Aumentando la Inclusión Social a través de las Garantías Sociales THE WORLD BANK Aumentando la Inclusión Social a través de las Garantías Sociales Segunda Reunión del Comité Inter-Americano de Desarrollo Social Organización de Estados Americanos Consejo Inter-Americano de Desarrollo Integral Octubre 23-24, 2007 Washington, DC.

Origen del Estudio Este trabajo se ha llevado a cabo en respuesta a, y en colaboración con, el Departamento de Desarrollo Social y Empleo de la Organización de Estados American (OEA) y la Fundación para la Superación de la Pobreza (FUNASUPO), de Chile. El Banco Inter-Americano (BID), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL) y el Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido (Department for International Development of the United Kingdom, DFID) también contribuyeron a este trabajo. . Existe creciente interés en diversos actores internacionales por analizar y entender el rol que políticas sociales fundamentadas en principios de derechos puede tener en la provisión de servicios y la gobernabilidad de los países .

Antecedentes Generales El trabajo se fundamenta en el análisis de 8 estudios de casos (Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala, Paraguay, Perú, Uruguay) de la Región más el caso de Sud-Africa. Todos los estudios de casos fueron llevados a cabo por equipos nacionales. Resultados preliminares de este trabajo fueron discutidos con representantes del Gobierno de Chile (Ministerio de Planificación, MIDEPLAN), la Organización de Estados Americanos, el Banco Inter-Americano, CEPAL, DFID, UNICEF, OHCHR, de los equipos de investigación nacionales y representantes de la sociedad civil en un taller organizado por la CEPAL en Santiago de Chile, entre el 2 y el de 4 de 2007. Un informe borrador resumiendo los resultados de los cuatro casos iniciales (Chile, Guatemala, Peru and Uruguay) fue circulado entre especialistas para recibir comentarios en Junio pasado. Todos los resúmenes de los informes por país y el reporte consolidado se encuentran disponibles y pueden ser bajados del sitio web del Departamento de Desarrollo Social del Banco Mundial. http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTSOCIALDEVELOPMENT/

Derechos Humanos y Desarrollo Los “derechos” son concebidos como demandas legítimas que dan origen a deberes y obligaciones . Un régimen de derechos es un sistema de derechos que se deriva de un orden reglamentario o fuente de autoridad La perspectiva de derechos contribuye al desarrollo sustentable a través de dos vías principales: Reduce los riesgos socio-políticos por medio de su énfasis en la justicia y la inclusión social y la no-discriminación Crea instituciones más fuertes y equitativas, que son centrales para fortalecer la democracia y la gobernabilidad

Un Enfoque de Derechos en Política Social Involucra La definición y comunicación masiva de los derechos, facultades y estándares involucrados; La disponibilidad de mecanismos de reparación y reclamo a los cuales los ciudadanos pueden recurrir cuando no se materializan los mínimos sociales garantizados; Un compromiso a la provisión equitativa de los derechos especificados para todos.

Garantías Sociales y el Pacto Social/Fiscal Modelo básico del Pacto Social/Fiscal en los estados de bienestar en América Latina Ciudadanos Estado Servicios Públicos Impuestos

Regulación de proveedores privados Protección Financiera Pacto Social/Fiscal SPF2 –modificado por el modelo neoliberal- en la mayoría de los países de ingresos medios Ciudadanos Estado Servicios Públicos Regulación de proveedores privados Protección Financiera Impuestos Co-producción de servicios

Temas a ser considerados en la transición entre SFP1 a SFP2 Equidad: Sectores sociales tienden a segmentarse entre aquellos que pueden acceder a servicios privados de alta calidad y aquellos que no pueden. Transparencia: Cuando el Estado es visto como proveedor, el proceso de fijar normas y estándares es claro. En el caso de SFP2 el rol del estado es menos claro. Responsabilidad social: La responsabilidad por asegurar que todos los ciudadanos tienen acceso a los servicios básicos se hace menos clara. Esto puede socavar la relación entre los ciudadanos y el Estado, erosionando la cohesión social y la solidaridad

Reconstruyendo los Pactos Sociales y Fiscales a través de las Garantías Sociales Las Garantías Sociales proveen un mecanismo para reconstruir el SFP ya que dan: Un marco claro de los mínimos sociales (estándares mínimos) que pueden ser revisados en forma permanente Un marco base para establecer equidad en el acceso entre diferentes grupos sociales Un marco base para que los ciudadanos puedan reclamar en el caso que las estándares mínimos no se cumplan Un proceso de participación ciudadana para el desarrollo de un sistema público-privado de provisión de servicios Los Ministerios de Desarrollo social están bien posicionados para liderar y monitorear un sistema de garantías Sociales

