Seminario Competitividad y eficiencia en el transporte terrestre Comisión Económica para América Latina y el Caribe – Comisión de Ferrocarriles Instituto de Ingenieros de Chile Santiago de Chile, jueves 9 y viernes 10 de septiembre de 2004 Los costos externos y cobros por uso de la vialidad Ian Thomson Jefe, Unidad de Transporte CEPAL

Seminario Competitividad y eficiencia en el transporte terrestre Comisión Económica para América Latina y el Caribe – Comisión de Ferrocarriles Instituto de Ingenieros de Chile Santiago de Chile, jueves 9 y viernes 10 de septiembre de 2004 ÍNDICE Una categorización de los costos sociales generados por el transporte camioneroUna categorización de los costos sociales generados por el transporte camionero Una cuantificación de los costosUna cuantificación de los costos Las consecuencias de la efectiva subvención al tránsito de camiones pesadosLas consecuencias de la efectiva subvención al tránsito de camiones pesados Una solución parcial, pero políticamente viableUna solución parcial, pero políticamente viable

Seminario Competitividad y eficiencia en el transporte terrestre Comisión Económica para América Latina y el Caribe – Comisión de Ferrocarriles Instituto de Ingenieros de Chile Santiago de Chile, jueves 9 y viernes 10 de septiembre de 2004 UNA CATEGORIZACIÓN DE LOS COSTOS SOCIALES GENERADOS POR EL TRANSPORTE CAMIONERO UNA CATEGORIZACIÓN DE LOS COSTOS SOCIALES GENERADOS POR EL TRANSPORTE CAMIONERO Los principales costos sociales relacionados con el transporte camionero son: 1. Accidentes de tránsito. 2. Calentamiento atmosférico 3. Daños o deterioro causado a la infraestructura. 4. Contaminación del aire. 5. Congestión. 6. Contaminación acústica. En la presente oportunidad, por estar interesados principalmente en el transporte camionero no urbano, se enfocará la atención en los costos de tipo 3, comparando los costos sociales generados con los impuestos y otras transferencias pagados. Evidentemente, las transferencias pagadas pueden cubrir los costos de tipo 3, sin cubrir la totalidad de los costos sociales.

Seminario Competitividad y eficiencia en el transporte terrestre Comisión Económica para América Latina y el Caribe – Comisión de Ferrocarriles Instituto de Ingenieros de Chile Santiago de Chile, jueves 9 y viernes 10 de septiembre de 2004 Es importante darse cuenta que, aunque importantes, y posiblemente, en condiciones latinoamericanas, los más importantes entre las distintas categorías de costos, los de daños a la infraestructura no son siempre predominantes:

Seminario Competitividad y eficiencia en el transporte terrestre Comisión Económica para América Latina y el Caribe – Comisión de Ferrocarriles Instituto de Ingenieros de Chile Santiago de Chile, jueves 9 y viernes 10 de septiembre de 2004 UNA CUANTIFICACIÓN DE LOS COSTOS Existen dos maneras, conceptualmente diferentes entre si, de determinar la incidencia de los costos externos en el sector transporte, mediante: (i) el análisis de costos marginales, y; (ii) la asignación de costos entre grupos. El análisis marginal (M) involucra la estimación de: (i) los costos sociales relacionados con un cambio en el volumen de transporte efectuado, y; (ii) las transferencias, como impuestos y peajes, asociados con el mismo cambio marginal. Por el método de la asignación de costos (A) se comparan: (i) los costos sociales atribuibles a cada grupo de usuarios de la vialidad, y; (ii) las transferencias totales pagadas por cada grupo. La opción M tiene más que ver con la eficiencia, y la A con la justicia social. La alternativa A es indefinida, en el sentido de que exige repartir algunos costos fijos (irrelevantes al método M), como de la infraestructura ocupada, entre grupos de usuarios.

Seminario Competitividad y eficiencia en el transporte terrestre Comisión Económica para América Latina y el Caribe – Comisión de Ferrocarriles Instituto de Ingenieros de Chile Santiago de Chile, jueves 9 y viernes 10 de septiembre de 2004 Mediante el método A, no son pertinentes costos como la congestion, siempre que sea el mismo grupo que la genere y sufra sus consecuencias. En la Unidad de Transporte de la CEPAL, se ha desarrollado una serie de trabajos sobre la relación entre los daños causados a la infraestructura por el tránsito de distintos tipos de vehículos y los impuestos directos, y otras transferencias, contribuidas por ese tránsito, adoptando en general el principio del análisis de costos marginales. La metodología desarrollada permite una interpretación amplia de los costos marginales del uso de infraestructura, por considerar que el tránsito de un vehículo pesado consume una parte de la vida de la vía, y adelanta el momento en que habrá que repavimentarla la próxima y subsiguientes ocasiones. El costo calculado depende de: (i) las características del vehículo; (ii) la vida de la carretera, en términos en ejes equivalentes; (iii) su utilización desde la última repavimentación, y; (iv) el volumen de tránsito que recibe.

