Transformación democrática del Estado. Tres puntos de partida Estado habilitador y activo La gestión como manejo de incertidumbre (adaptación y reducción)

Presentación del tema: "Transformación democrática del Estado. Tres puntos de partida Estado habilitador y activo La gestión como manejo de incertidumbre (adaptación y reducción)"— Transcripción de la presentación:

1 Transformación democrática del Estado

2 Tres puntos de partida Estado habilitador y activo La gestión como manejo de incertidumbre (adaptación y reducción) La gestión como flexibilidad secundaria (capacidad endógena de innovar) La gestión como creación de valor público

3 La acción del y en el estado incluye diferentes esferas Innovación política De instituciones De acción política De formas de agregación de intereses De formas de cooperación y conflicto Innovación de gestión De instrumentos De procesos De fines Innovación de cultura Formas de pensar Formas de creer Formas perceptuales

4 I. Puntualizaciones iniciales Administración y gestión del estado implica hablar de las funciones sustantivas del estado No confundamos medios con fines. El estado debe contribuir conjuntamente con mercado y sociedad civil a producir riqueza, orden y mayores niveles igualdad. Creación destructiva y estabilidad y continuidad. La innovación es por tanto indispensable, pero lo es en un contexto de permanencia o estabilidad también fundamental

5 Hasta donde y que combinación de roles para el Estado Ahora bien, el estado opera en diferentes campos de interacción con las otras esferas Puede definir el campo en el que juegan los actores de mercado y sociedad civil (estado escenógrafo) Puede activamente intermediar y regular con mayor intensidad los actores de dichas esferas (active judge; administrative o neocorporativo) Es el estado finalmente como jugador que compite y suple funciones que podrían estar en otros jugadores y esferas (player: estado de bienestar y estado empresario –goods and services)

6 El estado combina su acción en estos campos en cuatro funciones analíticamente distinguibles El estado media la relación entre agentes domésticos y sistema internacional El estado regula la interacción concreta de los agentes domésticos de mercado y sociedad civil El estado provee protección social y bienestar El estado recauda, extrae rentas de la población En tanto una opción en cualquiera de estas dimensiones afecta las otras, no es posible cualquier combinación, pero el rango de las mismas es más amplio que el modelo único Un sistema impositivo apoyado en el comercio exterior, un modelo con bajos niveles arancelarios, una tasa de cambio con peso sobrevaluado y sistema de relaciones laborales que favorece el liderazgo salarial de los no transables haría muy complejo un modelo exportador exitoso.

7 Alternativas en estas dimensiones Modelo de desarrollo y papel del estado en operar el vínculo entre mercado doméstico y mercado global Es un embajador de la marca registrada país y poco más, fija aranceles altos, bajos o nulos, o por el contrario establece cuotas o sistemas de subsidios que modifican la competitividad internacional de los sectores. Regulación del mercado doméstico Fuertemente vinculado al anterior, pero con autonomía relativa. Reglas de juego de la negociación capital-trabajo, fijación de precios domésticos, regulaciones keynesianas. Salarios mínimos, reglas de negociación colectiva, fijación de precios de bienes y servicios. Modelo de protección social Universal o focalizado, cuántos bienes y servicios fuera del mercado, o cuánto confiamos en el mercado y la familia como proveedores básicos de bienestar. Modelo de financiamiento del estado (recaudación) Neutro o redistributivo, apoyado en consumo o renta, etc. Manejo de deuda.

8 II. Nuestro modelo pasado El modelo sustitutivo de importaciones presentó una combinación peculiar de estas cuatro esferas de acción, con fuerte presencia en todas ellas del papel regulador e intermediador, y del estado como jugador directo. Aunque podría argumentarse que fue más débil en operar adecuadamente en la primer función. En parte precisamente porque al cumplir estas dos funciones desde un estado débil, fue capturado, y las reglas y bienes y servicios de este estado activo formaron parte del botín a negociar (regulaciones, pensiones, empleo público, subsidios). Esta captura del estado por parte de la población inhibió la operación de destrucción y creación del mercado. Generó lógicas rentistas que suprimieron la innovación en el mercado. La innovación de gestión y política existió pero no se vio acompañada por un mecanismo de innovación orientado a la creación de riqueza.

