Repensando al Estado Facilitador Conrado Ramos

I. Puntualizaciones iniciales Administración y gestión del estado implica hablar de las funciones sustantivas del estado No confundamos medios con fines. El estado debe contribuir conjuntamente con mercado y sociedad civil a producir riqueza, orden y mayores niveles igualdad Por ello ante diferentes realidades (sociedades civiles y mercados) serán diferente las configuraciones deseables del estado

Hasta donde y que combinación de roles para el Estado Ahora bien, el estado opera en diferentes campos de interacción con las otras esferas Puede puede definir el campo en el que juegan los actores de mercado y sociedad civil (estado escenógrafo) Puede activamente intermediar y regular con mayor intensidad los actores de dichas esferas (active judge; administrative o neocorporativo) Es el estado finalmente como jugador que compite y suple funciones que podrían estar en otros jugadores y esferas (player: estado de bienestar y estado empresario –goods and services)

El estado combina su acción en estos campos en cuatro funciones analíticamente distinguibles El estado media la relación entre agentes domésticos y sistema internacional El estado regula la interacción concreta de los agentes domésticos de mercado y sociedad civil El estado provee protección social y bienestar El estado recauda, extrae rentas de la población En tanto una opción en cualquiera de estas dimensiones afecta las otras, no es posible cualquier combinación, pero el rango de las mismas es más amplio que el modelo único Un sistema impositivo apoyado en el comercio exterior, un modelo con bajos niveles arancelarios, una tasa de cambio con peso sobrevaluado y sistema de relaciones laborales que favorece el liderazgo salarial de los no transables haría muy complejo un modelo exportador exitoso.

Alternativas en estas dimensiones Modelo de desarrollo y papel del estado en operar el vínculo entre mercado doméstico y mercado global –Es un embajador de la marca registrada país y poco más, fija aranceles altos, bajos o nulos, establece cuotas o sistemas de subsidios que modifican la competitividad internacional de los sectores. Regulación del mercado doméstico –Fuertemente vinculado al anterior, pero con autonomía relativa. Reglas de juego de la negociación capital-trabajo, fijación de precios domésticos, regulaciones keynesianas. Salarios mínimos, reglas de negociación colectiva, fijación de precios de bienes y servicios. Modelo de protección social –Universal o focalizado, cuántos bienes y servicios fuera del mercado, o cuánto confiamos en el mercado y la familia como proveedores básicos de bienestar. Modelo de financiamiento del estado (recaudación) –Neutro o redistributivo, apoyado en consumo o renta, etc. Manejo de deuda.

II. Nuestro modelo pasado El modelo sustitutivo de importaciones presentó una combinación peculiar de estas cuatro esferas de acción, con fuerte presencia en todas ellas del papel regulador e intermediador, y del estado como jugador directo. Aunque podría argumentarse que fue más débil en operar adecuadamente en la primer función. En parte precisamente porque al cumplir estas dos funciones desde un estado débil, fue capturado, y las reglas y bienes y servicios de este estado activo formaron parte del botín a negociar (regulaciones, pensiones, empleo público, subsidios)

No seamos ingenuos ESTADO POR TANTO CAPTURADO, QUE CREIMOS SOLUCIONABAMOS CON UN ESTADO DESMANTELADO. NO HAY ATAJOS. HAY QUE CONSTRUIR ESTADO FUERTE, CON AUTONOMÍA DE LOS SECTORES PARTICULARES Y AL SERVICIO DEL CIUDADANO.

Un aparente giro en U La crisis y colapso del MSI y la crisis de la deuda parecieron cerrar cuatro debates de larga data en materia de estrategias de desarrollo, generando un giro radical en el discurso y estrategia de desarrollo: lo relativo al rol del estado en tanto agente promotor del desarrollo económico, el debate relativo al rol del estado en tanto actor regulador del capitalismo doméstico, el papel del estado en tanto agente redistributivo y agente proveedor de protección social y bienestar y el papel del Estado en tanto agente de recaudación y extracción de riqueza.

