Motivación Economistas, IFIs enfatizan recetas de políticas para alcanzar los objetivos de desarrollo. En América Latina, eso ha llevado a la adopción de reformas del “Consenso de Washington”. Los resultados han sido un tanto decepcionantes. IPES: El potencial de las recetas de políticas depende de la calidad de los procesos a través de los cuales las políticas se discuten, aprueban e implementan. La mejora (y una mayor comprensión) de los procesos de formulación de políticas es fundamental para mejorar la calidad de las políticas públicas y alcanzar los objetivos de desarrollo.

Motivación Existen grandes diferencias en la calidad de las políticas públicas, aún entre países de AL. Políticas difieren en una variedad de dimensiones: Estabilidad Calidad de la implementación y el cumplimiento efectivo Orientación hacia el interés público ¿Qué determina la capacidad de los países para elaborar, aprobar y ejecutar políticas públicas efectivas?

Objetivos Comprender mejor los procesos de aprobación, promulgación e implementación de políticas (el proceso de formulación de políticas). Comprender mejor la relación entre el proceso de formulación de políticas y la calidad de las políticas públicas. Mejorar las recetas de políticas adaptándolas a la capacidad (política) institucional. Contribuir al debate sobre la reforma de las instituciones políticas, arrojando luz sobre sus efectos en la política pública.

Más allá de un enfoque tecnocrático de la formulación de políticas En un enfoque tecnocrático, las políticas públicas son objeto de elección por parte de los policymakers, que solo tienen que adoptar aquellas políticas que conduzcan a los mejores resultados. En la práctica, en la formulación de políticas interviene una variedad de actores (politicos profesionales, técnicos, miembros de la sociedad civil) que interactúan en diversas arenas. Las políticas públicas emergen como resultado de transacciones políticas intertemporales entre dichos actores. IPES: menos hincapié en el contenido de las políticas y más en su proceso de formulación y en ciertas características resultantes de las políticas.

Más allá de un enfoque tecnocrático de la formulación de políticas Estos procesos difieren mucho de un país a otro y pueden atribuirse a las instituciones políticas de cada país. Aunque las instituciones también son endógenas (dependen de factores culturales, socioeconómicos e históricos) aquí las tratamos mas que nada como exógenas. Nos enfocamos en el impacto de las instituciones existentes en los resultados de política, y no en la dinámica del cambio institucional.

Las instituciones políticas y los resultados de política Como afectan las instituciones políticas a los resultados de política? Los trabajos existentes tienden a concentrarse en dimensiones institucionales únicas, como determinantes de cierto resultado. El proceso de formulación de políticas no puede explicarse sobre la base de un factor institucional único, sino de una multiplicidad de factores y su interacción. Adoptamos un enfoque sistémico, más apropiado para: Entender por qué las reformas que dan resultado en ciertos entornos institucionales pueden no funcionar en otros; Pensar en potenciales reformas de las instituciones políticas. Este enfoque requiere un conocimiento profundo del detalle institucional de los países bajo estudio.

Enfoque de país La primera fase de la agenda de investigación se centró en estudios detallados de los procesos de policymaking en distintos países, realizados por equipos de economistas y cientistas políticos de la región. Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. Hemos agregado Costa Rica, Guatemala y Jamaica. Estos estudios de país fueron un aporte fundamental al IPES.

Características clave de las políticas públicas El enfoque busca explicar ciertas características comunes de las políticas públicas: Estabilidad Adaptabilidad Coordinación y coherencia Calidad de la implementación y la aplicación efectiva Orientación al interés público. Eficiencia

Medición de estas características Usamos dos fuentes de datos principales. Indicadores internacionales comparativos del Global Competitiveness Report (CGR). Nuestra propia encuesta sobre capacidades del Estado, a la cual respondieron más de 150 expertos de 18 países de América Latina. Plazo: dos últimas décadas (o desde retorno de la democracia). Indices no reflejan la calidad de la formulación de políticas de los gobiernos actuales sino durante todo ese período.