9 No seamos ingenuos ESTADO POR TANTO CAPTURADO, QUE CREIMOS SOLUCIONABAMOS CON UN ESTADO DESMANTELADO. HAY QUE CONSTRUIR ESTADO FUERTE, CON AUTONOMÍA DE LOS SECTORES PARTICULARES Y AL SERVICIO DEL CIUDADANO. ESTA CLAVE COMBINA LA INNOVACIÓN EN LAS DIFERENTES ESFERAS.

10 Un aparente giro en U La crisis y colapso del MSI y la crisis de la deuda parecieron cerrar cuatro debates de larga data en materia de estrategias de desarrollo, generando UNA INNOVACIÓN radical en el discurso y estrategia de desarrollo: lo relativo al rol del estado en tanto agente promotor del desarrollo económico, el debate relativo al rol del estado en tanto actor regulador del capitalismo doméstico, el papel del estado en tanto agente redistributivo y agente proveedor de protección social y bienestar y el papel del Estado en tanto agente de recaudación y extracción de riqueza.

11 LAS RECETAS DE LA INNOVACIÓN DEL ESTADO Si el modelo ideal (no real) del estado del MSI era el de un estado proteccionista en materia de promoción del desarrollo económico, regulador de mercados internos, universal en sus pretensiones de cobertura social y redistributivo en materia recaudadora, el giro en U implicaba modificar los ejes centrales de estas orientaciones. Un estado de bajos aranceles, sin subsidios a la industria y sin otros mecanismos generadores de renta para la actividad empresarial. Un estado que fija reglas de juego claras y facilita la COMPETENCIA como motor de la innovación. Un estado para un capitalismo doméstico desregulado. Sin interferencia en la formación de precios y con modalidades de negociación laboral descentralizada y autónoma. Nuevamente la autonomía y fragmentación competitiva como clave de la innovación. Un welfare residual que deje en el mercado y en las familias el grueso de la proteccion social y utilice servicios de mix público-privado. La ausencia de renta social garantizada fuerza a la población a ingresar en los mercados desregulados. Un sistema impositivo neutro que no afecte estas reglas básicas del mercado Adicionalmente, existía una propuesta no de lo que hace el estado, sino de cómo lo hace Un estado de nueva gestión pública (NPM) que incorpore a su interior lógicas de cuasi mercado. En definitiva todas estas recetas desconfiaban o directamente acusaban a los mecanismos de planificación y organización tradicional y a las esferas políticas y culturales como arenas de innovación sustantivas. Por el contrario depositaban su fe en un motor esencial: la competencia.

12 La realidad del cambio En América Latina en muchos casos nos quedamos con lo peor de los dos mundos, en tanto en otros casos el experimento no salió bien. Áreas aun capturadas y desmantelamiento de instrumentos claves de coordinación general y protección social 1. inserción internacional (Modelo exportador y abierto –caída de aranceles- pero con tasas de cambio que hicieron dos cosas: aceleraron la desindustrialización y no ayudaron al modelo exportador) 2. mercado doméstico (destruimos los sistemas de negociaicion colectiva agragados, incrementamos desigualdad y no mejoramos empleo) 3. modelo de welfare (precarizamos nuestro modelo de orientación universal, mantuvimos desigualdad en lo corporativo, y focalizamos pobremente) 4. sistema impositivo, quisimos ser neutros, perdimos recaudación, y tuvimos que generar impuestos que distorsionan y son poco eficaces 5. NPM: no fortalece el centro, fragmenta al estado y mantiene privilegios. La metáfora del pollo sin cabeza (tema funcionario publicos, tema proventos)

13 Cuáles las innovaciones presentes Modelo de inserción internacional que reconozca el desafío de que aún generando y entregando rentas, lograr que las mismas sean productivas y no justamente rentistas (forestación, hay que ser muy cuidadoso, pero la evidencia histórica indica que no hay catching up sin componente de promoción activa) (Ha Joon Chang –disciplinamiento del receptor de rentas-, Peter Evans, Rodrik, y varios mas, Hirschman). En Uruguay interesa destacar el exprimento que viene siendo desarrollado con la estrategia de clusters o estrategia de racimos así como el experimento de pacpymes, en donde se propone un mecanismo innovador tanto en el nivel de gestión, como político y cultural. Político porque implica nuevas formas de agregación de intereses, asumiendo que empresas que compiten en el mercado doméstico pueden aliarse para exportar (pymes) o fortaleciendo los vinculos de cadenas de valor para la exportación (racimos). Este mecanismo procura evitar el dilema de matar la innovación en el intento (debido al rentismo y a las distorsiones que genera en otras areas). Para ello intenta modificar la gestión del subsidio (instrumentos de selectividad, duración, acotarlo a la unidad o unidades elegidas) y contribuir a innovar las pautas culturales tanto de los que asignan el subsidio, como de quienes lo reciben (mecanismos competitivos, cultura de preevaluación, etc)

