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Estrella Fernández Díez Granada, febrero 2011 La externalización y privatización de servicios públicos.

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1 Estrella Fernández Díez Granada, febrero 2011 La externalización y privatización de servicios públicos

2 Sumario I.Orígenes, concepto y características del servicio público II.Evolución y configuración actual en Europa III.Liberalización, privatización y externalización de servicios IV.Experiencias externalizadoras V.La colaboración público-privada VI.La gestión de los servicios en Madrid

3 El servicio público Se incorpora al Derecho Público en el siglo XIX Actividad desarrollada por los poderes públicos para atender necesidades de interés general de contenido fundamentalmente económico

4 El servicio público Actividad administrativa del Estado o de otra Administración Pública, de prestación positiva, con la cual, mediante un procedimiento de Derecho Público, se asegura la ejecución regular y continua, por organización pública o por delegación, de un servicio técnico indispensable para la vida social. (Gaspar Ariño)

5 El servicio público Crisis del concepto de servicio público Reducción del Estado Mercados abiertos y competitivos Avances técnicos Ineficiencia y burocracia de los servicios públicos

6 El servicio público UNIÓN EUROPEA ( liberalización de la economía ) SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL Servicios de interés económico general Obligaciones de servicio público Servicio universal

7 El servicio público EVOLUCIÓN Provisión pública de servicios Estado regulador Provisión privada Estado proveedor

8 El servicio público

9 Liberalización, privatización y externalización Liberalización: Liberalización: apertura de sectores de la actividad económica antes reservados al sector público a la libre iniciativa económica. Privatización: Privatización: traslación de los medios públicos de prestación de un servicio al sector privado. Externalización: Externalización: Contratación externa de la gestión del servicio.

10 El servicio público

11 Liberalización, privatización y externalización Millones de dólares US Cantidades obtenidas por privatizaciones Países seleccionados: Austria, Alemania, Bélgica, Dinamarca, Eslovaquia, España, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Holanda, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Noruega, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, Suecia y Turquía Fuente: OCDE 2002

12 Liberalización, privatización y externalización Millones de dólares US Privatización en los países de la OCDE, por sectores de actividad económica Fuente: Base de datos de Privatizaciones de la OCDE

13 La privatización del sector público empresarial español El proceso privatizador se inicia en España como consecuencia de su incorporación a la Unión Europea (1985). Su objetivo es reducir el tamaño del sector público. Durante el proceso se fusionan empresas públicas, se reestructuran otras, muchas se enajenan y algunas se liquidan. No existe un plan general de privatizaciones sino que se decide sobre cada caso concreto.

14 La privatización del sector público empresarial español Ingresos por privatizaciones (en millones de euros)

15 La privatización del sector público empresarial español Las privatizaciones no siempre se han hecho tenido en cuenta criterios de viabilidad empresarial y racionalidad económica. La desregulación ha sido determinante para el aumento de la competencia. El proceso de reconversión no ha estado acompañado de políticas alternativas de regeneración del tejido productivo. LECCIONES SOBRE EL PROCESO Se ha producido un aprovechamiento coyuntural de los ingresos obtenidos por la privatizaciones.

16 La externalización de servicios Compra de Servicios = Externalización de servicios Outsourcing = externalización Contracting-out = contratación externa

17 La externalización de servicios Proceso por el cual se encomiendan actividades o servicios propios de la Administración a terceros, públicos o privados, con o sin ánimo de lucro, mediante un proceso competitivo formalizado en un contrato, manteniendo la Administración la responsabilidad y el control sobre la prestación del servicio o actividad.

18 La externalización de servicios Ventajas Mejoras de la eficiencia Reducción de costes Mejoras organizativas y de gestión Posibilidad de retribuir según resultados Posibilidad de inversión sin necesidad de aumentar el gasto publico Acceso a estructuras tecnológicamente avanzadas y actualizadas Utilización de la experiencia y especialización del sector privado Disponibilidad de espacio

19 La externalización de servicios Desventajas Costes de transacción Imposibilidad de prever todas las contingencias Dificultad para controlar la calidad Ofertas oportunistas Creación de monopolios naturales

20 La externalización de servicios

21 (Fuente: Accenture) Obtener acceso a nuevas tecnologías Centralizar y/o estandarizar operaciones Obtener acceso a experiencia profesional Mejorar la rapidez o la calidad del servicio Transformar la organización o el departamento Mejorar la orientación de los funcionarios Mejorar la capacidad de abordar la demanda Compensar la incapacidad de contratar empleados Mejorar la disciplina y la transparencia en la gestión Sustituir gastos por inversión Reducir costes Catalizar el cambio organizativo Aumentar los ingresos Objetivo Porcentaje de encuestados que afirman haber cumplido totalmente o en su mayor parte los objetivos

