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CIUDADANÍA SOCIAL EN AMÉRICA LATINA: VASO MEDIO LLENO, VASO MEDIO VACÍO Martín Hopenhayn Director de la División de Desarrollo Social de la CEPAL ESCUELA.

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1 CIUDADANÍA SOCIAL EN AMÉRICA LATINA: VASO MEDIO LLENO, VASO MEDIO VACÍO Martín Hopenhayn Director de la División de Desarrollo Social de la CEPAL ESCUELA DE VERANO EN PLENO INVIERNO, SANTIAGO, CEPAL, 2013

2 I. CIUDADANÍA SOCIAL EN EL CONTEXTO DE DINÁMICAS GLOBALES

3 DIMENSIONES DE LA CIUDADANÍA Dimensión ética: dignidad, el sujeto siempre como fin en si mismo Dimensión política: participación, deliberación, voz. Dimensión social: acceso a activos, servicios y prestaciones Dimensión productiva y reproductiva: trabajo, empleo, cuidado Dimensión cultural: identidad, diferencia, pertenencia a una comunidad simbólica. Dimensión de agencia y de reconocimiento

4 CIUDADANÍA SOCIAL ¿Se restringe a derechos sociales o connota pertenencia y agencia en sentido más amplio? Me inclino por lo segundo. Específicamente en derechos sociales: ¿se mide por umbrales absolutos o participaciones relativas? Me inclino por ambos: foto y película, umbral y brecha. ¿ Su referente es institucional o de percepciones? No son tan fácilmente separables.

5 DINÁMICA GLOBAL Y CIUDADANÍA SOCIAL (1) Cambios valóricos y culturales: mayor diversificación de identidades pero difuminación de patrones de referencia simbólica. Flexibilización organizacional en los más distintos niveles: mayor autonomía, mayor precariedad. Sociedad de la información y redes a distancia : nuevas formas de visibilidad, interlocución, movilización, pertenencia, inclusión. Un imaginario democrático que se difunde por el mundo y la instalación de derechos humanos universales como metavalores compartidos. La politización de las desigualdades desde la perspectiva de la diferencia (género, sexualidad, etnia).

6 DINÁMICA GLOBAL Y CIUDADANÍA SOCIAL (2) Volatilidad económica y discontinuidad en goce de derechos y participación en el progreso. Rostros desdibujados y destinos erráticos en la relación capital-trabajo. El trabajo pierde centralidad como espacio principal de estructuración de la identidad social y de la vida cotidiana. La diversificación del consumo (mercados abiertos, economías de bajo coste) y del consumo simbólico como espacio que compite con el trabajo como eje de integración social y sentido para la vida propia. Consumos privados y bienes públicos.

7 DINÁMICA GLOBAL Y CIUDADANÍA SOCIAL (3) Disociación consumo simbólico y consumo material. Disociación enre aspiraciones de autonomía y restricciones para ejercerla. Entre anhelos de inclusión y pertenencia, y anhelos de individuación y distinción. Entre más acceso a la información pero menos control sobre las circunstancias. Entre la apertura a la diferencia y la amenaza de la diferencia, sobre todo en el ámbito cultural. Entre las demandas de mayor protección social y los problemas crecientes por el lado del financiamiento, de las migraciones y del cambio demográfico.

8 Claroscuros de la ciudadanía social en la agenda política latinoamericana Dos décadas (80-90) con tendencia a concentración de la riqueza, inflexión positiva pero solo incipiente a partir del La región más desigual en distribución del ingreso, pero con emergencia de mayor protagonismo de lo social en las agendas reflejado en aumento del gasto social, la expansión de la protección social solidaria, mayor presencia de los derechos sociales en la agenda política, reformas tributarias. Avances notables en reducción de pobreza e indigencia como principal indicador de expansión de acceso a ingresos directos e indirectos. Cambio en el mapa político latinoamericano amplía el imaginario del desarrollo, consagra la irrupción de lo popular y los esfuerzos (y problemas) por compatibilizarlo con la institucionalidad democrática. Mayor visibilización de grupos subalternos en la pugna distributiva, por el reconocimiento y por las políticas.La crisis consagra un punto de inflexión en cuanto al rol activo del Estado, y la década pasada un punto de inflexión en cuanto al rol activo de la política.

