Gestión Pública Deliberativa

Presentación del tema: "Gestión Pública Deliberativa"— Transcripción de la presentación:

1 Gestión Pública Deliberativa
Mtro. Ernesto Velasco Sánchez

2 Objetivos Familiarizarnos con los conceptos básicos de la gestión pública deliberativa Conocer diferentes formas en que se pueden realizar ejercicios deliberativos en la gestión pública

3 Gobierno Abierto: dimensiones básicas
Frente a las carencias o limitaciones de la democracia representativa (vrg. Democracia delegativa) y de la gestión pública frente a problemas complejos (vgr. Insuficientes recursos técnicos, de conocimiento o legitimidad) se propone la idea de gobierno abierto, 80: Reformas enfocadas en el redimensionamiento del aparato gubernamental 90: Búsqueda de la eficiencia y de la calidad 2000: Recuperar la calidad “pública” del gobierno: neo weberianismo, Nuevo servicio público, democratizar la democracia, democracia deliberativa… Gobierno Abierto

4 Democracia y políticas públicas

5 Breve historia de la democracia representativa
Durante siglos la democracia, como concepto general, fue un término negativo, hasta despectivo (cfr. Aristóteles). Incluso los regímenes republicanos eran excepcionales .De hecho, antes de la 2ª. Guerra mundial, las democracias seguían siendo escasos John Locke: en medio del conflicto político derivado de fanatismo religioso, las luchas entre monarcas y parlamento, sistematiza la idea de gobierno por consentimiento de los gobernados (derechos naturales vs. tiranía) expresado en el principio de mayoría Rosseau: la protección contra la violencia que ofrece el Estado no implica renuncia a la libertad de los ciudadanos (cfr. Hobbes). Al contrario, el contrato social se basa en la soberanía popular, en un contrato social basado en la expresión de la voluntad general. Además, la participación tiene un papel pedagógico (en lo que concuerda con Tocqueville, Mill y Durkheim) que permite transformar los intereses particulares en la voluntad general. La Guerra de Independencia de los Estados Unidos y la Revolución Francesa resultaron en la adopción explícita de la idea de soberanía popular en esos países, que años después se incorporó a la tradición constitucional mexicana en 1857 Sin embargo, los pensadores alertaban sobre los peligros de la democracia directa, violentamente encarnados en El Terror de la Revolución francesa: demagogia, faccionalismo, pérdida de memoria institucional, la arbitrariedad o tiranía de la mayoría… (cfr. Burke)

6 Breve historia de la democracia representativa
Los padres fundadores de la Constitución de Estados Unidos prefirieron un modelo de democracia representativa, con diferentes pesos y contrapesos que evitaran el abuso, la “tiranía de la mayoría” y la concentración de poder en alguna de las partes del sistema político (división de poderes + federalismo) Stuart Mill: reafirma que existe un ámbito de intimidad en el que no es legítimo el gobierno intervenga. La democracia representativa supone que el poder del Estado debía no sólo estar controlado para evitar un uso arbitrario o despótico, atentatorio contra los derechos de las personas, sino que debía ser sensible a las necesidades y expectativas ciudadanas. Un difícil equilibrio. Esto lleva al gran problema de cómo asegurar que los gobernantes se apeguen al “interés general” o a “bien común” Esta tensión no ha desaparecido con la diseminación de la democracia representativa desde finales del siglo XX

