DESCENTRALIZACIÓN EN AMÉRICA LATINA Y EQUIDAD SOCIAL Y TERRITORIAL Los procesos Evaluación Recomendaciones Iván Finot Magíster en Gestión y Políticas Públicas, Universidad de Chile Santiago, 5 de noviembre, 2007

Los procesos Contexto histórico I. Antecedente: 60’s - 70’s: Planificación Regional  Macro regiones  Descentr. Administrativa Territorial Objetivos: 1) Desconcentrar la producción y la población 2) Mayor eficiencia en la inversión pública II. Desde los 80’s: Descentralización Política A. 80’s - 90’s: Democratización: hacia circunscripciones antes con gobiernos electos: estados, municipios, excepto Chile En algunos casos previa descentralización administrativa, y aun fiscal (caso Chile) Objetivos: 3) Participación  Gobernabilidad democrática 4) Equidad: territorial, social! (deuda social) 5) Eficiencia fiscal B. 2000 - ...: + Globalización: compiten territorios Objetivo: 6) Autonomía para el desarrollo local

Qué se descentralizó? A qué nivel? – Principalmente: Ampliación de competencias en infraestructura básica (vialidad, saneamiento…) Provisión de educación y salud (novedad) En Venezuela y Ecuador, sujeto a requerimiento ¿Hacia qué nivel de gobierno autónomo? Países federales: primero al nivel intermedio Países unitarios: prioritariamente a los municipios Brasil (desde 1988): a estados y municipios Descentralización democrática vs. jerárquica

Participación en el gasto autónomo * Fuente: Elaborado sobre datos del FMI, 1992-ultimo año disponible, excepto Brasil: 1991-1998, y México: 1991-2000 Municipios en países desarrollados: Dinamarca: 58%, EE.UU.: 24%

Descentralización de decisiones sobre gasto Servicios: BRA ARG MÉX VEN COL BOL CHI PER ECU Infraestr. Básica Educación Infraestr. Personal Salud Primaria Salud 2o. y 3r Nivel

Descentralización de decisiones sobre gasto Servicios: BRA ARG MÉX VEN Infraestr. Básica M I Educación Infraestr. (I) Personal N Salud Primaria Salud 2o. y 3r Nivel (M)

Descentralización de decisiones sobre gasto Servicios: BRA ARG MÉX VEN COL BOL CHI PER ECU Infraestr. Básica M I Educación Infraestr. (I) N Personal Salud Primaria (M) Salud 2o. y 3r Nivel Infr.: M!

Participación en la generación de ingresos * Elaborado sobre datos del FMI: 1992–último año disponible excepto Brasil: 1991-1998, y México: 1991-2000

Evaluación ¿Autonomías o agentes? Es conveniente definir claramente en qué casos los gobiernos locales se comportarán como autonomías y en qué otros como agentes del gobierno nacional En los casos en que actúan como autonomías deben poder adoptar decisiones políticas sobre qué proveer, cuánto proveer, dónde proveer y con qué aportes ciudadanos proveer En los casos en que actúan como agentes, sólo ejecutan decisiones del gobierno central En los países de la región, salvo en algunos casos (subsidios en Chile, SISBEN en Colombia, bolsa familia en Brasil) esta diferenciación no está bien definida

Decisiones políticas y Desc. Operativa Decisiones administrativas Tipos de Descentralización Gobierno central Desc. Política Decisiones políticas y administrativas Administración central Desc. Operativa Decisiones administrativas Gobierno local Administración local

Descentralización política: Condiciones de eficiencia Principio fundamental La descentralización de la provisión de un bien público es conveniente cuando: Su demanda está geográficamente diferenciada por factores: Naturales y/o Culturales y/o Económicos Infraestructura básica Actividades productivas

Los servicios transferidos tienen una demanda diferenciada sobre qué, cuánto y dónde proveer? Servicios de infraestructura básica Sí Servicios de educación y salud