De los Derechos a las Garantías Sociales Las Garantías Sociales son un conjunto de mecanismos legales y administrativos que especifican derechos y obligaciones que los estados pueden desarrollar para asegurar acceso a ciertos bienes y servicios Mientras los derechos económicos, sociales y culturales deben ser realizados progresivamente, las garantías sociales acordadas implican obligaciones inmediatas que deben ser revisadas periódicamente. Las Garantías Sociales son definidas de una manera precisa en referencia a titulares de derechos también específicos. Ellas deben tener una expresión legal que indique la responsabilidad explicita del estado. Las Garantías Sociales son definidas de una manera precisa en referencia a titulares de derechos también específicos. Ellas deben tener una expresión legal que indique la responsabilidad explicita del estado. Las GS operativizan los derechos. Rights are usually defined in a general and abstract manner. In order to realize them effectively policy-makers need to determine the operational scope of each right – specific entitlements and benefits and the actions necessary to fulfill it. This requires wide consensus among members of society on priorities and use of resources i.e. requires the achievement of a broad social and fiscal pact. The social guarantee approach assists precisely in this task of determining the operational scope of rights and the necessary actions for fulfilling them.

Las Garantías Sociales, para ser tales, deben responder a un conjunto esencial de dimensiones o sub-garantías: Acceso: Asegura que los titulares de un derecho tengan acceso a un conjunto de bienes y servicios previamente definidos. Calidad: Asegura que los bienes y servicios provistos sean entregados de acuerdo a patrones de calidad establecida previamente. Protección financiera: Asegura que los individuos que no pueden solventar por si mismos los costos del servicio entregado, puedan acceder al financiamiento del mismo. Participación y Revisión Continua: Asegura que las garantías acordadas sean revisadas progresivamente de acuerdo a la disponibilidad de recursos, riesgos emergentes, consensos sociales y políticos y el avance de la ciencia y la tecnología Mecanismos de Exigibilidad: Aseguran que los individuos o grupos sociales puedan reclamar y exigir el acceso a los servicios garantizados a través de mecanismos judiciales y no judiciales. The list of essential sub-guarantees may be updated continually based on the experience of the programs.

La Evolución del Sistema de Salud en Chile: Una Historia Promisoria Con anterioridad a 1980, el sistema de salud chileno era fundamentalmente público, financiado a través de la seguridad social de corte solidario y fondos públicos. Luego de las reformas de 1981, emergió un sistema dual, en donde los trabajadores podían estar afiliados en el sistema público (a través de un fondo nacional de salud), o con proveedores privados de seguros de salud asociados a los riesgos individuales. Como resultado, el sistema de salud estaba fuertemente segmentado, con diferencias claras en la calidad y oportunidad en el acceso a los servicios entre grupos sociales. En el año 2004, la ley 19,966 estableció el Régimen Explicito de Garantías en Salud, o plan Auge. Subsecuentemente, se estableció: (i) una lista de condiciones médicas (patologías) a ser cubiertas, (ii) los fondos para garantizar la financiación del acceso a los servicios y las normas para lograr financiamiento adicional, (iii) sistemas de acreditación y certificación de proveedores. También se creó la Superintendencia de Salud, con objeto de regular y monitorear el sistema

Garantías Explícitas en Salud en el Plan Auge Acceso: Define en detalle los servicios a que tienen derecho los titulares tanto en el sistema público y privado. Calidad: Define procesos de acreditación y certificación para los proveedores de servicios. Oportunidad: Estipula que los servicios se entreguen en forma oportuna, definiendo los tiempos máximos de espera para los servicios garantizados. Protección financiera: Define los niveles de co-pago, como así también el máximo que los hogares desembolsarán al año. Mecanismos de Exigibilidad: Administrativos a nivel local: reclamos directos al proveedor público o privado Administrativos a nivel nacional: reclamos ante la Superintendencia de Salud Reclamo Judicial ante los tribunales de justicia

Plan Auge: Resultados Promisorios El Plan ha expandido la cobertura de enfermedades con alta incidencia de 42 patologías al inicio del programa a 72 en el año 2008. El 69% de la población considera que en general el sistema de salud en Chile ha mejorado luego de la implementación del Plan Auge. El 39% de los usuarios reporta que con el nuevo sistema se sienten más protegidos. El 60% de los afiliados al proveedor público y un 59% de aquellos en el sistema privado reportan que los servicios han mejorado en rapidez y calidad con la introducción del Plan Auge.. El 42% de los pacientes de Auge encuentran que los servicios cubiertos son mejores que aquellos que no forman parte del régimen de garantías explicitas en salud. Source: a study by the Department for Control of Explicit Guarantees in Health within the Office of the Superintendent of Health.