7 Críticas a la democracia representativa
Limitaciones a la participación: el modelo liberal restringe los canales de participación, lo que impide un grado suficiente e legitimación de la acción púbica y desafección política. Tensión entre movilización e institucionalización (de Sousa Santos y Avritzer 2004). Baja calidad de la democracia: la democracia de baja intensidad o delegativa no segura el pleno disfrute de los derechos de las personas (O’Donell 2004) Tecnocracia y complejidad de la política pública (ej. TINA) (Cotarelo, 2010) El problema de la mediación política: la crisis de los partidos políticos (oligarquización/corporativismo) (Vallespín 2012) Apatía y alienación de la política (“crisis de lo público”) (Vallespín 2012) “Mediocracia” (Vallespín 2012) Decisiones que distribuyen costos de manera desigual: en particular, en América latina se critica al neoliberalismo, que ha generado un cuestionamiento de las vías de representación establecidas (Cameron, Hershberg y Sharpe 2012, 14). Creciente énfasis en la deliberación:,hay una preocupación por construir formas de deliberación que, sin sustituir a los mecanismos de representación, mejoren la calidad de la representación y que contribuyan a construir democracias fuertes por medio de la introducción de diferentes mecanismos de democracia participativa (Villoria 2010).

8 Burocracia y democracia
¿Qué es la burocracia? Para Weber se trata de un cuerpo de funcionarios asalariados, reclutados con base en su expertise técnica, que guían su actuación con base en principios impersonales de actuación contenidas en detalladas normas escritas. Se caracteriza por estar integrada por personas libres que sólo se deben a su cargo y que reciben un sueldo, por tener una jerarquía administrativa rigurosa, por existir competencias específicas, donde la calificación personal es el fundamento del nombramiento, los funcionarios ejercen su cargo como única profesión y con miras a desarrollar una carrera de ascensos y avances, y que trabajan con separación plena de los medios administrativos y sin apropiación del cargo, además de estar sometidos a una rigurosa disciplina y vigilancia administrativa. Con el desarrollo de las políticas del estado social, la presencia de la burocracia, particularmente de aquella de tipo profesional sociales, etc.) se expandió rápidamente, generando una compleja red de oficinas y nuevas formas de contacto entre el gobierno y la sociedad. Nuevos programas y servicios se desarrollaron en grandes áreas de la sociedad

9 Burocracia y democracia
Sin embargo, la burocracia ha sido criticada como una de las fuentes de problemas de la democracia contemporánea: La burocracia supone un problema de asimetría de información: “El poder de los funcionarios descansa, además de sobre la técnica división del trabajo en el seno de la administración en […] el conocimiento de los datos concretos determinantes de su actuación, que sólo el funcionario puede poseer en virtud de los medios que pone a su disposición el aparato oficial: el saber de oficio” (Weber) El poder del funcionariado puede usarse en beneficio de grupos particulares y no para defender el interés general (triángulos de hierro) Gigantismo e ineficiencia: el crecimiento de las burocracias y la falta de mecanismos disciplinantes (como es la competencia en el caso de las empresa privadas) genera ineficiencia, debido a que se genera sobre oferta de bienes públicos a costos superiores a los óptimos Desplazamientos de los medios por los fines: lentitud, inflexibilidad, impersonalidad de trato, etc. genera una visión negativa dela forma en que (burocratismo) Todo lo anterior ha contribuido a reforzar el discurso de que el gobierno es un problema, no una solución (vgr. R. Regan)

10 La propuesta de la democracia deliberativa
Tres grandes corrientes: Primera corriente: de corte republicano, que recupera los planteamientos de Rousseau (Barber, Democracia Fuerte) Segunda corriente: se basa en el trabajo de Rawls sobre el problema del pluralismo en la toma de decisiones, para lo que propone el concepto de razón pública. Gutmann y Thompson se centran en el papel de la deliberación en contextos de desacuerdo moral. La fuente fundamental de legitimidad es el juicio colectivo del pueblo (Gutmann y Thompson) Tercera corriente: parte del trabajo el filósofo alemán J. Habermas, que se basa en la idea de que las normas deben basarse en la aceptación de todos los afectados, mediante una complementación entre sociedad civil y parlamento. “ Las posturas de los diferentes autores varían en términos de en qué medida ven el modelo deliberativo como uno que aspira a sustituir o a complementar el sistema representativo.