22 La externalización de servicios El proceso externalizador Actividades y servicios externalizables Especificaciones del servicio o actividad Sujetos colaboradores de la Administración Control y supervisión

23 La externalización de servicios NO Las funciones de decisión política Las funciones de ejercicio de autoridad Las funciones de carácter estratégico para la organización SI Las intensivas en recursos humanos de baja cualificación Las altamente especializadas Las tecnológicas El asesoramiento y la gestión de proyectos Las sujetas a cargas de trabajo fluctuantes Las temporales o esporádicas que requieran grandes inversiones Las sujetas a rápidos cambios tecnológicos o de mercado Las de soporte o servicios auxiliares Los servicios y actividades finalistas Actividades y funciones externalizables

24 La externalización de servicios Actividades incógnita Analizar: ? Valor estratégico ? Evolución de la actividad ? Intensidad de los recursos ? Estabilidad de los mercados, de la demanda y de los recursos ? Condicionamientos económicos

25 La externalización de servicios Eficiencia Menor coste Eficacia Mayor calidad

26 La externalización de servicios Especificaciones del servicio o actividad: Objeto de la prestación Medios públicos que se ofrecen Medios a asumir por el adjudicatario Duración de la prestación Suministro de información Calidad de la gestión Objetivos del servicio Medios requeridos Calidad de la prestación

27 La externalización de servicios Sujetos colaboradores de la Administración Selección Mediante concurso Externalización a través del Tercer Sector SUBVENCIONES

28 La externalización de servicios El control y la supervisión CONTROLAR AUDITAR EVALUAR

29 Retos organizativos Interiorización de la externalización como un nuevo modelo organizativo Incorporación de los conocimientos, destrezas y habilidades necesarias para gestionar de manera eficiente los procesos de externalización La externalización de servicios

30 Los costes del servicio Los ámbitos de la externalización La calidad La rendición de cuentas Impacto de la contratación externa

31 La externalización de servicios El Ayuntamiento de Madrid se deshace de la tramitación de licencias de actividad comercial y deja este trabajo y sus ingresos en manos de negocios privados. Siete empresas cumplen desde ayer la función que antes realizaban las Juntas de Distrito y la Concejalía de Urbanismo: comprobar que las actividades se ajusten al ordenamiento municipal. Se denominan Eclu (Entidades Colaboradoras en la gestión de Licencias Urbanísticas). ………….. El Consistorio aduce que el cambio "hará que los expedientes se resuelvan más aprisa y aumente así la actividad empresarial", según expuso una portavoz de Hacienda, que detalló que en 2009 se recibieron casi solicitudes de licencias de actividades y se dejaron sin cursar unas "Entre los plazos de notificación y los acuses de recibo se alargaba el proceso y se incumplían los plazos", argumentó. ………………………… Las agencias esperan hacer negocio este año con nuevas solicitudes y con las atrasadas, y auguran que sus ingresos crecerán, dentro de lo que permita la economía, cuando añadan a sus funciones iniciales, entre 2012 y 2013, la certificación de solicitudes con proyecto técnico y la inspección de locales en los que haya espectáculos abiertos al público. ……………………….."Cuando empecemos con las licencias de obras y las inspecciones, los precios subirán, porque son asuntos más complejos", avanza María Barreiro, de la empresa Aeclu. Antes de todo eso, tendrán que lograr que los empresarios madrileños dejen a un lado las dudas y asuman que el Ayuntamiento ha delegado su tarea en la empresa privada. Diario EL PAÍS – Edición Madrid - 06/04/2010

32 Experiencias externalizadoras en Europa Gran Bretaña Externalización obligatoria de servicios locales Francia Externalización vía contratos de gestión delegada de larga duración Dinamarca Externalización con implicación de los empleados públicos

33 Experiencias externalizadoras en Europa Ciudad (Nº máximo de servicios: 62) Servicios prestados directamente por el Ayuntamiento Servicios externalizados Porcentaje de servicios externalizados BÉLGICA Bruselas105284% DINAMARCA Copenhague332038% FINLANDIA Helsinki253357% FRANCIA París Toulouse Lyon % 75% 46% ALEMANIA Dortmund Hanover Frankfurt Nuremberg Leipzig % 88% 43% 50% 43% IRLANDA Dublín3000% ITALIA Génova311533% HOLANDA Rotterdam253558% PORTUGAL Lisboa281839% U.K. Manchester273254% ESPAÑA Bilbao Madrid Málaga Sevilla Zaragoza % 21% 26% 28% 35% MEDIA272647% Fuente: Pina y Torres. 1999