Los servicios transferidos tienen una demanda diferenciada sobre qué, cuánto y dónde proveer? Servicios de infraestructura básica Sí Servicios de educación y salud

Los servicios transferidos tienen una demanda diferenciada sobre qué, cuánto y dónde proveer? Servicios de infraestructura básica Sí Servicios de educación y salud No

Los servicios transferidos tienen una demanda diferenciada sobre qué, cuánto y dónde proveer? Tipos de Bienes Locales Servicios de infraestructura básica Sí Territoriales Servicios de educación y salud No Sociales

Ordenamiento territorial Se logra la mayor la correspondencia posible entre diferenciación geográfica de la demanda de cada bien y una circunscripción político-administrativa (a partir de Oates) Problema: no coincidencia de mapas de demanda con mapas político-administrativos Principios de solución: Máximo acercamiento al ciudadano Agrupamiento de circunscripciones en función de las distintas demandas

Ordenamiento territorial Las administraciones de cada nivel son de capacidad similar Problema: grandes disparidades entre administraciones del mismo nivel, sobre todo municipal Principios de solución: Instauración de gobiernos de nivel superior (Ej. Gobiernos regionales) Asociaciones como organizaciones de derecho público (Ej. Brasil) Fusión de municipios (Ej. Europa)

Revelación de preferencias Las decisiones sobre gasto se basan en decisiones sobre los respectivos aportes locales: comparación beneficio/costo (a partir de Musgrave)  Autonomía para determinar alícuotas de impuestos Problema: desigualdad de ingresos Principio de solución: transferencias de libre disponibilidad proporcionales a cada esfuerzo fiscal, medido no en términos absolutos sino como proporción del respectivo ingreso de los aportantes

Bases de los principales impuestos subnacionales Nivel ARG BRA MÉX VEN COL BOL CHI PER ECU Intermed. Y.Br (R.N) 1 Veh Inm Vts Y.Per Gas Lic (R.N) Municipal Act2 Act Veh Inm (Veh) Inm R.N: Sobre explotación de recursos naturales (Regalías), pero no son impuestos Act: Sobre actividades económicas (Patentes municipales)

Transferencias y eficiencia Condiciona-mientos Al aporte local? No Sí Según uso? 2 1 3 4

Transferencias y eficiencia Condiciona-mientos Al aporte local? No Sí Según uso? 2 Desc. Política del Gasto 1 Descentralización Política 3 Desc. Política del Gasto  Operativa 4 Desc. Operativa > Política

Transferencias en América Latina Autonomía de gasto Regalías 2 + 1 Chile Perú, Ecuador México (Ramo 28) Argentina Bolivia Brasil Venezuela - Vinculación con esfuerzo local Brasil + Colombia Bolivia Fondos de Cofinanciamiento Colombia Chile Transferencias para fines específicos: México, Brasil, Argentina 3 4 Transferencias sociales: (Chile), Colombia 2001 -

Revelación de preferencias Las preferencias ciudadanas están adecuadamente representadas Problema: Inadecuados sistemas de representación Principios de solución: Sistema electoral territorial Políticas de participación social

Economías de escala Las ganancias en eficiencia son superiores a las pérdidas de economías de escala (Ostrom et al., Oates) Problema: división político-administrativa Principio de solución: agrupación territorial hasta encontrar equilibrio entre beneficios y pérdidas

Algunas conclusiones Los procesos de descentralización no se han dado con un reordenamiento territorial político-administrativo: disparidades en capacidades locales En los países unitarios se tendió a dar un tratamiento similar a bienes sociales y a bienes territoriales (pero diferenciación temprana en Chile con transferencias sociales) Se diferencia poco entre funciones como autonomías y funciones como agentes  conflicto entre eficiencia (decisiones autónomas sobre la base de aportes locales) y equidad Los sistemas de transferencias no inducen vinculación de decisiones sobre gasto con decisiones sobre ingreso (excepto en estados de México)  sólo posible en escasos municipios “ricos” Escaso acercamiento al ciudadano. Cuando se llega al nivel local, excesiva disparidad (excepto en Chile) En el nivel municipal las preferencias ciudadanas no están adecuadamente representadas