11 La propuesta de la democracia deliberativa
Elementos comunes: Participación comprometida con el bien común, con un ideal de justicia, y no con el interés particular Las decisiones, para ser legítimas, deben contar con el consentimiento racional de los ciudadanos, que se logra mediante el instrumento de la deliberación Conveniencia de usar la deliberación tanto en la opinión pública como en los procedimientos parlamentarios: Incrementa el conocimiento disponible Permite la expresión y escucha de los intereses y preferencias de un numero amplio de actores, sensibilizando a los tomadores de decisiones Permite detectar errores de información con que cuentan los individuos Permite vencer o superar los prejuicios, lo que lleva a privilegiar el propio punto de vista e infravalorar los demás Dificulta la manipulación de la información desde la élites o medios de comunicación

12 El enfoque constructivista de la política pública

13 La guerra del agua ¿Cuál es el (los) problema(s) de política pública?
¿Cuál es el (los) problema(s) de política pública? ¿Qué postura tienen los diferentes actores?

14 El enfoque constructivista de la política pública
A pesar de que Laswell deseaba unas ciencias de las políticas comprometidas con “ilustrar” el debate púbico, la disciplina ha estado dominado por el enfoque del análisis de políticas Visión positivista / tecnocrática: Los problemas públicos existen como realidades independientes, que pueden ser conocidas (medidas) por medio de categorías conceptuales unívocas (vrg. Fallas de mercado / gobierno) y métodos empíricos Énfasis en el análisis cuantitativo riguroso (ej. costo-beneficio, evaluación de riegos) Clara separación entre hechos y valores (ej. Dicotomía política / administración) Es posible generar conocimiento generalizable y soluciones aplicables en diferentes contextos Es posible lograr a “la mejor alternativa” a partir de un procesamiento de cantidades mayores de información

15 El enfoque constructivista de la política pública
Críticas a este enfoque: A pesar de las crecientes inversiones en análisis, se ha generado información poco útil para la toma de decisiones La “evidencia” es dudosa: cada grupo tiene sus propios “expertos”, la información es parcial, incompleta, inexistente, las cadenas de causalidad inciertas… Las soluciones propuestas frecuentemente fracasan (vrg. Los estudios de la implementación) Los problemas no son “cosas” que existen de manera independiente al observador: en realidad, los problemas se construyen a partir de los puntos de vista desde el cuál se enuncian Las soluciones técnicas no logran consenso: la disputa alrededor de valores sigue presente, lo que se traduce en dificultades para determinar los objetivos de las políticas No existen criterios claros de decisión: igual que los problemas, los criterios no son independientes, sino que son parte de un proceso de construcción de la política a partir de la interacción de los actores en un contexto particular. Hay muchas racionalidades Este enfoque ha sido un obstáculo para el diálogo democrático: profundiza los clivajes o divisiones sociales (ej. “los que saben” vs. el ciudadano de a pie)

16 El enfoque constructivista de la política pública
Los hoteles en Barcelona, 1992 (Q. Brugué): Existía un déficit de hoteles en muchas ciudades europeas, lo que se volvió un asunto de preocupación en Barcelona en vísperas de la Olimpiada. Se inició la “Guerra de los Hoteles” cuando el gobierno de la ciudad decidió hacer cambios al uso de suelo que originalmente se tenía destinado a infraestructuras sociales. Definición del problema Solución Falta de hoteles de cierta categoría en el centro de la Ciudad Nueva planeación urbana Hoteles de Barcelona son de mala calidad Inversiones para mejorar su infraestructura por medio de créditos para rehabilitación Faltan hoteles en el Área Metropolitana de Barcelona Política de mejoramiento de transporte Sobra gente que quiera asistir No se permiten ni promueven más hoteles Faltan hoteles en el verano del 1992 Programa de acogida en casas habitación / uso de cruceros

