la distribución del ingreso La especialización productiva Basada en bajos salarios y recursos naturales o en la innovación El equilibrio Estado-mercado La experiencia de los noventa Del estado omnipresente al estado ausente De la universalización a la focalización De los subsidios cruzados a los precios de mercado La fiscalidad (estructura de gastos e impuestos) Los sistemas de protección social La incorporación de casi el 50% de la población mundial en edad de trabajar al proceso de globalización tiende a aumentar la desigualdad

6 AL recauda poco, en relación con sus necesidades y con su grado de desarrollo América Latina y el Caribe: Ingresos totales del Gobierno central Año 2007, como % del producto bruto interno Fuente: CEPAL, sobre la base de información oficial

7 La recaudación tributaria es baja en la comparación internacional y para el nivel de desarrollo Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales, para América Latina (2007). Para la OCDE, "Revenue Statistics of OECD Member Countries (OECD), 2008.Las cifras de la OCDE tienen cobertura de Gobierno General, al igual que Argentina, Bolivia, Brasil, Chile. RELACIÓN ENTRE INGRESOS TRIBUTARIOS Y PIB POR HABITANTE (En porcentajes del PIB y USD PPP) AMÉRICA LATINA: COMPARACIÓN INTERNACIONAL DE LA CARGA FISCAL (en % de PIB)

8 Efectos sobre la distribución del ingreso ÍNDICES DE CONCENTRACIÓN PARA EL PROMEDIO DE AMÉRICA LATINA (Deciles de hogares de ingreso familiar equivalente) Fuente: Sabaini (2006) Gini Pre Impuestos

9 Estructura Ingresos Tributarios de la OCDE PORCENTAJE DEL TOTAL

10 Estructura Ingresos Tributarios AL AMÉRICA LATINA: ESTRUCTURA INGRESOS TRIBUTARIOS (Porcentaje del total)

11 La estructura del impuesto a la renta Sociedades/Personas Físicas = 1.5 veces 1,8% del PIB 2,8% del PIB Sociedades/Personas Físicas = 0.4 9,0% del PIB 3,4% del PIB

12 Lo que se manifiesta en grandes diferencias en su impacto en la equidad entre Europa y AL Fuente: Cepal en base a información propia y Goñi, Lopez y Serven (2008) y Gomez Sabaini (2007)

13 Los sistemas tributarios en América Latina: principales observaciones 1. El nivel de ingresos es insuficiente. 2. La estructura está muy sesgada a los impuestos al consumo. 3. La región sigue siendo alérgica al impuesto a la renta. 4. La evasión sigue siendo alta, aunque decreciente

14 Reducción en las tasas de evasión del IVA Tasas de Evasión en el IVA. Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales.

15 Productividad del IVA en América Latina, Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país. Notas: a/ Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual La productividad del IVA

16 Los sistemas tributarios en América Latina: principales observaciones 1. El nivel de la carga es insuficiente. 2. La estructura está muy cargada a los impuestos al consumo. 3. La región sigue siendo alérgica al impuesto a la renta. 4. La evasión sigue siendo alta, aunque decreciente 5. El gasto tributario es elevado, alterando la equidad vertical, y con efectos poco claros sobre la inversión

17 El gasto tributario Recaudación y Gasto Tributario en el Impuesto a la Renta y en el IVA (en porcentaje de PIB). Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país.

18 En síntesis, en los sistemas tributarios de América Latina: 1. El nivel de ingresos es insuficiente. 2. La estructura está muy sesgada a los impuestos al consumo. 3. La región sigue siendo alérgica al impuesto a la renta. 4. La evasión sigue siendo alta, aunque decreciente (al menos en el IVA). 5. El gasto tributario es elevado, alterando la equidad vertical, y con efectos poco claros sobre la inversión 6. La administración tributaria sigue siendo una restricción para el diseño de la política tributaria.

19 Fuente: CEPAL, sobre la base información proveniente de la base de datos sobre gasto social de la Comisión. El gasto público social en América Latina Promedio regional : 12,9% Promedio regional : 15,9% AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: GASTO SOCIAL TOTAL (Porcentajes del PIB)

20 Una mirada al efecto redistributivo del gasto público AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO, a (En porcentajes) Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales. a Promedio ponderado por la significación de cada partida de gasto en el ingreso primario de cada país. b Incluye educación, salud, seguridad social, asistencia social, vivienda y saneamiento. Salud Educación Gasto público social b/ Seguridad social Ingreso primario