Seminario Competitividad y eficiencia en el transporte terrestre Comisión Económica para América Latina y el Caribe – Comisión de Ferrocarriles Instituto de Ingenieros de Chile Santiago de Chile, jueves 9 y viernes 10 de septiembre de 2004 En cada caso analizado, hemos comparado los costos sociales del desgaste a la carretera con los impuestos más otras transferencias (como peajes), con el fin de determinar la magnitud de cualesquier costos externos atribuibles a las distintas categorías de tráfico carretero. En el caso de vías pavimentadas en Chile, los resultados principales, presentados en el cuadro 2, son: en carreteras sin peaje, están subsidiados : Camiones de dos ejes; Camiones de más de dos ejes (altamente); Buses de dos ejes, y; Buses de más de dos ejes (moderadamente). y, en carreteras concesionadas donde se cobran peaje, siguen habiendo subvencionadas a las siguientes categorías de vehículos: Camiones de dos ejes (moderadamente), y; Camiones de más de dos ejes.

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Seminario Competitividad y eficiencia en el transporte terrestre Comisión Económica para América Latina y el Caribe – Comisión de Ferrocarriles Instituto de Ingenieros de Chile Santiago de Chile, jueves 9 y viernes 10 de septiembre de 2004 Es decir, aunque se concesionen las carreteras, en general, sigue siendo subvencionado el tránsito de camiones pesados. Sin embargo, cabe advertir que, por la relación exponencial entre el daño causado y el peso por eje, el monto de la subvención puede variar mucho entre casos. Por ejemplo, el paso de un vehículo, de una determinada equivalencia en términos de ejes, tiene un costo relativamente grande en casos en que la carretera: (i) ha sido construida según normas poco exigentes; (ii) se aproxima al fin de su vida útil y tiene bajos volúmenes de tránsito; (iii ……) etc.. Véase el gráfico 1.

Seminario Competitividad y eficiencia en el transporte terrestre Comisión Económica para América Latina y el Caribe – Comisión de Ferrocarriles Instituto de Ingenieros de Chile Santiago de Chile, jueves 9 y viernes 10 de septiembre de 2004 Gráfico 1: ilustración del mayor costo del desgaste vial, por eje-equivalente por km, en vías de mejor calidad y mayores volúmenes de tránsito, que en vías de menor movimiento y estandár.

Seminario Competitividad y eficiencia en el transporte terrestre Comisión Económica para América Latina y el Caribe – Comisión de Ferrocarriles Instituto de Ingenieros de Chile Santiago de Chile, jueves 9 y viernes 10 de septiembre de 2004 Otra consideración crítica es el porcentaje de los viajes de retorno que se hacen vacíos. Véase el cuadro 3, que señala que, si más de aproximadamente un 50% de los camiones regresan vacíos a su punto de partida, aún cuando se cobrase peaje, la subvención podría volverse negativa.

Seminario Competitividad y eficiencia en el transporte terrestre Comisión Económica para América Latina y el Caribe – Comisión de Ferrocarriles Instituto de Ingenieros de Chile Santiago de Chile, jueves 9 y viernes 10 de septiembre de 2004 LAS CONSECUENCIAS DE LA EFECTIVA SUBVENCIÓN AL TRÁNSITO DE CAMIONES PESADOS Si el tránsito camionero resulta subvencionado, tendría distintas consecuencias adversas para la eficiencia del sector transporte, como: 1. Se incentiva el uso de los tipos de camiones que más subsidio reciben y más daño hacen. 2. Se atraen al medio camionero tráficos que podrían ser atendidos más económicamente por el modo ferroviario. 3. En casos extremos (quizás algunas canteras de rípios), se puede fomentar la producción de bienes cuyo valor para la sociedad esté inferior al asociado costo. Es técnicamente factible, pero sociopolíticamente arriesgado, cobrar impuestos diferenciados al tránsito camionero, para que internalice sus costos sociales.