Ejemplo: midiendo estabilidad de las políticas Volatilidad del índice de libertad económica de Fraser. GCR: costo de los cambios jurídicos y políticos para la capacidad de planificación de las empresas. GCR: grado en que los gobiernos nuevos cumplen los compromisos contractuales y las obligaciones asumidas por gobiernos anteriores. Encuesta: capacidad del Estado para establecer y mantener prioridades en las políticas en un marco de objetivos contradictorios. Encuesta: grado en que los gobiernos aseguran la estabilidad de las políticas a fin de que tengan tiempo para ser efectivas. Encuesta: grado en que el Estado asume y mantiene compromisos internacionales.

Ejemplo: midiendo estabilidad de las políticas Volatilidad del índice de libertad económica de Fraser. GCR: costo de los cambios jurídicos y políticos para la capacidad de planificación de las empresas. GCR: grado en que los gobiernos nuevos cumplen los compromisos contractuales y las obligaciones asumidas por gobiernos anteriores. Encuesta: capacidad del Estado para establecer y mantener prioridades en las políticas en un marco de objetivos contradictorios. Encuesta: grado en que los gobiernos aseguran la estabilidad de las políticas a fin de que tengan tiempo para ser efectivas. Encuesta: grado en que el Estado asume y mantiene compromisos internacionales.

Índice de estabilidad de las políticas Chile Uruguay Costa Rica Brasil Colombia México El Salvador Honduras Panamá Perú Rep. Dominicana Paraguay Bolivia Nicaragua Guatemala Ecuador Argentina Venezuela 1 2 3 4 Índice de estabilidad (escala de 1 a 4) Fuente: Compilaciones de los autores.

Índice de estabilidad de las políticas Chile Uruguay Costa Rica Brasil Colombia México El Salvador Honduras Panamá Perú Rep. Dominicana Paraguay Bolivia Nicaragua Guatemala Ecuador Argentina Venezuela 1 2 3 4 Índice de estabilidad (escala de 1 a 4) Fuente: Compilaciones de los autores.

Índice de estabilidad de las políticas Chile Uruguay Costa Rica Brasil Alta Colombia México El Salvador Honduras Panamá Perú Rep. Dominicana Paraguay Media Bolivia Nicaragua Guatemala Ecuador Baja Argentina Venezuela 1 2 3 4 Índice de estabilidad (escala de 1 a 4) Fuente: Compilaciones de los autores.

Características clave de las políticas públicas desde 80s M Venezuela A Uruguay Perú Paraguay Panamá Nicaragua México Honduras Guatemala El Salvador Ecuador R. Dominicana Costa Rica Colombia MA Chile Brasil Bolivia Argentina Índice de políticas Eficien-cia Interés público Coord / Coherencia Implem/ Apl efectiva Adapta-bilidad Estabilidad País

Características clave de las políticas públicas desde 80s País Estabilidad Adapta-bilidad Implem/ Apl efectiva Coord / Coherencia Interés público Eficien-cia Índice de políticas Argentina B M B B M B B Bolivia M A M M M M M Brasil A A A A M M A Chile A A A A A A MA Colombia A A A M M M A Costa Rica A M A M A A A R. Dominicana M M M M B M M Ecuador B M B B B B B El Salvador A A A M M A A Guatemala M M B M B M B Honduras A M M M B M M México A M A M M A A Nicaragua M M M B B M B Panamá M B M B B B B Paraguay M B B B B B B Perú M M M M M M M Uruguay A A A M M M A Venezuela B B M B M B B

Características clave de las políticas públicas desde 80s País Estabilidad Adapta-bilidad Implem/ Apl efectiva Coord / Coherencia Interés público Eficien-cia Índice de políticas Argentina B M B B M B B Bolivia M A M M M M M Brasil A A A A M M A Chile A A A A A A MA Colombia A A A M M M A Costa Rica A M A M A A A R. Dominicana M M M M B M M Ecuador B M B B B B B El Salvador A A A M M A A Guatemala M M B M B M B Honduras A M M M B M M México A M A M M A A Nicaragua M M M B B M B Panamá M B M B B B B Paraguay M B B B B B B Perú M M M M M M M Uruguay A A A M M M A Venezuela B B M B M B B

¿Por qué concentrarse en las principales características de las políticas? Vinculadas de forma más natural al entorno institucional que el contenido de las políticas. Más estrechamente relacionadas con las instituciones políticas que variables de resultados tales como el crecimiento económico. De todos modos, las características de las políticas públicas y el índice general de políticas están bien correlacionados con el crecimiento y otros indicadores de bienestar.

