Inversión impulsada por el sector público en México Luis Alberto Ibarra Unidad de Inversiones Secretaría de Hacienda y Crédito Público XVII Seminario Regional de Política Fiscal ILPES-CEPAL Santiago de Chile Enero 2005 1

Contenido Inversión impulsada Inversión presupuestaria Proyectos de infraestructura productiva de largo plazo (PIDIREGAS) Fondos de inversión Contratos de largo plazo Proyectos para prestación de servicios (PPS) Comentarios finales

I. Inversión impulsada La inversión impulsada por el sector público en México incluye lo siguiente: Inversión presupuestaria Proyectos de participación pública y privada PIDIREGAS (energía) Fondos de inversión (agua, carreteras y transporte) Contratos de largo plazo (energía) Proyectos para prestación de servicios (PPS) (educación, salud y carreteras) México ha tenido buenas y malas experiencias con los proyectos de participación pública y privada. Por ejemplo, la mayoría de las concesiones carreteras otorgadas a principios de los 90 tuvieron que ser rescatadas posteriormente. En otros casos, se ha logrado generar un flujo importante de inversión adicional.

Inversión impulsada en México 1990-2005 I. Inversión impulsada Inversión impulsada en México 1990-2005 (miles de millones de dólares)

Inversión impulsada en México I. Inversión impulsada Inversión impulsada en México (estructura porcentual) 2000 2005

II. Inversión presupuestaria La inversión presupuestaria es la inversión física que ejercen las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. Incluye: Proyectos de inversión pública tradicional Amortización de PIDIREGAS Transferencias a estados y municipios para inversión Aportaciones a fideicomisos de inversión

II. Inversión presupuestaria En años recientes, las amortizaciones de PIDIREGAS y las transferencias a estados y municipios para inversión han aumentado de manera importante, lo que ha reducido el espacio para la inversión pública tradicional. Principales componentes de la inversión presupuestaria (estructura porcentual) 2000 2005

Principales características de los PIDIREGAS III. PIDIREGAS Principales características de los PIDIREGAS En 1995 se diseñó un nuevo mecanismo de inversión denominado Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo, también conocidos como Proyectos de Impacto Diferido en el Registro del Gasto (PIDIREGAS), que se ha venido utilizando de forma creciente en el sector energía. Las principales características de estos proyectos son: La construcción de las obras la realiza el sector privado por cuenta y orden de las entidades públicas, con financiamiento propio o de terceros. Durante su construcción los gastos no impactan a las finanzas públicas, siendo registrados únicamente en cuentas de orden. Una vez que los proyectos entran en operación, se inicia el pago de las obligaciones y es hasta entonces cuando se afecta el gasto público.

Principales características de los PIDIREGAS (cont.) III. PIDIREGAS Principales características de los PIDIREGAS (cont.) El flujo de ingresos anual que el proyecto genere por la venta de bienes y servicios debe ser suficiente para cubrir el pago de las obligaciones contraídas. En inversión directa, las obligaciones de pago correspondientes al ejercicio corriente y al que le sigue se registran como pasivo directo, y el resto como pasivo contingente. Las obligaciones contraídas tienen preferencia respecto a nuevos financiamientos para su inclusión en el presupuesto de los años posteriores, hasta el término de su vigencia. Los PIDIREGAS tienen un marco normativo para su aprobación, ejecución y seguimiento más estricto que el de los proyectos presupuestarios.

Inversión condicionada: III. PIDIREGAS Tipos de PIDIREGAS Inversión directa: Las entidades públicas asumen la obligación de adquirir activos productivos construidos por empresas privadas. BLT: Construcción, Arrendamiento y Transferencia (el contrato con el privado incluye el financiamiento). OPF: Obra Pública Financiada (el financiamiento se contrata al recibir la obra a satisfacción). Inversión condicionada: Los activos se mantienen con el carácter de propiedad privada, salvo que se materialice alguna eventualidad (incumplimiento de la entidad o fuerza mayor) contemplada en el contrato, que implique la adquisición de dichos activos por parte de la entidad contratante. IPP: Productores Externos de Energía.

Evolución de la inversión financiada III. PIDIREGAS La inversión financiada en el sector energía vía PIDIREGAS se estima para 2005 en 13.7 mmd. Evolución de la inversión financiada (miles de millones de dólares) e = cierre estimado a = aprobado

Inversión impulsada en el sector energía III. PIDIREGAS La inversión financiada ha permitido duplicar la inversión en el sector. Inversión impulsada en el sector energía (miles de millones de dólares) e = cierre estimado a = aprobado

Inversión autorizada y realizada en PIDIREGAS III. PIDIREGAS Pemex concentra el 79.3 por ciento de la inversión autorizada, de la cual ha ejercido el 38.3 por ciento. Inversión autorizada y realizada en PIDIREGAS (datos a enero de 2005 y en miles de millones de dólares)

Metas físicas de los PIDIREGAS III. PIDIREGAS Metas físicas de los PIDIREGAS En el sector eléctrico los PIDIREGAS han incrementado la capacidad de generación, transmisión y distribución de energía eléctrica. En el sector hidrocarburos los PIDIREGAS contribuyeron en 2004 con el 85% de la producción de crudo y 98% de la de gas natural. Aportación de los PIDIREGAS en la producción de crudo y gas Participación de los PIDIREGAS en la capacidad total del sector eléctrico