34 Experiencias externalizadoras USA (Chicago) SERVICIO DEPARTAMENTO AÑO EXTER. AHORRO ANUAL ESTIMADO (en dólares) 2007 AHORRO ACUMULADO ESTIMADO (en dólares) Desde año externalización hasta 2007 Notificación a los empleados de la pérdida de derechos sociales.Dpto. Financiero Consultoría experta sobre devolución de impuestos y análisis de otros documentos federalesDpto. de Provisión de Servicios Vigilancia y limpieza de ventanales en las terminales 1 y 3 del aeropuertoDpto. de Aviación Recepción, preparación y escaneado de documentos relativos a licencias, impuestos, autorizaciones, etc. Dpto. de Ingresos Atención de primer nivel al ciudadanoDpto. de Ingresos Reparto de gas propano por la ciudad, en bombonas y a granel en camiones cisternaDpto. de Gestión de Flotas Transporte de cadáveres desde hospitales o desde la escena de un crimen a la morgue o al servicio forense Dpto. de Policía de Chicago Supervisión y equipamiento para la localización y señalización de las instalaciones subterráneas de la ciudad Dptos. de Vías Públicas y Saneamiento; Transportes y Gestión del Agua, Pintado de los puentes cuando se requieraDpto. de Transportes Reparación y reposición de bordillos cuando se requiera Servicio de grúa para retirada de vehículosDpto. de Transportes Gestión y mantenimiento del aparcamiento del aeropuerto de Midway servicio de transporte por tierra para el aparcamiento Dpto. de Aviación Vigilancia y provisión de edificios para los Departamentos de Policía y de BomberosDpto. de Servicios Generales Diseño y producción de servicios de gestión para el programa de mejora de la ciudadDpto. de Gestión del agua Confección y envío de las facturas de consumo del agua a usuariosDpto. de Gestión del agua Vigilancia y seguridad en las bibliotecas de los barriosDpto. Servicios Generales Retirada de tocones de árboles y escombros de las avenidas Dpto. de Vías Públicas y Saneamiento Servicios médicos para pacientes de tuberculosis en los hospitales de Uptown y EnglewoodDpto. de Salud Pública TOTAL AHORRO ESTIMADO

35 Colaboración público-privada Nuevas relaciones sector público-sector privado Cooperación intersectorial PARTENARIADO (partnership)

36 Colaboración público-privada (CPP) OBJETO DE LA COLABORACIÓN : Por parte de las empresas privadas, la redacción de un proyecto, construcción, equipamiento y financiación de nuevas infraestructuras, así como su mantenimiento integral y las necesarias inversiones de reposición y renovación durante el período de explotación. Por parte del sector público, la remuneración sujeta a criterios de disponibilidad, calidad y optimización de los recursos.

37 Colaboración público-privada (CPP) Características (Libro Verde sobre la colaboración público-privada) : Relación de larga duración El operador público diseña los objetivos, define la calidad y controla el cumplimiento Reparto de riesgos entre el socio público y el privado Financiación del proyecto garantizada por el sector privado El operador privado participa en diferentes etapas del proyecto: diseño, ejecución, financiación y mantenimiento

38 Beneficios Mayor planificación del proyecto Aprovechamiento de las competencias del sector privado Transferencia del riesgo Remuneración por disponibilidad Colaboración público-privada (CPP) Riesgos Dimensión del proyecto Definición del proyecto Asignación de riesgos Ofertas oportunistas Definición de las fuentes de ingresos Métodos o tecnologías nuevas o no predecibles

39 Centros públicosCentros públicos-privados Centros privatizados Modelo Alzira (Valencia) Diferentes regímenes: –Empresa pública –Fundación –Organismos autónomos, etc. Depende exclusivamente de la administración. La administración es la responsable directa de la gestión del servicio, del personal, del mantenimiento de las instalaciones, etc. La construcción y la gestión del hospital corren a cargo de una empresa privada que lo alquila a la administración por un periodo largo de tiempo (30 años). La administración aporta desde el sistema público a médicos y enfermeras, por lo que mantiene la gestión directa de la asistencia médica. Sistema mixto implantado en Reino Unido hace 20 años y en proceso de revisión tras la quiebra de varios centros y la compleja convivencia entre el personal sanitario público con los gestores privados del hospital. Es el modelo con mayor grado de externalización. La administración contrata con una empresa privada también la asistencia médica hospitalaria, pagando un importe fijo anual por cada habitante de la zona acordada. En el caso de Alzira, además, la administración valenciana ha contratado con la misma empresa que gestiona el hospital, el servicio de los centros de salud, desde los que se derivan al propio hospital pruebas diagnósticas y actos médicos, con lo que el control privado sobre el ciclo sanitario es completo. Modelos de gestión hospitalaria