Resumen de los Beneficios que se pueden lograr al Adoptar un enfoque de Garantías Sociales Un marco institucional / organizacional para la planificación y el monitoreo de reformas y nuevos programas sociales Incremento en la eficiencia y equidad en la entrega de servicios como resultado de la adopción del enfoque de derechos Mayor transparencia y contraloría de los proveedores de servicios. Mecanismos oportunos de reclamo cuando el acceso, la calidad, o cualquier otra dimensión de una sub-garantía no se cumple satisfactoriamente. Se fomenta el empoderamiento de grupos vulnerables asegurando que los mecanismos de exigibilidad y reclamo están disponibles a ellos. Se fortalece la participación de diversos actores sociales en la definición de los mecanismos de satisfacción de las garantías. Dada el carácter técnico de las garantías sociales (definiciones claros,mecanismos operacionales, presupuesto), se aumenta la capacidad de los gobiernos para enfrentar temas de gran sensibilidad política. According to some recent evaluations of AUGE, the guarantee that was most difficult to implement is that of ‘Opportunity to receive the service in a timely manner.’ There are still significant waiting lists for the guaranteed services. Nevertheless, the very existence of an explicit guarantee has allowed for the initiation of public dialogue on what resources and measures are necessary to realize the guarantees more effectively. In other words, if the maximum waiting periods for receiving the service had not been specified at all, there would have been no basis for public debate on this issue altogether. Thus the very existence of a guarantee is exerting pressure on the system to change for the better.

Potenciales Usos del Marco de las Garantías Sociales Transformar programas de corto plazo exitosos en políticas de largo plazo (por ejemplo el programa PANES en Uruguay). Consolidar mecanismos de monitoreo y de reclamos de la calidad de los servicios (por ejemplo en el caso de la expansión en la cobertura de la educación básica, como ha sido en el Perú). Traducir avances en la definición legal de los derechos económicos y sociales (como en el caso de los Acuerdos de Paz en Guatemala), en programas operacionales específicos que pueden ser monitoreados. Utilizar mecanismos participativos, que se dan en distintos países de la región, para recibir insumos de discusión y mejorar en forma continua el contenido y la implementación de programas sociales. On the last point, Examples: Parent Associations (Peru, Colombia, Paraguay), local indigenous organizations (Ecuador), participatory budgeting (Peru)

Lecciones de la Experiencia de Sud-Africa Alternativas judiciales para la consecución de los derechos económicos y sociales: La constitución contiene un claro lenguaje para la provisión de los derechos económicos, sociales y culturales (ESC), respaldados por un activa corte constitucional. Reformas judiciales que permiten la intervención de la sociedad civil representando intereses de gripos sociales (y no solo individuos): (i) Locus: Provisiones técnicas en la constitución que permiten a grupos de la sociedad civil representar a grupos cuyos derechos han sido afectados; (ii) Amicus curiae (amigo de la corte). Mecanismos cuasi-judiciales (por ejemplo la Comisión Sud-Africana de Derechos Humanos) The South African experience illustrates the potential complementarity of judicial, quasi-judicial, and administrative approaches to providing citizens with mechanisms of redress. In the Latin American context there has been emphasis on administrative procedures and institutions for social claims (such as the Superintendence of Health in Chile), given that courts are often hard to access or unaffordable. In South Africa as well, non-judicial structures such as tribunals, ombudsmen and independent institutions can facilitate the making of claims without having to resort to courts. Yet lessons can be learned from South Africa’s judicial advances in particular as they facilitate the intervention of informed civil society groups on behalf of the poor (examples: Treatment Action Campaign, Anti-Eviction Campaign, Landless Movements, Homeless People’s Alliance, etc.) Locus Standing – is important because various barriers (cost, distance, information, discriminaiton) may prevent poor people from approaching the Court themselves. In addition, the Constitutional Court does not cases without legal representation, so direct access to it is not only hard but impossible. The Treatment Action Campaign (TAC), for example, has used the locus standing provision to expand coverage of an antiretroviral drug program nation-wide. Amicus Curiae – Community Law Center at the University of Western Cape and partners have intervened as amicus curiae in cases such as Grootboom, TAC and Modderklip and succeeded in persuading the Constitutional Court to interpret socio-economic rights in the Constitution as imposing minimum obligations on the state (drawing on the UN concept of minimum core that implies state obligations with regard to economic, social and cultural rights.)

Recomendaciones de Política (I) Para establecer un sistema de Garantías Sociales se requiere un substrato fiscal sustentable, para esto es necesario establecer también un pacto social, como instrumento político que permite llegar a un pacto fiscal. Además de una base fiscal sólida, un sistema de garantías sociales requiere establecer marcos normativos, institucionales, y operacionales apropiados. Se requiere de un fuerte liderazgo político e institucional. Los ministerios de Desarrollo Social están en una posición privilegiada para avanzar en la integración y colaboración entre los distintos ministerios del sector social (educación, salud, vivienda, etc.)

Recomendaciones de Política (II) Es necesario promover emprendimientos conjuntos entre el sector público, privado y la sociedad civil. La realización de los derechos económicos y sociales ya no esta solamente fundamentada en la capacidad del sector público. Es esencial contar con instituciones de monitoreo independientes para asegurar una retroalimentación oportuna a los decidores políticos. Se requiere la participación de la sociedad civil en el diseño, implementación y evaluación de las garantías sociales. Se requieren mecanismos relevantes (eficientes) de exigibilidad y reclamo a nivel administrativo, cuasi-judicial y judicial. Analíticamente, el enfoque de Garantías Sociales puede proveer una base para el monitoreo entre países de un sistema de provisión de servicios sociales basado en la perspectiva de derechos.