21 Entre los gastos de mayor progresividad destacan los destinados a los programas de lucha contra la pobreza, en particular los de transferencias condicionadas AMÉRICA LATINA (11 PAÍSES): DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN PROGRAMAS DE ASISTENCIA SOCIAL Y EJEMPLOS DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS DIRECTAS DE ALGUNOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO, a (En porcentajes) Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales. a Promedio ponderado por la significación del gasto en el ingreso primario de cada país. Programa Chile Solidario (Chile, 2003) Programa Bono de Desarrollo Humano (Ecuador, 1999) Programa Oportunidades (México, 2002) Programa Jefes de Hogar (Argentina, 2003) Ingreso primario

22 El impacto de la política social depende de la progresividad de sus gastos y de su monto: progresivos pero montos bajos en asistencia social; regresivos pero montos altos en seguridad social AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): ESTRUCTURA DE LOS GASTOS, SEGÚN QUINTILES DE LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO PRIMARIO, a (En porcentajes, Gasto social total = 100) Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales. a Promedio ponderado por la significación del gasto en el ingreso primario de cada país.

23 Cobertura de pensiones: sólo 4 de cada 10 mayores de 70 años recibe alguna pensión (2005)

24 A pesar de no ser progresivo, el gasto público social incrementa notablemente el nivel de bienestar de los más pobres, aunque hay problemas de calidad AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): EFECTO REDISTRIBUTIVO DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL EN EL INGRESO, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO, a (En porcentajes, Ingreso total del Quintil V = 100) Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales. a/ Promedio ponderado por la significación del gasto en el ingreso primario de cada país.

25 UrbanoRuralFormal Urbano Informal Urbano Hombres Mujeres (% en edad de trabajar) Q5 Q1 (rico) (pobre) La desigualdad también se manifiesta en la inequidad en la estructura de aportes a la protección social…

26 La agrupación de los países de ALatina conforme a la madurez de sus mercados de trabajo y la fase de su transición demográfica ayuda a reconocer las dificultades para financiar la protección social con contribuciones de trabajadores PERFIL DEL NÚMERO DE FAMILIARES A CARGO a POR TRABAJADOR FORMAL, SEGÚN EL PIB PER- CÁPITA Fuente: CEPAL, sobre la base de cuentas nacionales y encuestas de hogares. a Número de familiares a cargo: informales, desempleados, niños y jóvenes, inactivos y adultos mayores

27 En síntesis: Sólo 4 de 10 personas en edad de trabajar contribuyen al sistema de seguridad social. Solo 4 de 10 personas mayores de 70 años de edad reciben ingresos por algún sistema de pensión. 4 de cada 10 personas vive en pobreza

28 Las características de la protección social y la carga tributaria Contribuciones o rentas generales Sistema solidario o de pago por servicios Subsidios cruzados o precio de mercado Pago (y en genral servicio)al sector privado o público Universalidad requiere ampliar la puerta de entrada asociada al mercado laboral Dificultades de aportes contributivos (incentivos) Las diferencias entre salud y pensiones La necesidad de criterios para facilitar las comparaciones

29 El crecimiento está excesivamente basado en recursos naturales y eso no ayuda a la necesaria diversificación de la estructura productiva La inequidad es un rasgo característico de la región y la actual tendencia global es a una mayor desigualdad en la distribución de ingresos La pobreza sigue siendo muy elevada Estas deficiencias requieren de política públicas más activas, pero con una adecuada institucionalidad que evite la captura Más allá de la coyuntura hay que repensar el apel del Estado (crecimiento sustentable y cohesión social Más allá de la coyuntura:

30 Más allá de la coyuntura, hay que repensar el nuevo papel del Estado En la búsqueda de la protección social universal, que mejore la cohesión social En la promoción de una estructura productiva que incorpore más conocimiento (innovación) En la regulación de la actividad económica para evitar que la búsqueda de la rentabilidad privada conspire contra el bienestar general de la sociedad

31 Componentes y dimensiones del sistema de indicadores de cohesión social Empleo Educación Salud Vivienda Pensiones Brecha digital Ingreso De la democracia Políticas públicas Del mercado Indicadores: Objetivos y subjetivos Cuantitativos y cualitativos Indicadores de distanciaIndicadores institucionales Multiculturalismo Confianza Participación Expectativas Solidaridad social Indicadores de pertenencia

32 Lineas estratégicas para una agenda pro- equidad y reducción de la pobreza Oportunidades: el crecimiento y la estabilidad macroeconómica el desarrollo productivo (desigualdades regionales y por tamaño de empresa) el empleo Capacidades: la educación el entrenamiento laboral Solidaridad: Nuevas redes de protección social (universalidad) Programas sociales tendientes a superar la reproducción intergeneracional de la pobreza en el marco de una nueva institucionalidad social