17 El enfoque constructivista de la política pública
El giro argumentativo “El analista como artesano es un productor de argumentos a favor de las políticas; se parece más a un abogado… que a alguien capaz de resolver problemas en el sentido de la visión recibida o positivista- Esto no quiere decir que las habilidades para resolver problemas y el conocimiento objetivo sean innecesarios para el análisis de políticas, más bien quiere decir que su papel en los asuntos prácticos es más problemático que lo que las nociones prevalecientes estaban dispuestas a pensar” (Majone, 1978) La política pública está relacionada con la construcción de imágenes y signos que son importantes en sí mismos aún más que la solución misma de problemas (glosa, Fischer y Forrester, 1993)

18 El enfoque constructivista de la política pública
El giro argumentativo La democracia, desde su origen ateniense, es un régimen de opinión (Cotarelo). La política, como tal, nace a partir de la posibilidad de discurso , del intercambio de ideas entre una diversidad de posturas. La democracia contemporánea reconoce que en la sociedad conviven una multiplicidad de racionalidades y moralidades, una pluralidad de valores (Berlin), de objetivos y formas de vida, de preferencias que no pueden ser “agregadas” de manera aditiva, a menos que se recurra a un mecanismos no democrático de fuerza (teorema de la imposibilidad de Arrow)

19 El enfoque constructivista de la política pública
Habermas: la única forma de lograr la unidad de esta diversidad, de tomar decisiones, es entendiendo la racionalidad de otra manera: La garantía de los derechos civiles (asociación, expresión, etc.) y la aparición de la prensa libre, dieron lugar a espacios físicos donde los ciudadanos podían entrar libremente en discusiones públicas Estas arenas eran autónomas en dos sentidos: la participación era voluntaria; y eran relativamente independientes de los sistemas económicos y políticos Es el nacimiento de la esfera pública moderna, donde “los ciudadanos se asocian libremente alrededor de fines comunes y usan su propia razón en una discusión son ataduras entre iguales” (Finlayson, 2005). La evolución del sistema político y económico hizo que este fenómeno fuera de corta duración, y la opinión público perdiera su autonomía y su función original. El resultado es un desbalance, en que el sistema capitalista y el sistema político no encuentran controles democráticos suficientes. Para Habermas, el reto es crear condiciones sociales e institucionales para recuperar dicha autonomía, es decir, crear instituciones verdaderamente democráticas capaces de resistir la erosión proveniente del capitalismo y de la administración estatal (que canalizan los comportamientos en cierta dirección, sin el consentimiento de las personas).

20 El enfoque constructivista de la política pública
Habermas: la palabra (speech) es el medio primordial de coordinación entre agentes. Pero para que sea eficaz requiere ser válido, en el sentido de que ofrece buenas razones para guiar el comportamiento. De lo contrario, el conflicto aparece. En las sociedades contemporáneas, el orden se basa en la acción comunicativa y el discurso (speech); son el pegamento de la sociedad. Pero la acción comunicativa para serlo debe estar libre de coerción : debe ser un vehículo para la acción autónoma de los individuos a partir de la aceptación de los argumentos ofrecidos. Sólo de esta manera se crean significados y comprensión compartida con los demás. Este tipo de comunicación sólo es posible en la esfera pública informal. Es por eso que un sistema político funcional debe tener instituciones que sean porosas a los insumos que provienen de la sociedad civil, que pueden incluir efectivamente las políticas que genera el sistema. La legitimidad del sistema democrático depende de su capacidad de llegar a decisiones justificables, es decir, que son argumentadas razonablemente y, por tanto, aceptables.

21 El enfoque constructivista de la política pública
Habermas: la "situación ideal de diálogo" encierra tres elementos: Apertura a lo otro y al otro; Aceptación de un Alter ego que ha de considerar como sujeto; Reconocimiento no instrumental, sino reflexivo del otro, en tanto en cuanto se pretende una comunicación. Los argumentos, adicionalmente, deben ser verídicos, es decir, no estar plagados de mentiras… A partir de todos estos elementos, establece el concepto de mayoría de edad de los interlocutores en un diálogo libre de opresiones y represiones.

