LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA Y EL SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIÓN EN COLOMBIA Tercer Encuentro de Planeación Local y Presupuestos Participativos Fabio E. Velásquez C. Esperanza González R. Medellín, Noviembre de 2010

Libro ¿Qué ha pasado con la participación ciudadana en Colombia? Balance positivo de la planeación participativa en Colombia. Tres razones: Consolidación de un marco normativo Labor adelantada por el CNP Logros obtenidos en materia de planeación participativa

Nuevos desarrollos en la década actual: Formulación de políticas públicas con participación ciudadana Presupuestos participativos Nuevo escenario: Debilitamiento de la sociedad civil como interlocutora del Estado. Re-centralización político-administrativa.

Las Preguntas: ¿Qué pasó con la planeación participativa en la última década? ¿Qué puede decirse del papel de los Consejos de Planeación y del Sistema Nacional de Planeación? ¿Qué perspectiva se desprende de ese análisis de cara a futuro? ¿Qué trayecto deben seguir los actores de la planeación, especialmente del lado de la sociedad civil, para fortalecer la planeación participativa y convertirla en un poderoso instrumento de gestión de lo público?

Temas: Los Consejos de Planeación El Sistema Nacional de Planeación Los presupuestos participativos Conclusiones

1. Los Consejos de Planeación 1.1. El marco normativo 1.2. La actuación de los Consejos 1.3. La Relación con otros actores 1.4. Los productos 1.5. Líneas de re-direccionamiento

1.1. El marco normativo - Constitución Política, Título XII, Capítulo 2 - Ley 152 de 1994 y decretos reglamentarios Ley 388 de 1997 (Desarrollo Territorial) Sentencia C-524 de 2003, de la Core Constitucional Decreto-Ley 028 de 2008 Acuerdos municipales y distritales Ordenanzas departamentales

1.1. El marco normativo La ley 152 de 1994 (Ley Orgánica de planeación fue un hito muy importante en la historia de la planeación en Colombia. Hoy, es objeto de una amplia controversia y de propuestas de modificación. Temas: a. La autonomía de los Consejos y el manejo de recursos propios => Personería jurídica b. Calidades exigidas a los Consejeros => Calidades mínimas, inducción y capacitación

1.1. El marco normativo c. El carácter consultivo de los Consejos => ¿Decisiones vinculantes? ¿Concertación? d. El carácter de la representación: ¿Personal? ¿Del Sector? e. La composición de los Consejos: sectores sub-representados y sobre-representados. Flexibilidad de la norma. f. La participación de funcionarios, Alcaldes y gobernadores, concejales. Los Consejos como instancias de representación social.

Necesidad de una reforma de la Ley 152 de 1994 1.1. El marco normativo g. Los plazos para la discusión de los proyectos de plan y la elaboración del concepto. ¿Ampliar el calendario de la planeación? h. La rendición de cuentas de los Consejos a la ciudadanía => Mayor contacto entre consejeros y ciudadanía. Responsabilidad pública. Transparencia. i. La mirada de largo plazo en la planeación: ¿planes de gobierno o planes de nación y territorio? Necesidad de una reforma de la Ley 152 de 1994

1.2. La actuación de los Consejos No existe un perfil de los consejeros ni una base de datos del número de Consejos que existen en el país y de los que están actualmente operando. Tampoco existe información cualitativa sobre su desempeño, sus relaciones y el aporte al fortalecimiento de la planeación participativa. Análisis con base en indagación en varias regiones del país (entrevistas, documentación, grupos focales)

1.2. La actuación de los Consejos La representatividad Debate sobre la composición de los Consejos: sub-representación, sobre-representación y flexibilidad de la norma. Adaptación al cambio de circunstancias (CTP). Presencia de concejales, representantes de entidades territoriales y de funcionarios públicos. Base constitucional y legal. Ruptura de la naturaleza de los Consejos. La necesidad de una reforma normativa.

1.2. La actuación de los Consejos La representatividad Debate sobre la nominación de los Consejeros. Mecanismo para la elaboración de la terna: ¿Asamblea del sector? ¿Iniciativa de algunas organizaciones? ¿Auto-postulación? ¿Invitación de una autoridad? Debate sobre el procedimiento para la escogencia de los consejeros. ¿Criterios tenidos en cuenta: idoneidad, representatividad, compromiso? ¿Discrecionalidad y amistad? ¿Consejeros de bolsillo?

1.2. La actuación de los Consejos La representatividad Debate sobre la fragilidad del tejido social en diferentes sectores (fragmentación, baja densidad y baja articulación) => No hay respuesta ágil y pertinente a la convocatoria para la nominación. El desinterés de algunos consejeros con respecto a los asuntos públicos. El desconocimiento de las funciones como consejeros.

