El Estado Uruguayo y la matriz de protección social

Presentación del tema: "El Estado Uruguayo y la matriz de protección social"— Transcripción de la presentación:

1 El Estado Uruguayo y la matriz de protección social
Martín Freigedo 11/09/2014

2 Estructura de la clase Tipos de Estados de Bienestar en América Latina
Características principales del Estado uruguayo El Estado de bienestar en Uruguay Las reformas mercantilizadoras del Estado El FA y la vuelta del Estado Ejercicio

3 Clasificación Gösta Esping-Andersen (sociólogo danés). Clasifica a los regímenes de bienestar en los países desarrollados a partir de “cómo se reparte la producción del bienestar entre estado, mercado y familia”: EB Residual Prestaciones mínimas, luego de comprobar incapacidad de pago Nulo efecto desmercantilizador EB Corporativo o Conservador Interviene cuando la familia falla Nulo efecto distributivo porque se basa en el nivel de contribuciones EB Universalista o Socialdemócrata Prestaciones universales y de calidad por encima de los niveles mínimos Su sustentabilidad se basa en el pleno empleo

4 Dimensiones de acuerdo a Esping Andersen:
Grado de desmercantilización de las políticas sociales Grado de universalidad de las políticas (derecho o no) Grado de confianza en el mercado como proveedor

5 Tipos de Estado de bienestar en América Latina
Fernando Filgueira Universalismo estratificado. Los más cercanos al modelo “conservador” de Esping-Andersen. Gran cobertura, alta estratificación, alta desmercantilización. (Uruguay; y Argentina y Chile hasta los 90’) Regímenes duales. Gran estratificación. Desprotección de amplios sectores. (Brasil y México) Regímenes excluyentes. Sistemas elitistas y excluyentes de seguridad social. (República Dominicana, Guatemala, Honduras, El Salvador, Bolivia, Ecuador)

6 El Estado en Uruguay Historia política de Uruguay fuertemente condicionada por la acción e interacción entre dos partidos políticos (Partido Nacional y Partido Colorado) Estos partidos nacieron y se institucionalizaron prácticamente en forma conjunta a la consolidación del país como Estado-nación (finales del Siglo XIX y primeros años del Siglo XX)

7 El Estado en Uruguay Secuencia temporal existencia de partidos antes que un Estado-nación Esta secuencia explica en parte la cooptación de los partidos políticos de las instituciones estatales (Fuentes, 2012) ¿Única causa? No sociedad civil muy débil (Rosell, 2003) Movimientos sociales que quedaron por fuera de los ámbitos de decisión pública, grupos que demandan por medio de movilizaciones y presión (PIT-CNT y grupos empresariales) ¿Consciencias? Temprana y fuerte presencia estatal en diversos ámbitos que en otras sociedades fueron generalmente reservados para el ámbito privado exclusivamente. El estatismo y la presencia de los partidos será un rasgo característico de la sociedad uruguaya De hecho, los partidos oficiaron al inicio de Uruguay como país independiente, como sustitutos de la burocracia y del ejército durante los primeros pasos del nuevo Estado-nación (Papadópulos y Zurbriggen, 2007).

8 El Estado en Uruguay Esto redundó en una rápida cooptación de los partidos que determinó la construcción patrimonialista de la Administración Pública del país (Fuentes, 2012) Incidirá directamente en los sucesivos procesos de expansión de la actividad estatal, fundamentalmente en el área social (Papadópulos & Zurbriggen, 2007). ¿Cómo se gobierna? Impronta co-participativa de los partidos que gobiernan por medio de coaliciones partidarias Existencia de directorios colegiados y ministros de ambos partidos Integración bipartidaria en prácticamente todo el universo de empresas públicas y organismos descentralizados Aprobación de leyes negociadas en el Legislativo