40 El servicio público

41 Tipología de la gestión de los servicios en el Ayuntamiento de Madrid

42 El Ayuntamiento de Madrid Datos de situación (2010) Superficie ,7 hectáreas Población habitantes Presupuesto (consolidado ) millones de euros

43 Estructura organizativa Secretaría Técnica Direcciones Generales Oficina del Secretario de la Junta de Gobierno Asesoría Jurídica Relaciones Institucionales Deportes Alcalde Dirección General de Medios de Comunicación Área de Gobierno de Hacienda y Administración Pública Área de Gobierno de Urbanismo y Vivienda Área de Gobierno de Seguridad y Movilidad Área de Gobierno de Obras y Espacios Públicos Área de Gobierno de las Artes Secretaría Técnica Coordinación Gral. Dirección General Gestión ambiental Dotaciones urbanas Patrimonio verde Calidad, control y evaluación ambiental Agua Sostenibilidad Agenda 21 Secretaría Técnica Coordinaciones Gral. Direcciones Gral. Presupuestos Política Financiera Estadística Contabilidad Organización Calidad Att. al Ciudadano Contratación Patrimonio Recursos Humanos Área de Gobierno de Economía, Empleo y Participación Ciudadana Área de Coordinación Territorial Área de Coordinación Institucional Área de Estudios y Relaciones Externas Direcciones Generales De Coordinación con los Distritos Direcciones Generales Relaciones Internacionales Relaciones Públicas y Protocolo Área de Gobierno de Medio Ambiente Área de Gobierno de Familia y Servicios Sociales Área de Gobierno de la Vicealcaldía Área Delegada de Licencias de Actividades Secretaría Técnica Coordinaciones Gral. Direcciones Gral. Planificación y Gestión Urbanística Ejecución y control de la edificación Proyectos Urbanos Vivienda Secretaría Técnica Coordinaciones Gral. Direcciones Gral. Seguridad Emergencias y Protección Civil Movilidad Secretaría Técnica Coordinaciones Gral. Direcciones Gral. Infraestructuras Vías y Espacios Públicos Evaluación Urbana Secretaría Técnica Coordinaciones Gral. Direcciones Gral. Actividades y Proyectos Culturales Archivos Museos Bibliotecas Infraestructuras culturales Secretaría Técnica Coordinaciones Gral. Direcciones Gral. Comercio Innovación y Tecnología Consumo Turismo Promoción Empleo Desarrollo Empresarial Participación ciudadana Secretaría Técnica Coordinaciones Gral. Direcciones Gral. Servicios Sociales Dependencia Mayores Familia Infancia Voluntariado Inmigración Cooperación al desarrollo Educación Juventud

44 Los Servicios Públicos Locales Protección del medio ambiente Transporte colectivo urbano de viajeros Instalaciones deportivas de uso público Prevención y extinción de incendios Prestación de servicios sociales Protección civil Tratamiento de residuos Mercado Biblioteca pública Parque público Control de alimentos y bebidas Pavimentación de las vías públicas Acceso a los núcleos de población Alcantarillado Abastecimiento domiciliario de agua potable Limpieza viaria Recogida de residuos Cementerio Alumbrado público Los de población superior a h. Tratamiento de residuos Mercado Biblioteca pública Parque público Control de alimentos y bebidas Pavimentación de las vías públicas Acceso a los núcleos de población Alcantarillado Abastecimiento domiciliario de agua potable Limpieza viaria Recogida de residuos Cementerio Alumbrado público Los de población superior a h. Control de alimentos y bebidas Pavimentación de las vías públicas Acceso a los núcleos de población Alcantarillado Abastecimiento domiciliario de agua potable Limpieza viaria Recogida de residuos Cementerio Alumbrado público Todos los Municipios Instalaciones deportivas de uso público Prevención y extinción de incendios Prestación de servicios sociales Protección civil Tratamiento de residuos Mercado Biblioteca pública Parque público Control de alimentos y bebidas Pavimentación de las vías públicas Acceso a los núcleos de población Alcantarillado Abastecimiento domiciliario de agua potable Limpieza viaria Recogida de residuos Cementerio Alumbrado público Los de población superior a h.