9 II. LADO OSCURO DE LA CIUDADANÍA SOCIAL EN AMÉRICA LATINA: LAS BRECHAS

10 El gran problema de la ciudadanía social: desigualdades multifacéticas que se refuerzan entre sí El desafío de la igualdad implica enfrentar deudas históricas y vigentes: Heterogeneidad productiva como fábrica de desigualdad estructural Desigualdad en desarrollo de capacidades y conocimientos Desigualdad en el mundo del trabajo y de la protección social Discriminación étnica, territorial, de género y generación Una fiscalidad con muy escaso efecto redistributivo de la riqueza Todo lo cual redunda en la peor distribución del ingreso entre regiones del mundo

11 América Latina tiene la distribución del ingreso más concentrada del mundo y esto es mala noticia al considerar la ciudadanía social en términos relacionales América Latina (18 países) y otras regiones del mundo: coeficiente de concentración de Gini, CIRCA 2006/a. Fuentes: CEPAL, en base a tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países y World Income Inequality Database (WIID). [http://www.wider.unu.edu/research/Database/en_GB/database/]. Notas: /a. Los datos regionales son promedios simples. En el cálculo se considero la última observación disponible en cada país para el período

12 Una fábrica de desigualdad: brechas de productividad y empleo (heterogeneidad estructural) se refleja en enormes déficits de ciudadanía social AMÉRICA LATINA (18 países): Indicadores de heterogeneidad estructural Fuente: Infante, R. América Latina en el Umbral del Desarrollo. Un ejercicio de convergencia productiva. Proyecto Desarrollo Inclusivo. Documento de Trabajo Nro 14. Junio Santiago de Chile: CEPAL El estrato alto genera dos tercios del PIB del la región, el medio el 22.5% y el bajo apenas el 10.6%. Pero esta distribución se invierte en términos de generación de empleo

13 Desarrollo de capacidades, la contracara en la fábrica de desigualdades y gran obstáculo a la dimensión de agencia en la ciudadanía Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los países. a Las cifras respecto a jóvenes indígenas y no indígenas refieren a 8 países, y corresponden a AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): CONCLUSIÓN DEL NIVEL SECUNDARIO SUPERIOR ENTRE JÓVENES DE 20 A 24 AÑOS SEGÚN CONDICIÓN DE NIVEL DE INGRESO PERCÁPITA Y SEXO, ALREDEDOR DE 2008 a (En porcentajes)

14 Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los países. Ni hablar de brechas en educación universitaria, AMÉRICA LATINA (17 PAÍSES): % CONCLUSIÓN DE AL MENOS 5 AÑOS DE EDUCACIÓN UNIVERSITARIA ENTRE JÓVENES DE 25 A 29 AÑOS, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PER CÁPITA Y SEXO, ALREDEDOR DE 2008

15 El eslabonamiento educación-empleo reproduce y, eventualmente, amplía las inequidades sociales, consagrando brechas de agencia en ciclo de vida Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países, circa AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): INGRESOS LABORALES MENSUALES DE LA POBLACIÓN OCUPADA DE 15 A 29 AÑOS, DE 30 A 64 AÑOS Y DE 15 AÑOS Y MÁS, SEGÚN EL NIVEL EDUCATIVO ALCANZADO a (En porcentajes y dólares de 2000 ppa)

16 Completando el ciclo: la protección social vía empleo segmentada AM É RICA LATINA (16 PA Í SES): OCUPADOS a AFILIADOS A LA SEGURIDAD SOCIAL, ALREDEDOR DE 2006 Fuente: CEPAL (2008). Panorama Social de Am é rica Latina a Trabajadores ocupados de 15 a ñ os y m á s que declararon ingresos laborales. En el caso de Argentina y Rep ú blica Bolivariana de Venezuela, asalariados. Promedio simple.