Recomendaciones Principio fundamental Diferenciar entre bienes sociales, territoriales y mixtos: Bienes sociales: bienes de consumo individual o familiar, para los que el Estado garantiza a todos los habitantes cierto nivel mínimo de satisfacción Bienes territoriales: bienes de consumo colectivo o individual, cuya cuantía de provisión depende de decisiones en el nivel local Bienes mixtos: bienes de consumo individual o familiar cuya cuantía de provisión depende de decisiones en el nivel local, para los que se cuenta con subsidios nacionales. Ej. agua potable Aplicar principio de igualdad jurídica del ciudadano: Bienes sociales: igual satisfacción mínima garantizada por el Estado Bienes territoriales: igual satisfacción a igual sacrificio

Gasto en bienes sociales Brasil: Gasto en Bienes Sociales Gasto en bienes sociales Brasil: Gasto en Bienes Sociales* por Pobre, Máximo y Mínimo por Estado, según Región (2002), en Reais Regiones Región Máximo (Reais) Mínimo (Reais) Norte 1695 Acre: 2180 Pará: 894 Nordeste 851 Sergipe: 1135 Maranhaô: 632 Centro-Oeste 3108 Distrito Federal: 4777 Mato Grosso: 2219 Sudeste 2975 Sao Paulo: 4115 Espírito Santo: 2036 Sur 3092 Santa Catarina: 4181 Paraná: 2323 Fuente: Cristina Aziz (2006) * Bienes sociales: educación escolar, atención a la salud, vivienda y asistencia social

Gasto en bienes sociales Brasil: Gasto en Bienes Sociales Gasto en bienes sociales Brasil: Gasto en Bienes Sociales* por Pobre, Máximo y Mínimo por Estado, según Región (2002), en Reais Regiones Región Máximo (Reais) Mínimo (Reais) Norte 1695 Acre: 2180 Pará: 894 Nordeste 851 Sergipe: 1135 Maranhaô: 632 Centro-Oeste 3108 Distrito Federal: 4777 Mato Grosso: 2219 Sudeste 2975 Sao Paulo: 4115 Espírito Santo: 2036 Sur 3092 Santa Catarina: 4181 Paraná: 2323 Fuente: Cristina Aziz (2006) * Bienes sociales: educación escolar, atención a la salud, vivienda y asistencia social

Gasto en bienes sociales Brasil: Gasto en Bienes Sociales Gasto en bienes sociales Brasil: Gasto en Bienes Sociales* por Pobre, Máximo y Mínimo por Estado, según Región (2002), en Reais Regiones Región Máximo (Reais) Mínimo (Reais) Norte 1695 Acre: 2180 Pará: 894 Nordeste 851 Sergipe: 1135 Maranhaô: 632 Centro-Oeste 3108 Distrito Federal: 4777 Mato Grosso: 2219 Sudeste 2975 Sao Paulo: 4115 Espírito Santo: 2036 Sur 3092 Santa Catarina: 4181 Paraná: 2323 Fuente: Cristina Aziz (2006) * Bienes sociales: educación escolar, atención a la salud, vivienda y asistencia social

Chile: Gasto Anual en Educación Pública por Estudiante, por Región y por Comuna según Mínimo y Máximo – 2005 (En Miles de Pesos)

Gasto en bienes territoriales: Brasil: Gasto Territorial por Habitante según Esfuerzo Fiscal Subnacional, por Región (2002) Región Esfuerzo Fiscal (Ts/Ys) Gasto por Hab. en Bienes Territoriales (En Reais) Reais por 1% de Esfuerzo Fiscal Norte 9.3% 868 93 Nordeste 10.3% 430 42 Centro-Oeste 10.6% 833 78 Sudeste 10.7% 679 63 Sur 9.0% 681 76 Fuente: Elaborado sobre datos de Cristina Aziz (2006). Las transferencias fiscales y el gasto público en la federación Brasileña (Tesis de Magister, U de Chile)