Índice de políticas y medidas de bienestar Correlaciones simples y parciales América Latina Países en desarrollo Crecimiento del PIB per cápita 1980-2002 0,700 *** 0,509 *** 0,420 *** 0,445 *** IDH (cambio de 1980 a 2002) 0,376 0,614 *** 0,400 *** 0,393 *** Reducción de la pobreza (de 1980-1990 a 1995-2000) 0,439 * 0,300 0,461 *** 0,450 *** Correlaciones parciales (en amarillo) controlan por el efecto del PIB per cápita en 1980. La muestra de los países en desarrollo usa una versión restringida del índice de políticas (que excluye las preguntas de la encuesta sobre la capacidad del Estado).

El proceso de formulación de políticas (PFP) En nuestro enfoque, el PFP juega un rol central. Caracterización del PFP en cada país: ¿Cuáles son los principales actores que participan en el proceso? ¿Qué roles tienen esos actores? ¿Qué preferencias, incentivos los motivan? Que capacidades tienen? ¿Qué características tienen las arenas donde interactúan? ¿Cuán frecuentes son esas interacciones? ¿Cuál es la naturaleza de las transacciones que realizan?

Actores y arenas en el PFP Trabajos de base examinan el rol de diversos actores e instituciones en los PFP de América Latina: Partidos políticos y sistemas de partidos La legislatura (y los legisladores) El presidente y su gabinete La administración pública y el Poder Judicial Actores subnacionales Organizaciones empresariales, sindicatos y movimientos sociales Think tanks y otros actores que aportan conocimiento técnico En cada caso, se examinan incentivos, capacidades, y su rol en el PFP, incluyendo su interacción con otros actores. Estos estudios son la base de la parte II del IPES (capítulos 3 a 5). El libro “La Política Importa” también constituyó un aporte decisivo para esta parte del IPES.

Instituciones Políticas Resultados de Política  PFP 

PFP  resultados de política Idea central: características clave de las políticas públicas (como estabilidad, adaptabilidad, etc) dependen en forma crucial de la capacidad de los actores políticos de negociar y hacer cumplir acuerdos intertemporales, y asi alcanzar resultados cooperativos. Dicha cooperación depende a su vez de una serie de factores: Número de actores con impacto sustancial en el PFP. Horizonte temporal (tasa de descuento) de los actores, y frecuencia de sus interacciones. Existencia de arenas que faciliten el intercambio político (tales como Congresos que funcionen bien, o sistemas de partidos políticos institucionalizados). Existencia de mecanismos de enforcement creíbles (tales como un Poder Judicial independiente).

Instituciones políticas  PFP A su vez, aspectos fundamentales del PFP dependen de instituciones políticas tales como normas constitucionales, reglas electorales, etc., que determinan (entre otras cosas): El número de actores y sus roles. Sus incentivos. Las reglas de juego bajo las cuales interactúan. La naturaleza de las arenas en las que se encuentran.

Distintas miradas al PFP El IPES examina la relación entre instituciones políticas, los PFP y los resultados de política desde distintos ángulos. Análisis tipo cross-section (capítulo 6) Formulación de políticas en países específicos (capítulo 7) Chile: la formulación de políticas en un entorno institucionalizado Colombia: la Constitución de 1991 y el PFP Brasil y Ecuador: el PFP en sistemas de partidos fragmentados. Formulación de políticas en sectores específicos (capítulos 8–11) Política tributaria Servicios públicos Educación Descentralización, procesos presupuestarios y efectos de feedback. La combinación de estas perspectivas ofrece un buen panorama de la complejidad de los PFP, y de los aspectos políticos que influyen en el proceso.