14 Cuáles las innovaciones presentes (I) Regulación doméstica. Controlar pocos precios pero generales y negociar colectivamente arriba y con flexibilidad abajo. Pero no creer que la descentralización pura permite adecuación alocativa. (Frieden y Rogowski, Kehoane y Milner y la importancia de la negociación colectiva centralizada) Esta innovación es también cultural, política y de gestión al modificar las formas e instituciones de agregación de intereses, de cooperación y conflicto y al hacerlo procurando y apostando a un cambio cultural de fundamental importancia entre capital y trabajo. Este innovación posee por otra parte la idea de que la centralización que da orden debe estar acompañada de la descentralización en otras dimensiones de negociación que permiten autonomía y promueven la diferenciación

15 Cuáles las innovaciones presentes (II) El modelo de welfare. La apuesta a la defensa del viejo modelo contributivo de finales de los ochenta y la apuesta a un modelo con componentes privados de los 90 no ha sufrido mayores innovaciones. La apuesta debiere ser a un modelo de universalismo básico de financiamiento no contributivo y modelos de solidaridad vertical y aun mercado para protecciones más altas. Este cambio requiere modificaciones tanto institucionales, como culturales, que permitan percibir la base no contributiva como derecho y el aseguramiento privado como necesidad dinámica y de financiamiento.

16 Cuáles las innovaciones presentes (III) Sistemas impositivos difíciles pero que sí sirven a dos amos (redistribución y recaudación). Tal vez es esta la innovación de mayor profundidad en materia política, de gestión y especialmente cultural. En su alcance redefine las formas e intereses de diversos actores, implica un radical cambio en la gestión del sistema de recaudación –aún cuando se la limitó para no requerir más cambios- y es sin duda de afianzarse un nueva forma de pensar y de pensarse como ciudadanos y contribuyentes.

17 En suma, un modelo socialdemócrata contextualizado y activo que persigue mediante las innovaciones identificadas como ejemplo incrementar la producción de valor público Un estado activo en la promoción industrial, facilitador del incremento de la productividad e incentivador de la inversión productiva Un estado que contribuye a que los salarios y el gasto público aumenten levemente por debajo de la productividad. Un estado que recaude sobre parte de este gap entre productividad y salario y deje otro remanente en manos privadas para la reinversión Un estado que provea protección social sobre bases universales construyendo un círculo virtuoso entre gasto social e inversión social

18 III. Que modelo de gestión de Estado para este proyecto político No es deseable ni viable volver al viejo modelo del MSI, falsamente weberiano, rígido y al mismo tiempo patrimonialista Componentes weberianos son necesarios pero requerimos de otros instrumentos que doten de flexibilidad y capacidad de innovación a nuestros aparatos estatales (Governance y NPM) La gestión de este modelo tiene más de culture management y governance y menos de public choice (sin renunciar a algunos de sus instrumentos y fines)

19 Que gestión, que instrumentos Separación no ingenua de política y gestión (iterativo y negociado not one shot deal) Evaluación. Pocos indicadores estratégicos de resultados. La innovación implica aprendizaje, el aprendizaje implica evaluación. Provisión de servicios a través de la combinación de compromisos de gestión y contratos (inducir la innovación desde el plan y los indicadores y propiciarla desde cuasi- mercados) Núcleo duro de carrera funcionarial con componentes flexibles y otro sector periférico con modalidades más similares al mercado (market type mechanism)

20 Los cuatro grandes desafíos del área de gestión Transformación de la acción y estructura estatal La creación de los instrumentos y de una cultura de evaluación y planificación estratégica El acercamiento al ciudadano. Facilitando el cumplimiento de deberes y el acceso a los derechos ciudadanos Una nueva lógica en el seguimiento, la negociación y asignación del gasto

21 Cuatro tareas interrelacionadas Reestructura y transformación de estructuras y funciones Ministeriales y de unidades centrales Desarrollo de sistemas de indicadores, evaluación y planificación estratégica Acercamiento al ciudadano Simplificación de trámites Reforma de lógicas e instrumentos de asignación del gasto