33 Además, fortalecer el sentido de pertenencia a una sociedad (cohesión social) requiere Fortalecer la instituciones de la democracia Aumentar la transparencia (pública y privada) Fortalecer los mecanismos de reconocimiento de minorias, o como conjugar mayor igualdad con mayor respeto a la diversidad Fortalecer la adhesión a normas e instituciones Fortalecer la voz y la deliberación de actores secularmente privados de poder o de acceso a instancias deliberativas La transición a una sociedad meritocrática, respetuosa de la diversidad, y el abandono de viejas prácticas de discriminación En suma, un nuevo contrato social

34 2. Los desafíos de un nuevo Pacto Fiscal

35 Un contrato social requiere de un pacto fiscal Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica Elevar la calidad del gasto público Promover la equidad Dotar de mayor transparencia a la acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática

36 La estabilidad macroeconómica y la solvencia fiscal Aplicar políticas contracíclicas (poner énfasis en el déficit fiscal estructural). Sin embargo, si los ingresos están asociados a las variaciones de los precios de exportación (windfall gains or losses) el carácter procíclico debiera considerar la variación del gasto público, por su impacto en la absorción. Necesidad de definir el carácter transitorio o permanente de los ingresos públicos Generar una institucionalidad fiscal contracíclica (ayuda al control fiscal y aumenta la transparencia) Reducir la dolarización del sistema financiero y la deuda en moneda extranjera del sector público (y privado)

37 Mejorar la equidad Sistema tributario Recursos: mejorar la calidad de los sistemas tributarios ( ampliar bases y equiparar tasas, con excepciones respecto a canastas básicas cuando la pobreza es elevada) Estructura: prioridad en la imposición a la renta de las personas Administración: mejorar el cumplimiento (reducir la evasión, en especial en impuesto directos) Protección social universal (con fuerte solidaridad en las contribuciones, en especial en salud) Eliminar subsidios generalizados y permanentes a los combustibles y servicios públicos (focalizar) Mejorar las regulaciones para que la búsqueda de rentabilidad privada no afecte el bienestar general

38 La calidad del gasto público Aumentar la inversión pública en infraestructura (diferenciar del gasto corriente) Mejorar la calidad de la educación pública Aumentar recursos destinados a la innovación y crear una asociación con el sector privado Crear un servicio civil eficiente Favorecer la descentralización pero con instituciones, capacitación y equidad Aumentar la transparencia y evaluación

39 Transparencia y fortalecimiento de las instituciones Para evitar un exceso de discrecionalidad en la política fiscal, la tendencia al caudillismo fiscal, es preciso privilegiar normas consensuadas: Fortaleciendo el papel del Congreso de manera de asegurar un adecuado balance de responsabilidades entre el ejecutivo y el legislativo. Creando Consejos de Política fiscal Generando instancias de coordinación entre distintos niveles de Gobierno Estimulando la presupuestación participativa al nivel local Aumentando la transparencia y evaluación de las políticas públicas

40 Dos grandes temas El dilema del financiamiento La cuestión tributaria La solidaridad en las contribuciones a la seguridad social El gasto público La base política del nuevo contrato social

41 3. Los desafíos de la crisis internacional

42 Precios de exportación e ingresos fiscales AMÉRICA LATINA: Precios de exportación e ingresos fiscales

43 El precio de las commodities se mantiene relativamente alto (ÍNDICES 2000=100) Fuente: World Bank commodity price indices for low and middle income countries

44 Dificultades de las políticas contracíclicas: tasas de interés en el centro y la periferia EMBI+TOTAL Y DE A.L. FRENTE AL RENDIMIENTO DE LOS BONOS DEL TESORO DE EE.UU A 10 AÑOS: Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de la Reserva Federal y JP-Morgan

45 Las pérdidas de ingresos serán cuantiosas en ciertos países AMÉRICA LATINA (8 PAÍSES): INGRESOS FISCALES PROVENIENTES DE LA EXPLOTACIÓN DE PRODUCTOS PRIMARIOS (En porcentajes del PIB) Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales hasta 2008 y proyecciones propias para el Nota: Las cifras correspondientes a 2008 son preliminares, las de 2009 (b) corresponden al escenario base y las de 2009 (p) a un escenario más pesimista (20% adicional de caída de los precios de los productos primarios respecto del escenario base).

46 Pero se puede …. Eliminar subsidios generalizados Mejorar la transparencia Mejorar la coordinación Avanzar hacias instituciones fiscales contracíclicas Mejorar la infraestructura (a pesar de dificultades de financiamiento)..


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