Distintas miradas al PFP El IPES examina la relación entre instituciones políticas, los PFP y los resultados de política desde distintos ángulos. Análisis tipo cross-section (capítulo 6) Formulación de políticas en países específicos (capítulo 7) Chile: la formulación de políticas en un entorno institucionalizado Colombia: la Constitución de 1991 y el PFP Brasil y Ecuador: el PFP en sistemas de partidos fragmentados. Formulación de políticas en sectores específicos (capítulos 8–11) Política tributaria Servicios públicos Educación Descentralización, procesos presupuestarios y efectos de feedback. La combinación de estas perspectivas ofrece un buen panorama de la complejidad de los PFP, y de los aspectos políticos que influyen en el proceso.

Análisis de cross-section: Algunos resultados

Algunos resultados del análisis de cross-section Políticas públicas de buena calidad están asociadas con: Congresos con buenas capacidades para formular políticas Partidos políticos institucionalizados y programáticos Burocracias fuertes Poderes Judiciales independientes

Capacidad del Congreso La legislatura nacional es la arena natural para la negociación y el enforcement de acuerdos políticos. Legisladores con buenas capacidades técnicas y Congresos con estructuras organizativas adecuadas pueden promover políticas públicas de mejor calidad (mas estables, adaptables, etc). Creamos un índice de la capacidad del Congreso que abarca: distintas medidas de la imagen pública del Congreso. la educación de los legisladores los años de experiencia legislativa la especialización de las comisiones otras variables más subjetivas

Capacidad del Congreso y calidad de las políticas 4.0 3.5 3.0 Índice de políticas (escala de 1 a 4) 2.5 2.0 1.5 1.0 1.0 1.2 1.4 1.6 1.8 2.0 2.2 2.4 2.6 2.8 3.0 Índice de capacidades del Congreso (escala de 1 a 3) Fuente: Compilación de los autores.

Sistemas de Partidos Políticos En algunos países, los partidos políticos participan en forma directa en el debate sobre políticas públicas. En otros, los sistemas de partidos tienen efecto indirecto en PFP: Influyen en las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo; en las posibilidades de coordinación en el Congreso; en los incentivos de los funcionarios que ocupan cargos públicos. Partidos institucionalizados (con horizontes largos y fuertes raíces en la sociedad) y programáticos (que compiten en base a propuestas y resultados de política) tienden a generar incentivos de largo plazo y a evitar comportamientos oportunistas. Facilitan acuerdos intertemporales entre partidos, y al interior de ellos (es mas probable que se cumplan en el futuro compromisos asumidos por lideres de hoy).

Institucionalización del sistema de partidos, orientación programática y calidad de las políticas 8 Chile 7 Uruguay El Salvador 6 Índice de políticas = 2,57 5 Índice programático (escala de 0 a 8) 4 Índice de políticas = 2,04 Índice de políticas = 2,06 3 México 2 Brasil Argentina Honduras 1 Ecuador Paraguay Costa Rica Colombia Guatemala Perú Venezuela Bolivia Panamá Rep. Dominicana 40 50 60 70 80 Índice de institucionalización (escala de 0 a 100) Índice = “Muy alto" Índice = “Alto" Índice = "Medio" Índice = “Bajo" Nota: Los recuadros muestran el promedio del índice de políticas de los países de cada cuadrante. Fuente: Compilación de los autores y Jones (2005).

El Poder Judicial y la burocracia La implementación y el enforcement facilitan la cooperación y refuerzan la calidad de las políticas. El Poder Judicial es la institución mas obvia en materia de enforcement. La cooperación intertemporal se hace difícil si los tribunales no son independientes y no se exige que los actores cumplan los compromisos asumidos. La burocracia desempeña un papel predominante en la implementación de políticas. Pero una burocracia fuerte también puede facilitar negociaciones intertemporales, por ejemplo a través de la delegación a agencias autónomas (como el Banco Central) de ciertas políticas que son proclives a comportamientos oportunistas.

Independencia judicial y calidad de las políticas 4,0 3,5 3,0 Índice de políticas (escala de 1 a 4) 2,5 2,0 1,5 1,0 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 5,0 Índice de independencia judicial (escala de 1 a 7) Fuente: Compilación de los autores y Foro Económico Mundial (2004).

Índice de desarrollo del servicio civil (escala de 0 a 1) Desarrollo del servicio civil y calidad de las políticas 4,0 3,5 3,0 Índice de políticas (escala de 1 a 4) 2,5 2,0 1,5 1,0 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 Índice de desarrollo del servicio civil (escala de 0 a 1) Fuente: Compilación de los autores e Iacoviello y Zuvanic (2005).