9 El Estado en Uruguay Esta forma de construcción y gestión del Estado llevó a que se denominara al régimen de gobierno como una “Partidocracia de consenso” (Buquet& Chasquetti, 2004) En conclusión… A diferencia de muchos países de Latinoamérica en donde los actores políticos generan indiferencia y falta de compromiso con la política, en Uruguay la política sigue siendo importante para la vida de los ciudadanos y los partidos continúan marcando la agenda de gobierno y constituyen todavía mecanismos de representación legítimos (Lissidini, 2002). Incluso es difícil pensar en la participación de los ciudadanos por otros mecanismos de participación, como la democracia directa, sin la presencia de los partidos políticos. “a lo largo del análisis de las experiencias uruguayas en materia de consulta popular es evidente la centralidad que adquieren los partidos políticos (…) Todas las propuestas que llegaron a instancias de voto popular (es decir, al referendo o al plebiscito) contaron con el apoyo de al menos un grupo político” (2013:265).

10 El Estado en Uruguay Este accionar de los partidos político implicó la consolidación de acuerdos muy orientados a la estabilidad y a la preservación del statu quo, y por lo tanto, poco proclives a un cambio institucional más dinámico en la relación Estado-sociedad civil; y a los cambios estructurales. 2005: Cambio de gobierno y llegada del FA al ejecutivo nacional En el 2004 el FA gana las elecciones con mayoría parlamentaria, lo que le permitiría impulsar reformas importantes sin tener que negociar con los partidos opositores. Esta situación abrió “ventanas de oportunidades” (Kingdon, 1995) para romper con la estabilidad y el statu quo en la relación Estado – sociedad civil. Ventanas de oportunidad: momentos políticos que alteran la estabilidad. Reformas constitucionales, cambios del signo del gobierno después de varios años de hegemonía partidaria, o la generación de amplios pactos sociales o mayorías parlamentarias que pueden dar lugar a fuertes innovaciones o incluso retrocesos en materia institucional

11 El Estado de bienestar uruguayo (I)
Existe un amplio consenso en torno a que en el Uruguay se consagró tempranamente, en la primera mitad del siglo XX, un sistema institucionalizado de políticas sociales de carácter universalista y de amplia cobertura en el campo educativo, laboral y de salud, con capacidad de incorporar a la mayoría de la población urbana y más tardíamente a los trabajadores rurales (F. Filgueira 1998). ¿Por qué se da esta situación? La centralidad del Estado en la provisión de bienes sociales limitó tanto la presencia de instituciones de protección privadas y/ o filantrópicas, como el diseño de intervenciones focalizadas dirigidas a grupos específicos de población (Midaglia, 2000)

12 El Estado de bienestar uruguayo (II)
¿Qué tipo de matriz de bienestar? Dos posturas: el régimen social uruguayo no escapó de cierto grado de estratificación de los beneficios, en particular los relativos a las prestaciones vinculadas a la seguridad social. El sistema tuvo rasgos significativos de diferenciación en las prestaciones, calificándolo en términos de universalismo estratificado (F. Filgueira 1998). Para otros, en cambio, los grados de estratificación de beneficios fueron menores, dando lugar a una matriz de bienestar de tipo socialdemócrata – en términos de Esping-Andersen– dentro del contexto latinoamericano (Moreira 2003; Esping-Andersen 1990).

13 El Estado de bienestar uruguayo (III)
Más allá de estas apreciaciones relativamente disímiles respecto a las características generales del mencionado sistema, cabe destacar que las clasificaciones internacionales y regionales lo ubican como un régimen de bienestar intermedio entre aquellos de tipo estatal en el que la mayoría de la población se encuentra protegida a través de la intervención pública (característico de los países desarrollados) y los de seguridad informal típicos de América Latina, en donde la generación de bienestar se apoya en las redes sociales y familiares. (Wood y Gough, 2004).