Seminario Competitividad y eficiencia en el transporte terrestre Comisión Económica para América Latina y el Caribe – Comisión de Ferrocarriles Instituto de Ingenieros de Chile Santiago de Chile, jueves 9 y viernes 10 de septiembre de 2004 UNA SOLUCIÓN PARCIAL, PERO POLÍTICAMENTE VIABLE UNA SOLUCIÓN PARCIAL, PERO POLÍTICAMENTE VIABLE Se deberán disminuir a lo largo de los años los riesgos sociopolíticos relacionados con la opción de cobrar precios eficientes al transporte camionero. Sin embargo, en el corto plazo se presenta como opción políticamente aceptable, el pago de bonificaciones compensatorias a las empresas ferroviarias, especialmente las de carga, lo que, a lo menos, solucionaría el problema (2), entre los señalados. Una especie de medida de ese tipo fue introducida en Chile en 1992, pero favoreció solamente a una de las varias empresas ferroviarias, que era, y sigue siendo, de propiedad estatal. Por otra parte, tampoco será políticamente expediente, o moralmente defensible, simplemente ofrecer las bonificaciones propuestas a las empresas concesionarias de los ferrocarriles, las que son normalmente del sector privado, y participantes en mercados no totalmente competitivos.

Seminario Competitividad y eficiencia en el transporte terrestre Comisión Económica para América Latina y el Caribe – Comisión de Ferrocarriles Instituto de Ingenieros de Chile Santiago de Chile, jueves 9 y viernes 10 de septiembre de 2004 Por esto, se propone como solución : pagar bonificaciones a las empresas ferroviarias, por la totalidad de las toneladas-kilómetro netas transportadas, desde el presente momento y adelante, siendo basado el monto correspondiente en el costo social no internalizado del transporte camionero; recibir de las empresas ferroviarias un pago, de una sola vez, que en principio sería igual al valor presente de dichas bonificaciones, respecto solamente al volumen de tráfico actualmente transportado. ¿Por qué se propone ese pago de parte de las empresas concesionarias? El propósito del pago solicitado será minimizar el monto transferido desde el fisco hacia las empresas ferroviarias privadas, sin reducir el incentivo presentado a dichas empresas de buscar nuevos tráficos de costos sociales de transporte inferiores, por el medio ferroviario, que por el camionero.

Seminario Competitividad y eficiencia en el transporte terrestre Comisión Económica para América Latina y el Caribe – Comisión de Ferrocarriles Instituto de Ingenieros de Chile Santiago de Chile, jueves 9 y viernes 10 de septiembre de 2004 Podría ser negociable la suma de ese pago, pero el punto de partida sería el valor presente señalado. Solamente en casos en que se espera una caída en el volumen del tráfico ferroviario no sería conveniente a la empresa ferroviaria un trueque, de bonificaciones futuras por un pago inicial. En casos de países donde están todavía por licitarse los ferrocarriles, y de relicitaciones de concesiones en otros países, la cancelación de las bonificaciones se especificarían en las bases y los posteriores contratos de concesión, sin pago inicial. Los interesados subirían su oferta económica en un monto igual, en principio, al valor presente de las bonificaciones. En principio, la transferencia del tráfico atendido por los camiones pesados, desde las carreteras a los ferrocarriles, favorecería a los concesionarios de carreteras, puesto que sus ingresos bajarían más que sus costos de conservación.

Seminario Competitividad y eficiencia en el transporte terrestre Comisión Económica para América Latina y el Caribe – Comisión de Ferrocarriles Instituto de Ingenieros de Chile Santiago de Chile, jueves 9 y viernes 10 de septiembre de 2004 En la época del concesionamiento de la infraestructura de transporte, los gobiernos siguen evaluando los proyectos de carreteras mediante criterios socioeconómicos. Por otra parte, las empresas ferroviarias evalúan sus proyectos tomando en cuenta los beneficios y costos privados. Esto naturalmente conduce a una situación en que haya una inversión suboptima relativa en ferrocarriles. Esa subinversión en ferrocarriles se reduciría mediante la adopción de medidas de bonificaciones, como del tipo que se está proponiendo. Sin embargo, quizás no se elimine totalmente, haciendo conveniente la aplicación de contribuciones estatales al costo de proyectos privados en el área ferroviaria, que sean socialmente rentables, aunque no remunerables en términos privados.

Seminario Competitividad y eficiencia en el transporte terrestre Comisión Económica para América Latina y el Caribe – Comisión de Ferrocarriles Instituto de Ingenieros de Chile Santiago de Chile, jueves 9 y viernes 10 de septiembre de 2004 Hay mucho más para contar pero no hay tiempo para contarlo. Muchas CEPAL

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