Las instituciones políticas y la calidad de las políticas País según el índice de políticas Índice del Congreso Independ. judicial Institucionali- zación del sistema de partidos Partidos programáticos Desarrollo de la administración pública MUY ALTO Chile A 4,60 65 8,00 0,59 ALTO Brasil 3,90 59 2,00 0,68 Colombia 3,10 60 0,00 0,47 Costa Rica M 3,80 61 1,00 0,49 El Salvador 2,90 66 7,00 0,11 México 3,30 67 0,40 Uruguay 4,80 76 0,48 MEDIANO Bolivia 1,70 56 0,24 Rep. Dominicana B 3,60 74 0,28 Honduras 1,90 68 0,16 Perú 53 BAJO Argentina 1,80 62 2.00 0,50 Ecuador 0,18 Guatemala 2,20 48 0,21 Nicaragua 1,60 0,19 Panamá 0,08 Paraguay 1,40 64 Venezuela 1,20 55 0,37 Nota: los países aparecen en orden alfabético en cada categoría del índice de políticas. Para cada dimensión institucional, el azul oscuro denota un índice alto y el celeste un índice mediano. Fuente: Compilación de los autores; Jones (2005), Iacoviello y Zuvanic (2005) y Foro Económico Mundial (2004).

Las “bondades” institucionales no son independientes Las “buenas” instituciones vienen juntas. Países con Congreso fuerte suelen tener un Poder Judicial más independiente. Dinámicas virtuosas: si el Poder Ejecutivo no interfiere con las Cortes, eso aumenta la independencia del Poder Judicial. Un Poder Judicial independiente preserva las prerrogativas del Congreso y da mayores incentivos a los legisladores para invertir en sus propias capacidades y las de la institución. Lamentablemente, también puede haber dinámicas viciosas. Problema: construir instituciones fuertes lleva tiempo, pero se las puede destruir de la noche a la mañana.

Formulación de políticas en sistemas fragmentados: El contraste entre Brasil y Ecuador

La formulación de políticas en sistemas de partidos fragmentados: Brasil y Ecuador Las instituciones políticas de estos países tienen importantes elementos en común. Sistemas de partidos más fragmentados de América Latina.

Fragmentación de los partidos políticos Brasil Ecuador Bolivia Colombia Venezuela Perú El Salvador Guatemala Argentina Costa Rica Panamá México Uruguay Paraguay Rep. Dominicana Nicaragua Honduras Chile 1 2 3 4 5 6 7 8 Número efectivo de partidos en el Poder Legislativo Fuente: Jones (2005).

Brasil y Ecuador: fragmentación del sistema de partidos 60 Chile Nicaragua Paraguay 50 Honduras Argentina Uruguay Guatemala Perú 40 República Dominicana Costa Rica Panamá Contingente presidencial en la legislatura México El Salvador Venezuela 30 Bolivia Ecuador 20 Colombia Brasil 10 2 4 6 8 10 Número efectivo de partidos Fuente: Jones (2005), Saiegh (2005).

La formulación de políticas en sistemas de partidos fragmentados: Brasil y Ecuador Las instituciones políticas de estos países tienen importantes elementos en común. Sistemas de partidos más fragmentados de América Latina. Amplios poderes presidenciales otorgados en la Constitución (para compensar el escaso poder partidario del Presidente).

Facultades legislativas del presidente Chile Brasil Ecuador Colombia Perú Argentina Panamá Uruguay El Salvador Venezuela Guatemala Rep. Dominicana Honduras México Bolivia Costa Rica Paraguay Nicaragua 0.0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 Índice de las facultades legislativas del presidente (escala de 0 a 1) Fuente: Payne et al. (2002).

La formulación de políticas en sistemas de partidos fragmentados: Brasil y Ecuador Las instituciones políticas de estos países tienen importantes elementos en común. Sistemas de partidos más fragmentados de América Latina. Amplios poderes presidenciales otorgados en la Constitución (para compensar el escaso poder partidario del Presidente). Reglas electorales similares para el Congreso: representación proporcional con listas abiertas, generan incentivos para llevar beneficios a sus distritos.

