1

Subsidios cruzados, impuestos y contribuciones: ¿el camino correcto para lograr la equidad? VI Jornada de Distribución de Energía Eléctrica Perspectivas de la Distribución y Comercialización de Energía Eléctrica FEDESARROLLO Bogotá, Colombia Diciembre 3 de 2009

Agenda 1.Introducción 2.Problemática 3.Subsidios cruzados 4.Propuesta 5.Conclusiones 3

Cuaderno de Fedesarrollo No. 30. El mercado de la energía eléctrica en Colombia: características, evolución e impacto sobre otros sectores TENDENCIA ECONÓMICA -Informe Mensual de FEDESARROLLO Número 91, Noviembre de 2009 Editorial: La regla fiscal contra-cíclica: Algunas reflexiones preliminares Actualidad: Los precios de la electricidad en Colombia: ¿Cuáles son los verdaderos problemas? ftp:// ftp:// 4

En energía eléctrica existen una serie de contribuciones que distorsionan las tarifas y que encarecen el precio para el consumidor final FAER FAZNI PRONE FOES Contribución ambiental Una contribución y, tal vez la más polémica, tanto por su propio diseño como por sus implicaciones sobre la industria, tiene que ver con el esquema de solidaridad de SUBSIDIOS CRUZADOS ftp:// 5

Agenda 1.Introducción 2.Problemática 3.Subsidios cruzados 4.Propuesta 5.Conclusiones 6

La problemática principal es que para los industriales, la contribución se ha vuelto una carga significativa sobre la tarifa final Dado que el sector manufacturero produce bienes transables, se encarecen los costos de producción de la industria. Se genera una disyuntiva entre producir eficientemente o importar. En muchos casos, los productores de bienes electro-intensivos deciden: –importar el bien –las empresas que tienen filiales en otros países deciden producir en donde los costos sean inferiores. Las estimaciones indican que incrementos del 10% en las contribuciones al sector manufacturero reducen la tasa de crecimiento de la Productividad Total de los factores (PTF) en cerca de 6%; 7

Las contribuciones tuvieron un aumento del 20% en 2008 con respecto al año anterior… 8 Fuente: XM

…explicado principalmente por la transferencia del medio ambiente (generadores) que creció 8% y por la aparición del PRONE. 9 Fuente: Acolgen

Los problemas principales de los subsidios cruzados 1.Déficit permanente entre subsidios y contribuciones que, en la mayor parte, se cubre con el presupuesto nacional; 2.la focalización de los subsidios está conduciendo a que no se cumpla cabalmente el objetivo de solidaridad; 3.la normatividad y la regulación están imponiendo barreras importantes a la situación financiera del sistema y de las empresas; 4.es una carga muy alta para el sector industrial y reduce su competitividad; 5.aumento del monto total de los subsidios como consecuencia de varios factores: (i)la decisión del Gobierno de no permitir incrementos en la tarifa por encima del IPC para los estratos 1 y 2. (ii)el consumo básico de subsistencia puede estar en un nivel superior al adecuado. (iii)el mecanismo de estratificación mediante el cual se distribuyen los recursos parece no focalizarlos adecuadamente a la población pobre. 10

En el año 2008 el déficit del esquema de subsidios cruzados superó los 320 mil millones de pesos 11 Fuente: DNP

La industria aporta el 54% de la contribuciones 12 Fuente: MME

Agenda 1.Introducción 2.Problemática 3.Incidencia de los subsidios cruzados 4.Propuesta 5.Conclusiones 13

El estrato 1 destina el 11,4% de sus ingresos para el pago de la energía mientras que el estrato 6 destina tan sólo el 2,6% de sus ingresos 14 Fuente: ECV (2003 – 2008). C á lculos de los autores.

Mientras que el subsidio para un hogar promedio de estrato 2 aumentó en términos reales 33% y para el estrato 3 se incrementó en 70%, para el estrato 1 disminuyó 4,2% 15 Fuente: ECV (2003 – 2008). C á lculos de los autores.