La recetas del cambio Si el modelo ideal (no real) del estado del MSI era el de un estado proteccionista en materia de promoción del desarrollo económico, regulador de mercados internos, universal en sus pretensiones de cobertura social y redistributivo en materia recaudadora, el giro en U implicaba modificar los ejes centrales de estas orientaciones. Un estado de bajos aranceles, sin subsidios a la industria y sin otros mecanismos generadores de renta para la actividad empresarial. Un estado que fija reglas de juego claras y facilita la COMPETENCIA. Un estado para un capitalismo doméstico desregulado. Sin interferencia en la formación de precios y con modalidades de negociación laboral descentralizada y autónoma. Un welfare residual que deje en el mercado y en las familias el grueso de la proteccion social y utilice servicios de mix público-privado Un sistema impositivo neutro Adicionalmente, existía una propuesta no de lo que hace el estado, sino de cómo lo hace Un estado de nueva gestión pública (NPM)

La realidad del cambio En América Latina en muchos casos nos quedamos con lo peor de los dos mundos, en tanto en otros casos el experimento no salió bien. Áreas aun capturadas y desmantelamiento de instrumentos claves de coordinación general y protección social 1. inserción internacional (Modelo exportador y abierto –caída de aranceles- pero con tasas de cambio que hicieron dos cosas: aceleraron la desindustrialización y no ayudaron al modelo exportador) 2. mercado doméstico (destruimos los consejos de salarios, incrementamos desigualdad y no mejoramos empleo) 3. modelo de welfare (precarizamos nuestro modelo de orientación universal, mantuvimos desigualdad en lo corporativo, y focalizamos pobremente) 4. sistema impositivo, quisimos ser neutros, perdimos recaudación, y tuvimos que generar dos impuestos que distorsionan y son poco eficaces: COFIS e IRP 5. NPM: no fortalece el centro, fragmenta al estado y mantiene privilegios. La metáfora del pollo sin cabeza (tema funcionario publicos, tema proventos)

Cuáles las alternativas Modelo de inserción internacional que reconozca el desafío de que aún generando y entregando rentas, lograr que las mismas sean productivas y no justamente rentistas (forestación, hay que ser muy cuidadoso, pero la evidencia histórica indica que no hay catching up sin componente de promoción activa) (Ha Joon Chang – disciplinamiento del receptor de rentas-, Peter Evans, Rodrik, y varios mas, Hirschman) Regulación doméstica. Controlar pocos precios pero generales y negociar colectivamente arriba y con flexibilidad abajo. Pero no creer que la descentralización pura permite adecuación alocativa. (Frieden y Rogowski, Kehoane y Milner y la importancia de la negociación colectiva centralizada) Universalismo básico de financiamiento no contributivo y modelos de solidaridad vertical y aun mercado para protecciones más altas. Sistemas impositivos difíciles pero que sí sirven a dos amos (redistribución y recaudación)

En suma, un modelo socialdemócrata contextualizado Un estado activo en la promoción industrial, facilitador del incremento de la productividad e incentivador de la inversión productiva Un estado que contribuye a que los salarios y el gasto público aumenten levemente por debajo de la productividad. Un estado que recaude sobre parte de este gap entre productividad y salario y deje otro remanente en manos privadas para la reinversión Un estado que provea protección social sobre bases universales construyendo un círculo virtuoso entre gasto social e inversión social

III. Que modelo de gestión de Estado para este proyecto político No es deseable ni viable volver al viejo modelo del MSI, falsamente weberiano, rígido y al mismo tiempo patrimonialista Componentes weberianos son necesarios pero requerimos de otros instrumentos que doten de flexibilidad a nuestros aparatos estatales (Governance y NPM) La gestión de este modelo tiene más de culture management y governance y menos de public choice (sin renunciar a algunos de sus instrumentos y fines)

Que gestión, que instrumentos Separación no ingenua de política y gestión (iterativo y negociado not one shot deal) Evaluación. Pocos indicadores estratégicos de resultados Provisión de servicios a través de la combinación de compromisos de gestión y contratos Núcleo duro de carrera funcionarial con componentes flexible y otro sector periférico con modalidades más similares al mercado (market type mechanism)