Contratación Pública y Efecto Anti-Corrupción Septiembre 2012 Panama Nikos Passas

Estudio con Jorge Claro Gracias a Banco Interamericano de Desarrollo – BID – FLACSO (administrador de los fondos del BID): 15% del coste Centro Internacional de Investigación para el Desarrollo de Canada (CIID - IDRC) y UNSAM (administrador de los fondos del CIID): 15% del coste OCR Services, una solución bien conocida de integración comercial ventanilla única (Single Window Solution) para gobiernos y empresas del sector privado: 70% del estudio gracias a Colombia, Jamaica, México y Perú por su apoyo y colaboración durante todo el proceso 2

Contratación Pública, Anti- Corrupción y Reformas Enormes sumas de dinero comprendidas en la contratación pública – estimadas por la OCDE y el BM entre el 15 y 20% del PIB en todo el mundo Muchos países establecen entidades de adquisiciones a cargo de la política de contratación y supervisión, y reformando sus marcos jurídicos Reformas adicionales motivadas por tratados de libre comercio, nuevas tecnologias, fines de buena gobernanza, exigencias de transparencia y anti- corrupción 3

Efectos de la corrupción Afecta la eficiencia del gasto público Afecta la calidad de los servicios y la calidad de vida Aumenta los costos de operación Reduce la competitividad Socava la credibilidad de las instituciones del Estado Daña al desarrollo y la economía 4

Nivel creciente de respuesta Resolución 51/191 de la Asamblea General Declaración de las Naciones Unidas sobre la corrupción Negociación de la Convención contra la Delincuencia Organi- zada Transnacional Conferencia de Mérida Resolución 55/61 de la Asamblea General Establecimiento del Comité Especial Resolución 55/181 de la Asamblea General Recuperación de activos Comité Especial (períodos de sesiones 1º a 7º) Convención de la OEA de 1996 Convenio de la UE de 1997 Convención de la OCDE de 1997 Convenio del Consejo de Europa de 1999 Convención de la UA de º Congreso sobre Prevención del Delito Resolución 58/4 de la Asamblea General Aprobación de la Convención contra la Corrupción

Objetivos y estructura de la Convención Medidas preventivas Asistencia técnica Intercambio de información 3. La integridad, la obligación de rendir cuentas y la debida gestión de los asuntos y los bienes públicos 1. Prevenir y combatir más eficaz y eficientemente la corrupción 2. La cooperación internacional y la asistencia técnica, incluida la recuperación de activos Aplicación Cooperación internacional Recuperación de activos Penalización Aplicación de la ley

Art. 6 Garantizar la existencia de órganos encargados de prevenir la corrupción Políticas y órganos de prevención de la corrupción Requisitos Aplicar políticas coordinadas y eficaces contra la corrupción Art. 5

Preventive Measures (Art. 5-14) Transparency Integrity Accountability Codes of Conduct (Art.8) Public and Private Sectors Civil Society (Art.9) Integrity of Judiciary and Prosecution Service (Art.11) Prevention of Money-Laundering (Art. 14)

Medidas preventivas generales en el sector privado Medidas preventivas en el sector privado Mejoramiento de las normas contables y de auditoría Prohibir el establecimiento de cuentas no registradas en libros y otros actos Denegación de deducciones tributarias respecto de gastos que constituyan soborno Sanciones civiles, administrativas o penales eficaces, proporcionadas y disuasivas

Otras medidas preventivas Participación de la sociedad Garantizar la participación activa de la sociedad civil (art. 13, párr. 1) Facilitar al público el acceso a los órganos de lucha contra la corrupción (art. 13, párr. 2) Alentar a los nacionales a que denuncien la comisión de delitos (art. 39)

Agenda Anti-corrupción Programa agresivo de anti-corrupción fomentado y promovido por las Naciones Unidas, OCDE, BM, BID, bilaterals, IFIs en varios sectores de administración pública Contratación pública: alta prioridad por vulnerabilidad y montos involucrados Reformas sobre el lavado de dinero y la corrupción, ha llevado a reformas de procesos nacionales de contratación incl. en América Latina y el Caribe (ALC) Aumento de leyes, reglas, procesos detallados, controles estrictos 12

Idealmente Agendas y finalidades complementarias – Buena gobernanza – Aumento de la competencia – Productos/servicios de mejor calidad – Transparencia – Valor por dinero – Ahorros presupuestarios – Eficacia y eficiencia 13