17 La indigencia es mucho mayor en minorías indígenas y afrodescendientes, por lo que la discriminación histórica se perpetúa en exclusión presente América Latina (9 países): Incidencia de la extrema pobreza de indígenas y afro descendientes como múltiplo de la incidencia en el resto de la población Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.

18 Los niños y las mujeres siguen siendo más vulnerables a la pobreza. De hecho su peso en la pobreza se incrementa entre 2002 y 2008 AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): COCIENTE ENTRE LAS TASAS DE POBREZA DE NIÑOS Y MUJERES Y LAS DEL RESTO DE LA POBLACIÓN, ALREDEDOR DE 2002 Y 2008 a/ Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. a/ Países ordenados según la variación anual de la tasa de pobreza. El período 2002 corresponde a la encuesta más reciente disponible entre 2000 y 2002, y el período 2008, a la más reciente disponible entre 2004 y b/ Área metropolitana. c/ Área urbana. Niños entre 0 y 14 años / Personas de 14 años y másMujeres / Hombres (con edades entre 20 y 59 años)

19 Ciudadanía social y rol redistributivo del Estado: efecto sobre igualdad de impuestos y transferencias es mucho mayor en Europa que en la región AMÉRICA LATINA Y EUROPA (PAÍSES SELECCIONADOS): DESIGUALDAD DEL INGRESO ANTES Y DESPUÉS DEL PAGO DE IMPUESTOS Y TRANSFERENCIAS, 2008 (En porcentajes de variación del coeficiente de Gini) Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Goñi, López y Servén (2008).

20 Progresividad del impuesto a la renta: contrastes entre América Latina y la OCDE Fuente: Comisi ó n Econ ó mica para Am é rica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de encuestas de hogares de los respectivos pa í ses. a Trabajadores ocupados de 15 a ñ os y m á s que declararon ingresos laborales. En el caso de la Argentina y la Rep ú blica Bolivariana de Venezuela son asalariados. Promedio simple. IMPUESTO A LA RENTA Y COEFICIENTE DE GINI a

21 II. LADO CLARO EN LA HISTORIA RECIENTE: PROGRESOS SOCIALES Y GIRO EN LA IGUALDAD

22 La inflexión positivase insinúa, ojalá que dure y se extienda…. Con relativa independencia respecto de la economía: Expansión de logros educativos, de acceso a servicios básicos, de salud preventiva y atenciones básicas, de baja en la desnutrición infantil y el analfabetismo. Tenemos democracia formal, empieza a tomarse en serio la consideración sobre democracia sustancial (inclusión, participación). La política recobra brío como espacio de cohesión y lo social recobra primacía. Una fase positiva en crecimiento económico, con generación de empleo, aumento del esfuerzo público en lo social y reducción de la desigualdad y de la pobreza ( ) La carga tributaria ha aumentado significativamente en varios países y el gasto social de manera aún más enérgica.

23 Luego de la década perdida de los 80, unos díficiles noventa y logros del nuevo siglo La década pérdida Los díficiles noventa Logros sustantivos

24 AMÉRICA LATINA: EVOLUCIÓN DE LA POBREZA Y DE LA INDIGENCIA, a (En porcentajes y millones de personas) Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. a Estimación correspondiente a 18 países de la región más Haití. Las cifras colocadas sobre las secciones superiores de las barras representan el porcentaje de personas pobres (indigentes más pobres no indigentes). Las cifras para 2012 corresponden a una proyección. La pobreza y la indigencia siguen bajando: ¿mejora la ciudadanía social?

25 AMÉRICA LATINA (7 PAÍSES): VARIACIÓN ANUAL DEL INGRESO TOTAL POR PERSONA Y DE CADA FUENTE EN LOS HOGARES POBRES a/, b/ (En porcentajes) Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. a El porcentaje de población analizado es el mismo en ambos períodos y corresponde a la tasa de pobreza de 2008 o el año anterior más cercano. b Corresponde al período en Brasil y Chile. c Áreas urbanas. Cómo se descompone el incremento de los ingresos de los grupos pobres: mejoras en el mundo del trabajo

26 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PAÍSES): EVOLUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO TOTAL a/ Y DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL, Y PARTICIPACIÓN DE ÉSTE EN EL GASTO TOTAL, A (En porcentajes del PIB y del gasto público total) Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos sobre gasto social. a/ Las cifras de gasto público total correspondebn a cifras oficiales provenientes por lo general de la clasificación funcional del gasto público y pueden no coincidir con las originadas en el uso de la clasificación económica del mismo. Constante expansión relativa y absoluta del gasto público social: ¿es un indicador válido de mayor ciudadanía social instituida?