1.2. La actuación de los Consejos La representatividad Debate sobre la permanencia de los Consejeros en sus cargos de representación. Dos fases en la rutina de los Consejos: * La elaboración del concepto sobre el proyecto de plan * El seguimiento al plan En la primera, dinámica, compromiso y aporte al concepto. En la segunda, alto nivel de deserción, desinterés y adelgazamiento de los Consejos

1.2. La actuación de los Consejos Sectores que menos permanecen en la actividad de los Consejos: - Gremios empresariales Algunos sectores sociales (por ejemplo, grupos étnicos o, en algunos lugares, organizaciones de mujeres). Los más comprometidos: los sectores sociales y comunitarios.

1.2. La actuación de los Consejos Causas de la Deserción: Uso de canales alternativos para incidir (gremios). Falta de tiempo Cargos ad honorem (costos de oportunidad) Desencanto por la baja capacidad de incidencia de los Consejos. Desinterés por el ejercicio de la función.

1.3. La relación con otros actores Los Consejos actúan en el escenario público. Por tanto, se ven abocados a relacionarse con otros actores. ¿Cuál es la frecuencia y la intensidad de esas relaciones? Dos aspectos: a. Relación con los sectores a los que representan b. Relación con otros actores de la planeación e instancias de participación.

1.3. La relación con otros actores La relación con los sectores - El CNP realiza foros y consultas regionales para la elaboración del concepto sobre el PND, y varios consejeros consultan a su respectivo sector. Los consejeros territoriales afirman tener contacto con los sectores que representan (Encuesta), aunque no todos con la misma frecuencia e intensidad. En la fase de seguimiento, las consultas se reducen significativamente.

1.3. La relación con otros actores Sin embargo, la respuesta de las organizaciones y de la ciudadanía no necesariamente es buena. Desconocimiento de la labor de los Consejos. La participación no “baja” hasta el ciudadano común y corriente. Circula en los Consejos y entre algunos líderes. ¿Cómo hacer llegar la “onda” participativa hasta la ciudadanía?

1.3. La relación con otros actores b. La relación con otros actores - Contacto frecuente con ONG, centros educativos, organizaciones y movimientos sociales, Agencias de Cooperación internacional, Gremios empresariales. Con menor frecuencia, con otros consejos (de la región, de otras regiones y CNP) Esporádicamente con instancias de participación. Ver caso de Bogotá: algunas instancias hacen parte del Consejo Distrital Muy poco, casi ninguno, con organismos de representación política. En algunos casos, relación con escenarios ciudadanos abiertos (asambleas barriales o comunales, Mesas)

1.4. Los productos Los Conceptos sobre los proyectos de Plan - Es el producto más visible, por el que muchos Consejeros permanecen en los Consejos. Trabajo juicioso, limitaciones de información, con insumos de consulta ciudadana en la mayoría de los casos. Baja capacidad técnica de Consejeros. - Muy poco tiempo para su elaboración. - Son de muy diverso tipo: del documento analítico-propositivo a la carta aprobatoria. A veces más de forma que de fondo. - Poca acogida de propuestas por parte de las autoridades públicas => Baja Incidencia => Desencanto - Casos excepcionales de concertación. Ver Bogotá 2004.

1.4. Los productos b. Los Informes de seguimiento Menos frecuentes. Implican metodologías e instrumental técnico que algunos Consejos no manejan. Apoyo de ONG y Cooperación Internacional en esa materia. Deserción de Consejeros => Tarea en cabeza de equipos pequeños. Débil trabajo de equipo Sistemas de información insuficientes en la mayoría de los casos. Limitación de recursos económicos par adelantar esa tarea. Decreto-Ley 028/2008: Tarea muy nueva no cumplida en la mayoría de los casos. Ejercicios piloto

1.4. Los productos c. Los Congresos Opinión mayoritaria favorable a los Congresos como escenarios de encuentro: oportunidad para analizar el Plan de Desarrollo, plantear posturas críticas frente a temas, pensar y cuestionar el país y discutir para dónde va. Algunos consejeros plantean una opinión contraria: los Congresos son una ocasión para hacer turismo. De ellos no resulta nada sustantivo para avanzar en la planeación. ¿Deben dedicarse solamente al Plan Nacional de Desarrollo? O ¿deben acoger otros temas?