22 El enfoque constructivista de la política pública
El enfoque constructivista o argumentativo de las políticas públicas se inspira en estas ideas: hay multiplicidad de perspectivas en la interpretación y entendimiento de las realidades sociales y políticas, que deriva en diversas definiciones de las políticas. El analista debe identificar y entender las dimensiones relevantes del debate alrededor de un asunto, promover la participación ciudadana por medio de la deliberación e integrar el conocimiento técnico y evidencia no como árbitro final de las decisiones, sino como un elemento dentro del proceso deliberativo. De acuerdo con Majone (1998), “Las políticas públicas están hechas de palabras”, y el papel del analista cosiste en gran parte en ofrecer argumentos y evidencia para nutrir el debate público. Stone ve a la política pública como un “argumento artesanal” (crafted argument).

23 El enfoque constructivista de la política pública
“El análisis argumentativo, como tal, se concentra en el papel clave del lenguaje, de los argumentos retóricos y las historias en enmarcar el debate, así como el contexto deliberativo en que la política es hecha” (Fisher, 2007). El objetivo, por tanto, es mejorar los argumentos de la política, por lo que el analista debe iluminar “ las dimensiones polémicas de las preguntas de política para explicar la imposibilidad de desenredar los debates de política, para identificar los argumentos a favor, y para dilucidar las implicaciones de las diferentes propuestas en conflicto” (Hawkesworth, 1988)

24 El enfoque constructivista de la política pública
En este contexto, más que buscar la mejor respuesta, el proceso de análisis se basa en un enfoque de “buenas razones”… Reconociendo que el análisis empírico no puede resolver cuestiones normativas, se empieza por definir las posturas normativas y, posteriormente, se “encaja” en ellos la evidencia empírica (ej. Debate sobre el salario mínimo) Este proceso puede ser facilitado por medio de establecer un procedimiento tipo “debate”, en que se presentan posturas a favor y en contra de las diferentes posturas (por escrito de preferencia) Las posturas se adoptan o descartan a partir del proceso de argumentación y contra argumentación, bajo condición de que todos utilicen o tengan acceso a la misma evidencia.

25 El enfoque constructivista de la política pública
El razonamiento práctico que guía el análisis argumentativo o deliberativo, tiene como propósito establecer si ciertos actos son “buenos” y deben realizarse. Fischer considera que la argumentación práctica, orientado a la solución de problemas construidos de manera conjunta e interactiva, se aleja de los ejercicios de demostración formal en tres aspectos: Inicia con opiniones, valores y puntos de vista debatibles, no de axiomas; No busca convencer a los que tienen conocimiento técnico, sino entender la postura de adherencia de los miembros de una audiencia a ciertas afirmaciones que se presentan en busca de consenso No busca un acuerdo intelectual, sino ofrecer razones aceptables que apoyen las opciones relevantes de acción.

26 Deliberación: procedimientos y principios

27 ¿Qué es deliberar? (Del lat. deliberāre).
1. intr. Considerar atenta y detenidamente el pro y el contra de los motivos de una decisión, antes de adoptarla, y la razón o sinrazón de los votos antes de emitirlos (RAE, 2015) Deliberativo: “proceso caracterizado por la deliberación o la consideración cuidadosa y razonada de información, puntos de vista, experiencias e ideas entre un grupo de individuos” (Nabatchi, ) Deliberar implica la valoración o sopesamiento de pos y contras colectivo de razones ofrecidas. Implica igualmente que todas las decisiones deben poder ser sometidas a revisión, debiendo ser justificadas. Esto debido al principio básico del respeto: la manera en que el gobierno muestra su respecto por la ciudadanía es por medio de ofrecer las razones que justifican sus actos.