La formulación de políticas en sistemas de partidos fragmentados: Brasil y Ecuador Las instituciones políticas de estos países tienen importantes elementos en común. Sistemas de partidos más fragmentados de América Latina. Amplios poderes presidenciales otorgados en la Constitución (para compensar el escaso poder partidario del Presidente). Reglas electorales similares para el Congreso: representación proporcional con listas abiertas, generan incentivos para llevar beneficios a sus distritos. Sin embargo, los resultados políticos y de política públicas son completamente diferentes.

Características clave de las políticas públicas País Estabilidad Adapta-bilidad Implem/ Apl efectiva Coord / Coherencia Interés público Eficien-cia Índice de políticas Argentina B M B B M B B Bolivia M A M M M M M Brasil A A A A M M A Chile A A A A A A MA Colombia A A A M M M A Costa Rica A M A M A A A R. Dominicana M M M M B M M Ecuador B M B B B B B El Salvador A A A M M A A Guatemala M M B M B M B Honduras A M M M B M M México A M A M M A A Nicaragua M M M B B M B Panamá M B M B B B B Paraguay M B B B B B B Perú M M M M M M M Uruguay A A A M M M A Venezuela B B M B M B B

¿Cómo se explican estas diferencias? Importantes diferencias en las capacidades de ciertas instituciones clave. Brasil tiene un Congreso con buena capacidades, una burocracia fuerte y un Poder Judicial bastante independiente. Ecuador carece de todos esos elementos.

Tasas de reelección en la Cámara baja Chile (1993-2001) Uruguay (1989-99) Panamá (1999) Brasil (1995-2002) Paraguay (1998-2003) Colombia (1990-98) El Salvador (2003) Ecuador (1996-2002) Bolivia (2002) Venezuela (1989-2004) Guatemala (1994-2004) Argentina (1989-2003) Perú (2001) 10 20 30 40 50 60 70 Tasas de reelección inmediata en la Cámara baja (porcentaje) Fuente: Saiegh (2005)

Índice de independencia judicial Uruguay Chile Brasil Costa Rica Rep. Dominicana México Colombia El Salvador Panamá Guatemala Perú Honduras Ecuador Argentina Bolivia Nicaragua Paraguay Venezuela 1 2 3 4 5 Fuente: Foro Económico Mundial (2004).

Índice de desarrollo del servicio civil Brasil Chile Argentina Costa Rica Uruguay Colombia México Venezuela Rep. Dominicana Bolivia Guatemala Nicaragua Ecuador Perú Paraguay Honduras El Salvador Panamá 0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 Fuente: Iacoviello y Zuvanic (2005).

¿Cómo se explican estas diferencias? Importantes diferencias en las capacidades de ciertas instituciones clave. Brasil tiene un Congreso con buena capacidades, una burocracia fuerte y un Poder Judicial bastante independiente. Ecuador carece de todos esos elementos. En Brasil, el presidente cuenta con los instrumentos necesarios para participar en intercambios políticos con otros partidos y mantener coaliciones en el Congreso.

¿Cómo se explican estas diferencias? Importantes diferencias en las capacidades de ciertas instituciones clave. Brasil tiene un Congreso con buena capacidades, una burocracia fuerte y un Poder Judicial bastante independiente. Ecuador carece de todos esos elementos. En Brasil, el presidente cuenta con los instrumentos necesarios para participar en intercambios políticos con otros partidos y mantener coaliciones en el Congreso. En Ecuador, las coaliciones son sumamente inestables y tienden a colapsar a medida que avanza el período de gobierno y se acercan las elecciones.

Brasil: formación de coaliciones El presidente necesita armar una coalición para que se apruebe su agenda de gobierno. Legisladores necesitan generar beneficios para sus distritos, introducen enmiendas presupuestarias con beneficios locales. Amplias facultades presidenciales incluyen discreción para no ejecutar ciertas enmiendas presupuestarias. El presidente tiene la llave para que los legisladores puedan llegar con beneficios a sus distritos. Ganancias del intercambio: pequeños proyectos de inversión por apoyo político para aprobación de la agenda presidencial. Uno entre varios recursos que el presidente usa para pasar su agenda en un sistema fragmentado (otros son ministerios y cargos de alto nivel en la administración pública). Estos intercambios funcionan en el contexto de un juego repetido entre jugadores con horizontes relativamente largos.