Aportación de recursos públicos IV. Fondos de inversión El Fondo de Inversión en Infraestructura (FINFRA), creado en 1995, busca promover la participación privada en el financiamiento de proyectos de inversión, tanto federales como estatales y municipales. Para ello, el FINFRA otorga apoyos recuperables y no recuperables a diversos proyectos de inversión (hasta por el 49% de la inversión total de cada proyecto). El inversionista privado debe aportar al menos el 25% del monto total de inversión. Aportación de recursos públicos (millones de dólares)

Destino de las disponibilidades del FINFRA IV. Fondos de inversión Principales sectores de atención del FINFRA La inversión privada en los proyectos autorizados es de 1,095 md. Agua, drenaje y saneamiento. Construcción de carreteras. Transporte ferroviario Recolección y reciclaje de basura. Destino de las disponibilidades del FINFRA (diciembre 2004)

Inversión impulsada por el FINFRA IV. Fondos de inversión FINFRA ha logrado atraer inversión privada en la construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales. Sin embargo, su impacto a la fecha ha sido más limitado en el caso de proyectos de agua potable y carreteras. Inversión impulsada por el FINFRA (millones de dólares) En saneamiento se cuenta con 15 proyectos que representan una inversión total de 286 md. En carreteras y transporte ferroviario existen 22 proyectos que representan 2,214 md.

V. Contratos de largo plazo PEMEX y CFE han comenzado a suscribir contratos de largo plazo con un proveedor privado en lugar de llevar a cabo directamente un proyecto de inversión pública. Un ejemplo de estos esquemas es el contrato de suministro de gas natural a 20 años (con valor de 16.5 mmd) que CFE firmó el año pasado con Shell (Gas del Litoral S.A.), mediante el cual ésta construirá las instalaciones para la importación, almacenamiento y regasificación de LNG en el puerto de Altamira, Tamaulipas. En este caso el monto de inversión impulsada es de alrededor de 450 md. Otros dos proyectos similares (Ensenada y Manzanillo) significarán inversiones privadas, impulsadas por el sector público, del orden de 1,350 md.

VI. Proyectos para prestación de servicios (PPS) Concepto: Un inversionista proveedor privado diseña, construye, financia y opera infraestructura de apoyo para prestar, en forma integral, diversos servicios a dependencias y entidades del gobierno, para que éstas a su vez presten servicios públicos. Es un esquema basado en el modelo inglés conocido como Private Finance Initiative (PFI). A diferencia de una concesión tradicional, en los PPS la responsabilidad de los servicios públicos siempre está a cargo del gobierno. El análisis costo-beneficio debe demostrar que la utilización del esquema PPS puede generar un ahorro en comparación a una inversión pública tradicional. Debe haber una clara asignación de riesgos entre los sectores público y privado, y plasmarse en un contrato de servicios de largo plazo.

VI. Proyectos para prestación de servicios (PPS) Ejemplo de PPS: Hospital Servicios que proporciona el privado: Propietario del inmueble: Servicio al público que proporciona el Estado: Construcción y/o modernización del hospital. Administración y mantenimiento del edificio. Materiales y suministros. Equipos y mobiliario. Servicios de laboratorio, radiografías, etc. Gobierno Federal o inversionista privado. Atención a la salud por parte de médicos y enfermeras contratados y pagados por el Estado. Contrato de largo plazo

VI. Proyectos para prestación de servicios (PPS) Esquema del funcionamiento: Bancos Proveedores de capital Contrato de prestación de servicios Entidad o dependencia responsable de la prestación del servicio público Inversionista proveedor Constructoras Proveedores de equipo Proveedores de servicios Asesores externos: Técnicos Legales Financieros Asesores externos: Técnicos Legales Financieros Otros proveedores

VI. Proyectos para prestación de servicios (PPS) Asignación de riesgos: Riesgos para el sector público Riesgos para el sector privado Planeación. Definir correctamente las necesidades y la solución. Diseño. Que la solución elegida cubra los requerimientos del servicio contratado. Demanda. Estimar correctamente la demanda por el servicio. Construcción. Por ejemplo, retrasos en la construcción o costos subestimados. Normatividad. Cambios en la legislación que aumenten el costo del servicio. Financiamiento. Cambios en el costo del financiamiento. Desempeño. Riesgo de no cumplir con el desempeño acordado en el contrato. Tecnológico. Cambios en la tecnología que impliquen costosas inversiones. Operación. Costos operativos más altos que los estimados. Valor residual. Cambios en el valor de los activos al final de los contratos.

VI. Proyectos para prestación de servicios (PPS) Comparación de cronogramas Modelo tradicional CALIDAD Diseño Licitación Contrato Construcción Sobrecosto Mantenimiento Modelo PPS CALIDAD Diseño Licitación Contrato Construcción Mantenimiento La experiencia internacional muestra que, a consecuencia de la duración de los contratos y el detalle que requieren, el proceso de preparación y negociación de los PPS es largo y complejo.

VI. Proyectos para prestación de servicios (PPS) Avances en México: En 2003 se publicaron las Reglas para la Realización de PPS, habiéndose ya reformado en 2004. Se conformó un grupo de trabajo especializado al interior de la Secretaría de Hacienda y se ha contado con la asesoría del gobierno británico a través de la organización Partnerships UK. A fines de 2004 se iniciaron las primeras licitaciones (para la construcción y modernización de una carretera, y para la construcción de un hospital de alta especialidad). Existen en diferentes etapas de preparación más de 20 posibles PPS que representan inversiones por alrededor de 1,500 md.

VII. Comentarios finales Inversión pública y privada (porcentaje del PIB) Fuente: Sistema de Cuentas Nacionales.