Gasto en bienes territoriales: Brasil: Gasto Territorial por Habitante según Esfuerzo Fiscal Subnacional, por Región (2002) Región Esfuerzo Fiscal (Ts/Ys) Gasto por Hab. en Bienes Territoriales (En Reais) Reais por 1% de Esfuerzo Fiscal Comparación respecto a Región Nordeste Norte 9.3% 868 93 222 Nordeste 10.3% 430 42 100 Centro-Oeste 10.6% 833 78 188 Sudeste 10.7% 679 63 152 Sur 9.0% 681 76 181 Fuente: Elaborado sobre datos de Cristina Aziz (2006). Las transferencias fiscales y el gasto público en la federación Brasileña (Tesis de Magister, U de Chile)

Chile: Gasto Territorial por Habitante según Esfuerzo Fiscal Municipal Directo, por Región (2005) Gasto por 0.1% Mínimo Comuna Máximo I 0.8% 13,470 5,025 Pica 653,852 Camiña II 0.6% 11,277 8,664 Sierra Gorda 36,162 Taltal III 0.5% 14,799 9,433 Tierra Amarilla 46,410 Freirina IV 0.4% 22,853 11,427 Salamanca 79,897 Combarbalá V 9,551 7,362 Valparaíso 42,811 Panquehue VI 0.7% 11,959 7,867 Chimbarongo 17,006 Pichilemu VII 11,840 5,323 Teno 40,642 San Javier VIII 14,390 7,932 Chillán 88,351 Los Alamos IX 0.3% 16,636 9,860 Freire 63,967 Melipeuco X 13,414 7,225 Purranque 88,616 Maullín XI 35,085 13,454 Aisén 23,517 Coihaique XII 13,625 10,769 Punta Arenas 45,496 Porvenir RM 17,035 6,717 Quilicura 73,258 Vitacura Fuente: Elaborado en base a datos del SINIM (Chile, 2007)

Chile: Gasto Territorial por Habitante según Esfuerzo Fiscal Municipal Directo, por Región (2005) Gasto por 0.1% Mínimo Comuna Máximo I 0.8% 13,470 5,025 Pica 653,852 Camiña II 0.6% 11,277 8,664 Sierra Gorda 36,162 Taltal III 0.5% 14,799 9,433 Tierra Amarilla 46,410 Freirina IV 0.4% 22,853 11,427 Salamanca 79,897 Combarbalá V 9,551 7,362 Valparaíso 42,811 Panquehue VI 0.7% 11,959 7,867 Chimbarongo 17,006 Pichilemu VII 11,840 5,323 Teno 40,642 San Javier VIII 14,390 7,932 Chillán 88,351 Los Alamos IX 0.3% 16,636 9,860 Freire 63,967 Melipeuco X 13,414 7,225 Purranque 88,616 Maullín XI 35,085 13,454 Aisén 23,517 Coihaique XII 13,625 10,769 Punta Arenas 45,496 Porvenir RM 17,035 6,717 Quilicura 73,258 Vitacura Fuente: Elaborado en base a datos del SINIM (Chile, 2007)

Chile: Gasto Territorial por Habitante según Esfuerzo Fiscal Municipal Directo, por Región (2005) Gasto por 0.1% Mínimo Comuna Máximo I 0.8% 13,470 5,025 Pica 653,852 Camiña II 0.6% 11,277 8,664 Sierra Gorda 36,162 Taltal III 0.5% 14,799 9,433 Tierra Amarilla 46,410 Freirina IV 0.4% 22,853 11,427 Salamanca 79,897 Combarbalá V 9,551 7,362 Valparaíso 42,811 Panquehue VI 0.7% 11,959 7,867 Chimbarongo 17,006 Pichilemu VII 11,840 5,323 Teno 40,642 San Javier VIII 14,390 7,932 Chillán 88,351 Los Alamos IX 0.3% 16,636 9,860 Freire 63,967 Melipeuco X 13,414 7,225 Purranque 88,616 Maullín XI 35,085 13,454 Aisén 23,517 Coihaique XII 13,625 10,769 Punta Arenas 45,496 Porvenir RM 17,035 6,717 Quilicura 73,258 Vitacura Fuente: Elaborado en base a datos del SINIM (Chile, 2007)