28 Deliberación: condiciones necesarias
Amy Gutmann & Dennis Thompson (2004): ¿Qué caracteriza a un proceso deliberativo? Intercambio de argumentos: no es una oficina de reclamaciones, sino intercambio de argumentos entre quienes tienen posturas diferentes. Los participantes, por tanto, deben reflejar la diversidad de posturas (inclusión), aunque no tienen que hacerlo en términos de representatividad estadística. Debe de ser un proceso comprensible y accesible: se trata de que exista claridad en el planteamiento de los asuntos a discutir y en los términos de la invitación. Vinculado con una decisión concreta: debe haber una decisión al final del proceso, que debe ser vinculante al menos por un periodo determinado de tiempo. Proceso Dinámico: el que se realice una deliberación hoy no supone que las justificaciones definidas tengan validez perpetua o no sean sujetas también a debate en el futuro. Economía moral de desacuerdo: al dar sus argumentos, los participantes deben tratar de encontrar justificaciones que minimicen las diferencias con sus oponentes. Reconocer el conflicto y hacer el esfuerzo de comprender las posturas de los demás, bajo el principio de respeto mutuo. Hablar pero también escuchar. Se trata de encuadrar la conversación de manera que se superen las quejas individuales. La economía del desacuerdo permite continuar trabajando para encontrar espacios de acuerdo.

29 Deliberación: ¿Qué podemos esperar en términos de la calidad de la decisión?
Amy Gutmann & Dennis Thompson (2004): Frente a recursos escasos, un proceso deliberativo aumenta la legitimidad de la decisión Dado que la generosidad es limitada, un proceso deliberativo debe evitar que la decisión se tome unilateralmente por los actores poderosos. Debe servir para que se construya una idea de interés público de entre los intereses privados en competencia Dado que hay valores legítimos enfrentados, un proceso deliberativo debe facilitar que se conozca y se reconozca a las ideas de los demás Dado que el conocimiento es limitado respecto a problemas complejos y a que no existirá un experto que lo conozca completamente, el proceso deliberativo genera aprendizaje e, incluso, innovación.

30 Deliberación: condiciones necesarias
Brugué: es importante que no se confunda deliberación con renuncia a ejercer las funciones para las que la autoridad ha sido electa: Método de decisión sorpresiva: mantener la decisión en secreto lo más posible y anunciarla por sorpresa con la esperanza de que pase desapercibida. Normalmente esto genera todo lo contrario, gran enojo social y normalmente lleva a la parálisis. Método de discusión abierta: este método suele terminar en bloqueo también debido a que se entiende como tardado y de resultados inciertos, por lo que, o se retrasa en espera del momento político adecuado (que suele nunca llegar) o se inicia pero por falta de un encuadre y metodologías adecuadas se vuelve un ejercicio de discusión sin fin, que aporta poco al proceso de toma de decisiones Es necesario por tanto evitar ambos escenarios, bajo el entendido de que es responsabilidad de los políticos electos tomar decisiones, por lo que no deben trasladar esa responsabilidad. Lo diferente ahora es tomarlas con base en un esfuerzo deliberativo.

31 Deliberación: procedimientos
Brugué: el proceso deliberativo debe tener tres momentos: Explícame: ¿De qué se quiere hablar?: esfuerzo de pedagogía de dar información sobre el tema y de ser transparente. ¿De que NO querermos hablar?: establecer el marco de referencia, los límites, de la discusión. Escucharse: aplicación de técnicas para conducir el diálogo ¿Quién se escucha?: la invitación ¿Cómo se escucha?: el foro y metodología a utilizar Respuesta: tras escuchar, hay que dar respuesta, es decir, no dejar a la gente con la impresión de que no se le hace caso a lo que dijo. Eso implica procesar la información: Reportes de las sesiones (versiones estenográficas) Respuesta a las propuestas, dando razones para rechazar algunas y que señala aquellas que son aceptadas.