Ecuador: coaliciones fantasma Ninguno de esos mecanismos da resultado en Ecuador. Legisladores tienen incentivos para ofrecer proyectos de inversión a sus distritos, pero las reglas presupuestarias prohíben las partidas con beneficios locales (y el presidente no tiene similar discreción). Los cargos en la administración pública y los ministerios no son un aliciente atractivo, particularmente hacia el final del período. Ser “gobiernista” tiene un costo político elevado. Los políticos forman “coaliciones fantasma”, proporcionan apoyo legislativo ad-hoc a cambio de beneficios inmediatos. Evitan los compromisos visibles y políticamente costosos, especialmente hacia el final del período presidencial.

Ecuador: tamaño de la coalición de gobierno en el Congreso durante la presidencia (1984-2002) 60 50 40 Tamaño de la coalición del presidente (porcentaje) 30 20 10 1 5 9 13 17 21 25 29 33 37 41 45 Meses en el cargo Fuente Mejía-Acosta (2004).

Ecuador: coaliciones fantasma Ninguno de esos mecanismos da resultado en Ecuador. Legisladores tienen incentivos para ofrecer proyectos de inversión a sus distritos, pero las reglas presupuestarias prohíben las partidas con beneficios locales (y el presidente no tiene similar discreción). Los cargos en la administración pública y los ministerios no son un aliciente atractivo, particularmente hacia el final del período. Ser “gobiernista” tiene un costo político elevado. Los políticos forman “coaliciones fantasma”, proporcionan apoyo legislativo ad-hoc a cambio de beneficios inmediatos. Evitan los compromisos visibles y políticamente costosos, especialmente hacia el final del período presidencial. Resultado: coaliciones inestables, relación difícil entre el Poder Ejecutivo y la legislatura, y mucha inestabilidad política.

Ecuador: coaliciones fantasma Ninguno de esos mecanismos da resultado en Ecuador. Legisladores tienen incentivos para ofrecer proyectos de inversión a sus distritos, pero las reglas presupuestarias prohíben las partidas con beneficios locales (y el presidente no tiene similar discreción). Los cargos en la administración pública y los ministerios no son un aliciente atractivo, particularmente hacia el final del período. Ser “gobiernista” tiene un costo político elevado. Los políticos forman “coaliciones fantasma”, proporcionan apoyo legislativo ad-hoc a cambio de beneficios inmediatos. Evitan los compromisos visibles y políticamente costosos, especialmente hacia el final del período presidencial. Resultado: coaliciones inestables, relación difícil entre el Poder Ejecutivo y la legislatura, y mucha inestabilidad política. Los tres últimos presidentes no pudieron terminar su mandato. Los horizontes cortos se reflejan en la calidad de las políticas públicas.

Mensajes principales

Mensajes principales ¡Los procesos importan! Cuidado con las recetas de política universales que se supone funcionan independientemente del momento y el lugar en que se adoptan. Ciertas características clave de las políticas públicas son tan importantes como su contenido y orientación para alcanzar los objetivos de desarrollo. Los efectos de las instituciones políticas en los PFP pueden entenderse únicamente de manera sistémica. Las propuestas de reformas políticas e institucionales basadas en grandes generalizaciones no constituyen una buena estrategia. Las reformas de políticas o instituciones que tienen un importante efecto de retroalimentación en los PFP deben encararse con sumo cuidado y con una clara comprensión de sus posibles impactos.

Mensajes principales La capacidad de los actores políticos para cooperar es un factor decisivo de la calidad de las políticas públicas. Partidos políticos institucionalizados y programáticos, congresos con buenas capacidades de policymaking, poderes judiciales independientes y burocracias fuertes contribuyen a la calidad de las políticas públicas. La mayoría de estas “bondades” institucionales no se adquieren de la noche a la mañana. Su creación y mantenimiento dependen de los incentivos de los principales actores políticos. Si el liderazgo es funcional, puede constituir una fuerza vital para el fortalecimiento institucional.