1.5. Líneas de re-direccionamiento Modificación del marco normativo. Compromiso de los gobiernos para garantizar condiciones logísticas y financieras para la generación de productos. Incentivos y sanciones. Incentivos para que los Consejeros permanezcan en los Consejos y trabajen en seguimiento y evaluación. Capacitación y apoyo técnico para seguimiento a planes de Desarrollo Articulación con actores de la planeación e instancias de participación. Contacto frecuente con la ciudadanía y sus organizaciones => Rendición obligatoria de cuentas a los sectores. Articulación más directa a Presupuestos participativos

2. El Sistema Nacional de Planeación El artículo 340 de la Constitución creó el SNP. Dos aspectos relevantes: El SNP es concebido como articulación de instancias de participación y no de planes o instituciones estatales. Consistencia con el propósito de instaurar una democracia participativa El SNP tiene rango constitucional, a diferencia de otras instancias de participación que tienen rango legal.

2. El Sistema Nacional de Planeación Sin embargo, el SNP no tiene reglamentación legal que defina estructura, formas de operación y financiamiento del Sistema, lo que constituye una debilidad. Consecuencias: No reconocimiento formal del SNP que le dé fuerza y legitimidad ante Consejeros, ciudadanía y entidades estatales. Dificultades para la definición de una estructura organizativa y de funcionamiento. Comisión, Sistemas regionales y locales, pero baja articulación y débil visibilidad. No es claro el interlocutor: ¿DNP? ¿Mininterior? ¿Entidades territoriales? Paralelismo SNP – CNP cn tensiones de por medio, lo que no favorece la articulación.

“NO HAY MIRADA DE SISTEMA” 2. El Sistema Nacional de Planeación Otra fuente de debilidad: la débil articulación horizontal y vertical entre Comisión, sistemas regionales y locales, y Consejos. Señalado por la mayor parte de las personas entrevistadas. Además, baja conciencia de Consejeros sobre la importancia y el papel del Sistema. Incluso, existe un desconocimiento sobre su existencia y actividades. El SNP no es referente para muchos consejeros. “NO HAY MIRADA DE SISTEMA”

2. El Sistema Nacional de Planeación O bien, se lo percibe como una estructura jerárquica, alejada y poco accesible al Consejero “raso”. Las propias autoridades municipales tienen confusión sobre lo que es y hace el SNP. A menudo se lo confunde con el CNP. Esto no niega el alto nivel de compromiso de quienes orientan el sistema y trabajan por él desde su territorio, y la validez de su actividad (Asambleas, Congreso, encuentros, etc.). El SNP no parece estar cumpliendo su misión de articular experiencias participativas y proyectarlas como una fuerza de Carácter nacional. HAY UN DÉFICIT PARTICIPATIVO

2. El Sistema Nacional de Planeación ¿Qué hacer? Dos líneas de trabajo: Aprobación de una ley (reforma de la LOP o una norma diferente) que dé estatus legal al SNP y que defina funciones, estructura básica, tipo de actividades, instrumentos e interlocutores gubernamentales y relación con autoridades de planeación. Movilización de Consejeros para el fortalecimiento del Sistema

2. El Sistema Nacional de Planeación Esa movilización implica varias tareas: Capacitación, especialmente para los Consejos y los Consejeros con baja capacidad técnica y de negociación política. Sistematización e intercambio de experiencias de planeación y presupuesto participativo. Importancia de los Congresos de Planeación. Deliberación y movilización alrededor de grandes temas del país y de sus regiones => Iniciativas para el PND y los planes territoriales

2. El Sistema Nacional de Planeación d. Generación de conciencia ciudadana sobre la importancia de la planeación y el presupuesto participativo => Seguimiento a compromisos. e. Fortalecimiento de los sistemas regionales y locales de planeación. Esos sistemas son el tejido básico sobre el cual se edifica el SNP. Ej: Antioquia Articular el sistema hacia “abajo” (departamentos y municipios), hacia “arriba” (departamentos con Comisión del SNP y con CNP) y hacia los lados. Articulación de Consejos con otras instancias de participación.

3. El Presupuesto Participativo Dimensiones de análisis: Origen de la Propuesta: iniciativa ciudadana, o del gobierno local o procesos de concertación entre la ciudadanía y los respectivos gobiernos. Escala Territorial: Regional, Municipal, Comunas, Corregimientos, o Sectorial. Voluntad política: opción de los gobernantes de compartir decisiones presupuestales en áreas y montos determinados, y de orientar las inversiones hacia los sectores más vulnerables. Importancia de que los partidos políticos le apuesten al PP.

Dimensiones de Análisis: Marco Normativo: existencia de un marco legal (normas), reglas, instituciones, procedimientos, tipos de estrategias que fomenten la participación. Densidad Asociativa: existencia y presencia de organizaciones y redes organizativas interesadas en lo público, autónomas, con capacidad de acción y de incidencia.