14 Crisis del Estado de Bienestar en Uruguay
Al igual que el resto de los países de Latinoamérica el Estado de bienestar uruguayo comienza a debilitarse por cuestiones institucionales y económicas. En particular: crisis político-institucional que tuvo como consecuencia el quiebre del régimen democrático En particular: crisis económica con altos grados de déficit fiscal, desempleo y aumento de la pobreza

15 Reforma y reestructura de los EB
Las instituciones de bienestar (educación, salud, seguridad social) resistieron fuertemente ante los intentos de desmantelamiento, que se vivieron en todos los regímenes Este proceso no fue homogéneo Se pueden advertir diferentes movimientos en función del tipo de EB al que se haga referencia

16 Reforma y reestructura de los EB
Pierson (2001) plantea algunas categorías de análisis: recalibración (modificaciones adaptativas de la política social, ya sea para responder a demandas de provisión social contemporáneas o corregir dinámicas distorsionadas de funcionamiento) re-mercantilización (cambios sustantivos en la orientación de la política social, jerarquizando al mercado de trabajo como ámbito de obtención de ingresos y bienestar); Tendencia a la desmercantilización, que implica que la política social estipula la prestación como una cuestión de derecho a ser garantizado por el Estado contención de costes (disminución presupuestal de la política social con posibilidad de registrase variaciones en el nivel y composición del gasto público). ampliación de costes (que refiere a la expansión del gasto público o presupuesto en el área de reforma)

17 El período militar y la matriz de bienestar
A diferencia de otros países de la región el gobierno de facto, que tuvo lugar entre y 1984, no desarticuló el arraigado sistema de bienestar. No obstante, se deterioraron una serie de prestaciones, esencialmente las de seguridad social, salud y educación, a partir de la definición de nuevas pautas de asignación del gasto público. Si bien dichas reasignaciones no modificaron sustantivamente la matriz de protección, ni propiciaron una reducción del tamaño del Estado, resintieron en cambio la calidad de los servicios sociales. ¿Por qué se mantiene la matriz de bienestar? Predominio entre los cuadros decisores de una ideología de inspiración estatista.

18 El neoliberlismo y la matriz de protección social en Uruguay
La pauta de reforma social adoptada no fue uniforme, por el contrario, presentó variaciones significativas según sector de referencia. Independientemente de la ausencia de un consenso académico sobre las formas de medir los cambios introducidos en el sistema de políticas sociales (del Pino y Colino 2006), es posible calificar los mismos como moderados e incrementales (Castiglioni 2005) o graduales (Midaglia 2006). Cuáles son los impedimentos para el establecimiento de un patrón radical de reformas tendiente al desmantelamiento de los esquemas de protección? los actores de veto el legado histórico configuraciones políticas particulares de acuerdo al servicio social objeto de reforma (actores de veto) el grado de poder de los grupos beneficiarios de los programas las orientaciones ideológicas de los técnicos y políticos involucrados en esos procesos el tipo de coalición política a cargo del gobierno.

19 El neoliberlismo y la matriz de protección social en Uruguay
se procesaron una gama de cambios de distinto alcance y orientación, así como también modificaciones en las modalidades de gestión. La resultante de este proceso de revisión del clásico edificio de bienestar dio lugar a un sistema híbrido en el que conviven servicios semi-privatizados otros en los que se acentuó la intervención estatal y además se anexan nuevas prestaciones de tipo focalizado que poseen un formato mixto de implementación, es decir, de coparticipación público-privado.

20 La llegada de la izquierda al gobierno y la matriz de protección social
el discurso político de la izquierda hacía presuponer una fuerte preocupación por reajustar las políticas sociales, imprimiéndoles una cierta orientación universalista e integral, que a su vez se articulara con algunas acciones focalizadas en la atención de las situaciones sociales más urgentes Reconfiguración del Estado de Bienestar: reforma de la salud, creación del MIDES, reforma tributaria. Intentos por desarrollo de sistemas de información, gobierno electrónico, planificación y evaluación. Con excepción de los procesos de reforma del EB, las reformas del aparato estatal han sido erráticas y con dificultades para mejorar los procesos de gestión. No puedo hablarse de un “plan de reformas” en términos de mejora de la gestión.

21 La llegada de la izquierda al gobierno y la matriz de protección social