Ordenamiento territorial político-administrativo Igual nivel de autonomía para ambos niveles de gobiernos subnacionales, definir ámbitos para cada nivel Gobiernos regionales en el nivel intermedio (Chile, Perú, Ecuador…) Administraciones locales de capacidad similar: consorcios territoriales públicos (Brasil 2005) para municipios pequeños

Revelación de preferencias Modificar sistemas electorales locales: sistemas de representacion territorial En bienes territoriales: procesos participativos de decisión sobre gasto y aportes locales Potestad para definir alícuotas Incluir contribuciones comunitarias Vincular transferencias a aportes locales Eliminar exenciones: beneficios >> contribuciones

Transformar los sistemas de transferencias Sobre propuesta ILPES 1998: transformar los sistemas de transferencias intergubernamentales en dos sistemas subsidiarios Sistema de Transferencias Sociales, para igualación de derechos sociales: garantizar una canasta de bienes y servicios, integrado y operado por gobiernos subnacionales (Colombia 2001) Sistema de Transferencias Territoriales, para igualación del derecho a proveerse de bienes locales: destinado a apoyar el desarrollo local y regional (a partir de servicios de infraestructura) De libre disponibilidad pero proporcionales al esfuerzo local = tributación local/ingreso geográfico (o ponderada por pobreza) Incluyendo contribuciones comunitarias (desde 2003 en legislación de Guatemala)

Profundizar la descentralización Establecidas estas condiciones de eficiencia y equidad: transferir gradualmente a gobiernos subnacionales: individuales o asociados, según configuración geográfica de la demanda: Como autonomías: toda la provisión de bienes públicos con demanda geográficamente diferenciada  competitividad e igualdad de oportunidades Como agentes: todo aquello donde la proximidad aumente la eficiencia global

Bibliografía Aziz, Cristina (2006) “Las transferencias fiscales y el gasto público en la federación brasileña: un análisis de la inequidad espacial en el acceso a bienes sociales y territoriales”. Tesis de Magíster en Gestión y Políticas Públicas, U de Chile Colombia (2001) Ley 715, Sistema General de Participaciones Duverger, Maurice (1970) Institutions politiques et droit constitutionnel (Trad. Ariel 1970) Finot, Iván (1998) “Descentralización en América Latina: cómo conciliar eficiencia con equidad”, Reforma y Democracia 10 _________ (2002) “Descentralización y participación en América Latina: una mirada desde la economía” Revista de la CEPAL 78 (Diciembre) _________ (2007) “Los procesos de descentralización en América Latina” Investigaciones Regionales No. 10 (Primavera) Guatemala (2002) Acuerdo Gubernativo 312-2002, Reglamento de la Ley General de Descentralización ILPES/CEPAL (1998). Reflexiones sobre el Desarrollo y la Responsabilidad del Estado. CEPAL, LC/IP/L.154. Cap. III, Sección D. Descentralización y Desarrollo Territorial Musgrave, Richard and Peggy (1989). Public finance in theory and practice (Trad. McGraw-Hill 1992) Oates, Wallace (1972) Fiscal federalism (Trad. IEAL 1977) ____________(1999) “An essay on fiscal federalism” Journal of Economic Literature Vol. XXXVII Ostrom, Vincent; Tiebout, Charles; Warren, Robert (1961) “The organization of government in metropolitan areas: a theoretical inquiry” American Political Science Review 55 Wiesner, Eduardo (1992). Colombia: descentralización y federalismo fiscal. DNP