Características de los PP en 6 municipios Colombianos Origen de la propuesta Existencia de voluntad política Escala Territorial Marco Normativo Densidad Organizativa PASTO La iniciativa provino de un gobierno de izquierda. Alta voluntad política de los diferentes gobiernos. Reconocimiento de la fuerza del tejido social. El PP empezó como ejercicio en el sector rural y luego se extendió al sector urbano. Hoy es una apuesta de todo el territorio municipal. No existe un marco normativo específico. Su sustento está plasmado en los Acuerdos de los últimos tres planes de desarrollo. Tradición de participación y movilización, especialmente de comunidades indígenas. Cierta fragilidad en otros sectores. Incremento capital social. Cualificación de nuevos liderazgos. MEDELLÍN La iniciativa fue gubernamental y ha tenido continuidad con este gobierno (2004-2010) Alta Voluntad política de los dos últimos alcaldes. Municipal Acuerdo 043 de 1996. Sistema Municipal de Planeación Acuerdo 43 de 2007. Convierte el tema de Planeación Local y presupuesto participativo en política pública. Revisión del Acuerdo 43 de 2007 con el fin de articular y potenciar el Sistema Municipal de Planeación. Experiencias ciudadanas importantes en procesos de planeación zonal. La administración municipal de 2000-2003 no valoró los procesos de organización y participación ciudadana lo que originó altibajos en esas dinámicas.

Características de los PP en 6 municipios Colombianos Origen de la propuesta Existencia de voluntad política Escala Territorial Marco Normativo Densidad Organizativa BARRANCABERMEJA Iniciativa ciudadana que no logró contar con el apoyo del Concejo Municipal (2000). En el actual gobierno municipal se han asumido los presupuestos participativos como ingrediente de la planeación territorial. Alta voluntad política del alcalde 2008-2011 Municipal No existe un marco normativo. Su sustento está plasmado en el Acuerdo del Plan de Desarrollo. Se propone que el Acuerdo Normativo sea producto de un trabajo articulado entre la ciudadanía y el gobierno municipal. A pesar de los problemas de violencia producto de la acción de los grupos ilegales y de niveles preocupantes de corrupción, las organizaciones sociales empezaron a organizarse y fortalecerse para ganar un espacio en la gestión pública. YUMBO Iniciativa Gubernamental Acuerdo 017 de 2008, Política Pública de presupuesto participativo. Niveles medios de organización de la comunidad. Resalta un alto nivel de organización de los sindicatos que han desplegado acciones de denuncia sobre corrupción de las administraciones municipales. Incidencia de narcotráfico y de violencia política.

Características de los PP en 6 municipios Colombianos Origen de la propuesta Existencia de voluntad política Escala Territorial Marco Normativo Densidad Organizativa BOGOTÀ Iniciativa Gubernamental de las dependencias del Distrito Voluntad política en materia de participación ciudadana. No se ha logrado una estrategia distrital de presupuestación participativa. Se establecen ejercicios sectoriales (Educación e IDPAC) Acuerdo 257 de 2006, en su artículo 43 se establece el diseño e implementación de un sistema de presupuesto participativo. Acuerdo 448 de 2007, en el artículo 16, se plantea que una de las funciones de la comisión intersectorial de participación está referida a generar programas encaminados al desarrollo del sistema de presupuestos participativos. En el artículo 17 se indica que una de las funciones del Espacio Cívico Distrital de Participación es formular y concertar propuestas de presupuesto participativo. Resolución 280 de 2010 establece el Programa de Presupuestos Participativos en todos los Colegios Oficiales de Bogotá y los lineamientos generales para la construcción participativa del presupuesto de inversión no recurrente de los proyectos de la SED. En el 2009, el IDPAC desarrolló un ejercicio de pilotos de presupuesto participativo. Para las 20 localidades se destinó el 24% del presupuesto de inversión del IDPAC. Niveles importantes de organización e intervención de la ciudadanía en lo público. Existencia de espacios de participación ciudadana ligados con la planeación del territorio.

Características de los PP en 6 municipios Colombianos Origen de la propuesta Existencia de voluntad política Escala Territorial Marco Normativo Densidad Organizativa OCAÑA Iniciativa gubernamental como instrumento para desarrollar una gestión pública democrática, con importantes niveles de intervención ciudadana (2008). Alta voluntad política del alcalde 2008-2011 Municipal El sustento está plasmado en el Acuerdo del Plan de Desarrollo. Decreto del 2009: Creación del Comité Municipal de Presupuestos Participativos. Tradición organizativa fuerte que ha tenido altibajos por la irrupción de las acciones de los grupos ilegales. De igual forma, los problemas de corrupción y de clientelismo restaban posibilidades a la intervención ciudadana.