27 EL INCREMENTO MAYOR ES EN GASTO EN SEGURIDAD Y ASISTENCIA SOCIAL, SEGUIDO POR EDUCACIÓN: ¿NOS DICE ALGO ESTA DISTRIBUCIÓN FUNCIONAL DEL GASTO SOCIAL RESPECTO DE AVANCES EN CIUDADANÍA? AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PAISES): EVOLUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL SEGÚN SECTORES A (En porcentaje del PIB a/) Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos sobre gasto social. a/ Entre paréntesis se muestra el aumento del gasto en puntos porcentuales entre y b/ No es posible separar, a nivel regional, el gasto en seguridad social del orientado a la asistencia social. De acuerdo con la información disponible, del conjunto de ambas partidas, la seguridad social representa alrededor de 75% (si se registra el componente no contributivo de ésta dentro de la asistencia social).

28 AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): PESO DE LAS DIFERENTES TRANSFERENCIAS DENTRO DEL INGRESO PERCÁPITA DEL HOGAR, ALREDEDOR DE 2008 (En porcentajes) Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. Las transferencias asistenciales públicas son particularmente relevantes para elevar los niveles de bienestar de los estratos más pobres, seguidas de las pensiones (no así las jubilaciones)

29 AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): EVOLUCIÓN DEL ÍNDICE DE GINI, Y Los cambios acumulados desde 2002 en distribución del ingreso dan cuenta de una evidente reducción de la desigualdad, que continúa su tendencia en el 2011 Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. a Datos referidos a áreas urbanas en la Argentina, el Ecuador y el Uruguay. Los datos relativos a 2002 corresponden a ese año excepto en el Brasil, El Salvador, Nicaragua, el Paraguay y el Perú (2001), la Argentina (2004) y Chile (2000). Los datos referidos a 2011 corresponden a dicho año excepto en Bolivia (Estado Plurinacional de), Costa Rica y Nicaragua (2009), El Salvador, Honduras y México (2010) y Guatemala (2006). b Datos relativos a áreas urbanas en la Argentina. Los datos de 2010 hacen referencia a valores de 2009 en el Brasil y Chile.

30 Factores que inciden en este giro en positivo de reducción de pobreza y la desigualdad: ¿cuánta luz sobre la ciudadanía social? 1.Crecimiento económico sostenido durante 6 años con mayor generación de empleo que en la década precedente (desciende desempleo de 11.1 a 7.4% entre 2002 y 2008 y se mantiene hoy en niveles en torno a 7%). 2.Aumento significativo de los ingresos laborales. 3.Impacto positivo de programas sociales, sobre todo de transferencias y protección social no contributiva, en reducción de la pobreza. 4.Políticas contra-cíclicas en tiempos de crisis consagran amortiguadores frente a la vulnerabilidad. 5.Aumento de tasa de participación femenina, en algunos países más que en otros, también en hogares de menores ingresos. 6.Efecto de tendencia demográfica de menor número de hijos por mujer, lo que reduce tasas de dependencia también en hogares pobres. 7.Tendencias históricas de mejoramiento respecto de pobreza por carencias básicas: educación, nutrición, acceso a servicios básicos.de protección social no contributiva con impacto fuerte en reducción de pobreza y vulnerabilidad.

31 A no dormirse en los laureles… Seguimos siendo todavía la región con la peor distribución del ingreso en el mundo Si bien aumentaron los ingresos salariales, las brechas de productividad se mantienen incólumes, con baja inversión sectores de baja productividad Difícil atacar la reproducción intergeneracional de la desigualdad si no se aborda con mucha energía la desigualdad en logros y aprendizajes en la educación formal La revolución digital es una oportunidad, pero no una garantía de reducir brechas en acceso a información, conocimiento, redes sociales, visibilidad pública La protección social sigue segmentada en acceso y calidad, si bien hay reformas importantes, pero falta avanzar hacia un universalismo en umbrales mínimos y con progresividad.