Otros estudios también evidencian el problema de focalización 16 Fuente: Lasso (2006) – Misión para el diseño de una Estrategia para la Reducción de la Pobreza y la Desigualdad-MERPD

Agenda 1.Introducción 2.Problemática 3.Incidencia de los subsidios cruzados 4.Propuesta 5.Conclusiones 17

A pesar de haber cumplido un importante papel, en la actualidad el sistema de subsidios cruzados muestra problemas importantes de sostenibilidad, eficiencia, focalización y genera impactos negativos sobre la competitividad La propuesta de FEDESARROLLO consiste en: 1.En el largo plazo, mover todo el esquema de solidaridad hacia al presupuesto nacional. Sin embargo, mientras se llega a esto se propone: 1.La eliminación de la contribución del 20% del sector industrial (en un futuro, de la del sector comercio); 2.eliminación de los subsidios al estrato tres; 3.Incluir al estrato 4 en las contribuciones pero aportando la mitad que los estratos cinco y seis (utiliza el 4% de su ingreso promedio para el pago de energía); 4.Continuar temporalmente con la contribución de los estratos 5 y 6; 5.mejorar el instrumento de focalización o utilizar instrumentos combinados (por ejemplo, estrato y SISBEN); 6.reducción del umbral de consumo mínimo; 18

Se presentan diferentes alternativas ALTERNATIVA A –Desmonte inmediato de la contribución del 20% al sector de industrial. ALTERNATIVA B – Durante cinco años desmontar gradualmente la contribución del 20% a la industria. 1.Primer escenario: los subsidios y contribuciones crecen en las proyecciones a la tasa observada en el período La tasa de crecimiento de la población es 1,3%, (dato oficial del DANE). 2.Segundo escenario: no asume ningún crecimiento para los subsidios y las contribuciones. Se asume que estos valores no crecerán en términos reales. El crecimiento de la población sigue siendo 1,3% anualmente. ALTERNATIVA C –Otra alternativa podría ser intermedia entre las dos aquí propuestas. 1.Por ejemplo, eliminar inmediatamente el 10% de la contribución, mientras que el 10% restante se desmontaría gradualmente. Igualmente, el faltante se cubriría con el Presupuesto Nacional pero se tendría la contribución del 10% del estrato 4, y el estrato 3 ya no sería beneficiario. 19

Bajo cualquier alternativa, el costo de la propuesta no es alto 20 Fuente: C á lculos de los autores. Nota: Éste es el déficit adicional que generaría la propuesta Nota: La alternativa B es la suma de los 5 años de proyección Pesos 2008

Teniendo en cuenta que los estratos 4,5 y 6 contribuyen y el estrato 3 deja de recibir subsidios, ¿de dónde saldrían los recursos adicionales?: I.El impuesto de Renta, a través de las exenciones: i.El costo fiscal de los beneficios en el impuesto de renta para 2008 alcanzó 6,7 billones: Descuento del 40%: 3,6 billones de pesos Rentas exentas: 2,8 billones de pesos Descuentos tributarios: 0,4 billones de pesos II.El impuesto del IVA: i.Ampliar la base, por ejemplo, eliminando las exenciones a la canasta básica de consumo (esta exención está beneficiando a la población rica que gasta más en este tipo de bienes que la población pobre) Por cada punto gravado se generan recursos por un valor de 463 miles de millones de pesos. Adicionalmente, y con el fin de seguir el principio de equidad, se le devolvería el 25% a las familias pobres (Sisben 1 y 2) que es lo que pagan en promedio por estos bienes. Se tendrían recursos por 349 miles de millones por punto. Si, por ejemplo, se pusiera una tarifa de 10% a estos bienes, serían recursos del orden de 3,5 billones. ii. Subir la tarifa general. Si se aumenta la tarifa del IVA del 16 al 17% se generarían recursos adicionales por 1,8 billones de pesos (este valor es una aproximación, ya que para calcular el valor del recaudo por un punto del IVA se asume que la tarifa promedio es 16%) 21 Fuente: Ministerio de Hacienda. C á lculos de los autores. Nota: Esta propuesta recoge lo que el gobierno le presentóó al Congreso como proyecto de Reforma Tributaria en Julio 20 de 2006

Agenda 1.Introducción 2.Problemática 3.Incidencia de los subsidios cruzados 4.Propuesta 5.Conclusiones 22

Conclusiones Es necesario realizar una reforma al sistema de subsidios cruzados con el fin de promover la competitividad del sector industrial que durante estos últimos años se ha visto altamente afectada. Las contribuciones re-direccionan la industria, reducen la competitividad de las exportaciones y la PTF, teniendo implicaciones negativas sobre el producto de la economía. El impacto financiero de la reforma propuesta no es alto y traería enormes ganancias. Sin embargo, y a pesar de los grandes beneficios que ha generado el sistema de subsidios cruzados, el fin último de la propuesta es la eliminación del esquema y comenzar a tener solidaridad a través del presupuesto nacional. 23