Elementos Comunes Respaldo y apertura de los gobiernos progresistas o alternativos a los PP. Alta voluntad política de los gobiernos locales e importantes niveles organizativos de la ciudadanía que convergen en la creación y puesta en marcha de los PP Estrecha articulación con los procesos de planeación territorial La norma no es condición indispensable para la concurrencia de dinámicas participativas, en este caso los PP

Elementos Comunes La cobertura territorial es, en mayor proporción municipal, aunque en Bogotá las experiencias son más sectoriales (educación e IDPAC). Los niveles de organización de la ciudadanía han posibilitado la puesta en marcha y el sostenimiento del PP en los municipios.

Cómo han operado los PP? Adecuación Institucional. Construcción colectiva de metodologías propias e innovadoras. Definición y aceptación de reglas de juego colectivas. Intervención de actores sociales, gremiales, académicos, funcionarios, políticos. Trabajo mancomunado entre la administración municipal y la ciudadanía.

Cómo han operado los PP? Notoria participación de organizaciones sociales Creación de nuevos espacios de participación. Procesos de Cualificación y formación dirigidos a la ciudadanía y a los funcionarios públicos. Fortalecimiento organizacional Creación de Redes y Alianzas sociales

Cómo han operado los PP? Configuración de los PP como política pública Tendencia a aumentar los recursos disponibles para los PP Introducción y afianzamiento de una cultura del control social y de la transparencia Acciones de seguimiento y evaluación

Algunos Resultados Mayor gobernabilidad Reforzamiento de la relación entre los gobiernos y la sociedad civil. Gestiones públicas más democráticas Instauración de espacios de participación propios Grupos de ciudadano(a)s cualificados y fortalecidos

Algunos Resultados Capacidad organizativa y participativa del tejido social Uso más eficiente de los recursos públicos Creación de sistemas de información Existencia y visibilización del debate político Valoración de los procesos de deliberación, negociación y toma de decisiones ciudadanas Aumento de la inclusión social

Algunos Resultados Ejercicio de derechos ciudadanos Incidencia en política pública Ejercicio del control social Aumento de la transparencia Rendición de cuentas Generación de una mayor convivencia ciudadana

Limitaciones Condiciones de pobreza significativas en los municipios Escasos y precarios sistemas de información Falta de medios de comunicación escritos y visuales Deficiencias en la articulación del PP con los procesos de planeación territorial Debilidades del desarrollo institucional Falta de articulaciones entre la sociedad y entre ésta y los gobiernos locales

Limitaciones Persistencia de prácticas ligadas con el clientelismo y la corrupción, incluso por parte de líderes sociales. Fragmentación del tejido social Alta polimembresía de líderes sociales Escasa visión global de desarrollo por parte de la ciudadanía Deficientes capacidades técnicas y políticas de la ciudadanía Debilidad en acciones de control social

Limitaciones Escasa intervención de los actores políticos en el PP Persistencia de la cultura de la ilegalidad Conflicto armado Baja cultura de la rendición de cuentas por parte de las administraciones locales Baja proporción de recursos adjudicados al PP.

Recomendaciones Mayor voluntad política para involucrar a la participación como objetivo vital de la gestión pública. Crear, fortalecer y mantener los sistemas de información municipales. Sensibilización ciudadana en torno a la defensa de la Institucionalidad democrática Concebir la participación como complemento esencial de la democracia representativa Incentivar que los partidos políticos y sus miembros le apuesten a la participación ciudadana, especialmente al PP Perfeccionamiento del diseño institucional

Recomendaciones Incremento de los recursospara los PP Fomento importante de los ejercicios de control social y reconocimiento de sus propuestas. Promover la rendición de cuentas. Fortalecer la articulación entre los PP y la planeación participativa en los diferentes municipios. Propender por la articulación de los diferentes mecanismos de participación en cada uno de los municipios. En esa línea se propone contar con un Estatuto Nacional de la participación.

Recomendaciones Definir claramente el papel de los CTP y las JAL en los procesos de planeación participativa y en los PP Creación de incentivos y condiciones que lleven a la gente a apropiarse de esos espacios y a utilizarlos con criterios de bien colectivo. Implantación de una cultura de la negociación y la concertación entre los diferentes actores Educación ciudadana; generación de habilidades y capacidades técnicas y políticas. Se requiere un esfuerzo investigativo en la comparabilidad de las experiencias Difusión de las metodologías del PP