32 III. AVANZANDO EN CIUDADANÍA SOCIAL

33 Minimalismo en lo social Papel central del mercado en la asignación de bienes y servicios. Políticas orientadas a la reducción de la extrema pobreza. Programas de emergencia. Ampliación del gasto social. Rol regulador del Estado y mayor presencia en políticas contracíclicas y de transferencias Nuevas políticas de carácter transversal e integral orientadas hacia la pobreza. Expandir activos y capacidades. Modelo de los 90 Modelo emergente DEL LADO DE LA POLÍTICA SOCIAL: UN MODELO EMERGENTE POR POTENCIAR

34 Protección social centrada en el empleo formal o en el mercado Mecanismos informales: clientelismo y prebendalismo. Actores productivos Protección social en un mundo laboral restringido: del plano contributivo al solidario Hacia un contrato basado en derechos sociales Actores productivos, territoriales, género, etnia Modelo de los 90 Modelo emergente CAMBIO DE LAS POLÍTICAS SOCIALES (cont.)

35 Agenda Social: Pilares Redistribución directa de ingresos desde sistemas no contributivos para construir un sistema básico de ingresos parciales garantizados (niños, familias, adultos mayores y desempleados del sector formal e informal en edad activa) Acceso a aseguramiento solidario en salud, considerando brechas y transición epidemiológica Igualación hacia arriba del acceso y el logro educativo, y de aprendizajes pertinentes. Creación de una red y una oferta pública de calidad de cuidados dirigidos a la primera infancia y el adulto mayor, con efectos múltiples. El mundo del trabajo: políticas pasivas y activas, fortalecimiento de actores, mayor equidad en la apropiación de los excedentes de productividad, mayor convergencia en productividad.

36 La cuestión de la gestión: mejorar racionalidad (diseño, monitoreo, evaluación) participación (co-gestión, retroalimentación, visibilidad de demandas) y democracia (deliberación, rendición de cuentas). El cuádruple criterio: sectorialidad, territorialidad, productividad, ciclo de vida. La dimensión comunicacional para vincular los cambios institucionales con lo que la gente quiere. Lo social emergente y su lugar: redes, dialéctica igualdad-diferencia, expansión de la democracia más allá de las fronteras del liberalismo. DESAFÍOS SOCIOPOLÍTICOS PARA LAS POLÍTICAS SOCIALES

37 El pacto fiscal: donde la ciudadanía social se encuentra con la política Se requiere de un pacto fiscal para dotar al Estado de mayor capacidad para redistribuir recursos y desempeñar un papel más activo en la promoción de la igualdad, la universalización del bienestar y la convergencia productiva en el mundo del trabajo: –Tanto del lado del gasto social –Como del lado de la recaudación de recursos para dicho gasto (carga y estructura tributaria) –Existen márgenes significativos para avanzar y fortalecer, con ello, la función redistributiva del Estado

38 El pacto fiscal requiere de acuerdos entre distintos agentes públicos y privados Una plataforma compartida que correlacione los cambios en la carga y la estructura tributaria con el destino que el espacio fiscal generado tendrá en las políticas públicas Una agenda pública clara, acordada para mejorar la transparencia del gasto público, su eficiencia y eficacia y la institucionalidad pública a su cargo Una ruta de reprogramación gradual del gasto social donde la recomposición intra e intersectorial muestre, a la luz de la evidencia disponible, un impacto redistributivo más extenso, mayor cohesión social y externalidades más generalizadas en materia de equidad y productividad

39 CIUDADANÍA SOCIAL EN AMÉRICA LATINA: VASO MEDIO LLENO, VASO MEDIO VACÍO Martín Hopenhayn Director de la División de Desarrollo Social de la CEPAL ESCUELA DE VERANO EN PLENO INVIERNO, SANTIAGO, CEPAL, 2013


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