45 Clasificación de los servicios Servicios a la comunidad Transportes Movilidad Seguridad ciudadana Servicios funerarios Salud y consumo Servicios a la ciudadanía Educación Cultura y ocio Atención social Deportes Información y orientación al ciudadano Servicios a la ciudad Servicios de distribución Abastecimiento de agua Saneamiento y alcantarillado Alumbrado público Infraestructuras urbanas Recogida y tratamiento de residuos Limpieza viaria Pavimentación y mantenimiento de vías públicas Señalización viaria Equipamientos urbanos Parques y Jardines Mercados Servicios de promoción económica y desarrollo local Vivienda Promoción turística Actividad ferial Promoción económica Formación y creación de empleo Servicios a la organización Recaudatorios Limpieza de edificios y locales municipales Vigilancia y seguridad en edificios municipales Mantenimiento y reparación de vehículos, maquinaria e instalaciones Formación del personal municipal Servicios tecnológicos Servicios jurídicos Transportes Seguros Edición e imprenta

46 Los Servicios en Madrid ¿Cuánto cuesta poner Madrid en marcha cada mañana? Limpieza de calles y recogida de residuos Alumbrado de calles Mantenimiento de señales de tráfico, mobiliario urbano, aceras y calzadas Parquímetros y grúa municipal Trasporte urbano Escuelas infantiles, polideportivos y centros de mayores Policía y bomberos Mantenimiento de zonas verdes Gas, agua, luz, combustible y limpieza de edificios municipales Sueldo de los funcionarios Etc… 12 millones deeuros 12 millones de euros

47 Los Servicios en Madrid ¿Y al año? Limpieza de calles, recogida de residuos 410 millones Parquímetros y grúa municipal 128 millones Trasporte urbano 245 millones Policía, bomberos, Samur, protección civil 589 millones Mantenimiento de zonas verdes 152 millones Gas, agua, luz, combustible y limpieza de edificios municipales millones Sueldo de los funcionarios millones Etc…

48 Ingresos municipales 2009: millones Ingresos municipales 2009: millones 5,47 % 94,53 % Los Servicios en Madrid: financiación

49 Ingresos municipales 2010: millones Ingresos municipales 2010: millones 5,20 % 94,80 % Los Servicios en Madrid: financiación ,11 37,95% 111,71 2,24% 1.047,32 21,14% 190,10 3,83% 256,165,17% 131,25 2,65% 177,68 % 42,45 0,85% 0,82 0,02% 6,60 0,13% 7,32 0,15% 120,20 2,42% 997,225 20,14% Aportaciones del Estado y Com. Madrid ,39% 308,37 6,23% 230,51 147,67 2,77% 82,84 1,67% 257,38 5,20% Ingresos patrimoniales Hidrocarburos Transferencias de capital Préstamos recibidos Operaciones corrientes Operaciones de capital Operaciones financieras Impuestos directos Impuestos indirectos Tasas, precios públicos y otros ingresos Construcciones, instalaciones y obras Enajenación inversiones reales IRPF IVA Alcoholes Tabaco IBI Vehículos de tracción mecánica Incremento valor terrenos Actividades económicas

50 Análisis de las actividades y servicios Esquema clásico gestión directa-gestión indirecta. Predominio de la gestión directa sin órgano especial de administración. Uso de las personificaciones jurídicas,públicas o privadas, para grandes sectores de actividad. Prevalencia del contrato de servicios en la gestión indirecta. Utilización mayoritaria de la concesión como modalidad del contrato de gestión de servicios. Suscripción de convenios y otorgamiento de subvenciones.

51 Análisis de las actividades y servicios Volumen de externalización por el número de contratos celebrados Volumen de externalización por el importe de los contratos celebrados

52 Análisis de las actividades y servicios

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55 Duración de los contratos de servicios a los ciudadanos Entre 5 y 10 años Saneamiento y alcantarillado Servicios sociales Medio ambiente Educación Alumbrado y señalización viaria Hasta 1 año Servicios sociales Información y orientación al ciudadano Cultura y ocio Hasta 10 años Movilidad Entre 25 y 30 años Recogida y tratamiento de residuos

56 Observaciones Carencia de una estrategia general de externalización Inexistencia de una reglamentación del servicio, que se suple con las especificaciones de los pliegos técnicos Falta de seguimiento y control de la externalización a nivel general y de evaluación de los servicios externalizados en particular

57 Conclusiones Existe una tendencia a descargar a la organización de la gestión directa de los servicios que presta a los ciudadanos y de los que ella misma requiere para su funcionamiento. La justificación del modelo de externalización se basa en criterios de eficacia, eficiencia, mayor flexibilidad del servicio y mejora de la propia organización. La inexistencia de una previa planificación, un deficiente control posterior y una insuficiente evaluación, impide conocer el alcance e impacto del proceso externalizador.


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