Preguntas del estudio ¿Será que el impulso de la lucha contra la corrupción ha alcanzado un punto de rendimiento decreciente? Anticorrupción encaminada a mejorar la gobernanza y la calidad de vida de la sociedad en general. ¿Será posible que muchos países socavan este objetivo con medidas contra la corrupción no coordinadas? ¿Será que necesitamos revisar las prioridades, enfoque y planes para evitar provocar más corrupción en lugar de menos? Hallazgos: si – practicas actuales estan minando ambas politicas de contrataciones y de anticorrupción 14

Metodos del Estudio 4 paises: Colombia, Jamaica, Mexico, Perú Colección y analisis de informaciones públicas Cuestionario Visitas y entrevistas 15

Respuestas al cuestionario (374) Mexico (282) – Funcionarios Públicos: 249 – Sector Privado: 33 Jamaica (42) – Funcionarios Públicos: 30 – Sector Privado: 12 Colombia (33) – Funcionarios Públicos: 31 – Sector Privado: 2 Peru (17) – Funcionarios Públicos: 13 – Sector Privado: 4 16

¿Medidas anti-corrupción afectan las políticas y medidas de compra? El 86.1% de los encuestados del sector público estiman que los objetivos y medidas anti-corrupción están afectando las políticas y procedimientos de compras y su implementación aun cuando no sean explicitas. Mexico

¿Medidas anti-corrupción afectan las políticas y medidas de compra? El 90.5% de los encuestados del sector público estiman que los objetivos y medidas anti-corrupción están afectando las políticas y procedimientos de compras y su implementación aun cuando no sean explicitas. Peru

Marco Legal Proliferación de leyes, normas y regulaciones Modificaciones y cambios normativos muy frecuentes Leyes obsoletos que quedan en los libros Requerimientos innecesarios Complejidad innecesaria La documentación es a menudo excesiva y costosa. Procesos “sin papeles” no son siempre disponibles o implementados Conflictos normativos Aplicación incoherente de las normas Rigidez Inseguridad jurídica

Según procuraduría, en Colombia existen dos millones de normas para el sector público y que hace falta la codificación adecuada y la simplificación de normas y que esto es urgente pero que no hay consciencia de la magnitud del problema

La mayoría opina que el marco legal de compras es demasiado rígido para adaptarse fácilmente a los cambios en el mercado y otras variables de las compras públicas ¿El marco legal de compras es demasiado rígido? Sector Publico

¿Funcionarios sienten presión de ser demasiado rígidos al aplicar procedimientos de compra? El 81% de los encuestados del sector público se sienten requeridos a que apliquen los procedimientos de compras en forma demasiado estricta o rígida. Mexi co

¿Funcionarios sienten presión de ser demasiado rígidos al aplicar procedimientos de compra? Colombi a Peru Jamaica

Leyes solas no resuelven problemas Creencia que la corrupción se combate con leyes y reglamentos Tendencia a legislar contra todo alimentado por los abogados, los políticos, los controladores y las influencias externas (asistencia técnica, consultores, la aplicación de las normas internacionales) El diseño y la implementación de la ley y las reglas hechas en gran parte por abogados u otro personal que no estén familiarizados con las complejidades y exigencias de la contratación y sin consulta con los principales interesados 25

Profesionalismo y cultura Falta equipo profesional de compradores del estado Enfoque en temas operacionales mas que en los temas estratégicos o de largo plazo de las compras públicas y el importante rol que deben jugar en el desarrollo nacional Terminamos con expertos en proceso y control, dedicados a la correcta aplicación de procedimientos y normas y en el uso y aplicación de listas y banderas rojas, perdiendo de vista las necesidades más amplias y las razones fundamentales de las compras públicas y de integridad P: “La capacitación de xxxx es hecha por gente que no ha comprado nunca” y “las opiniones de los abogados de xxxx son contradictorias”

Marco Institucional Múltiples agencias involucradas Superposición de mandatos y poderes Falta de coordinación entre ellos Antagonismo, tensiones ocasionales, institucionales y personales entre los organismos hasta animosidad abierta y crítica mutua Falta de un sistema bien organizado y controvertido proceso para el registro de los proveedores

Fiesta de Navidad en Jamaica Entidad tuvo que organizar un evento para 400 miembros del personal en una fecha determinada. No había suficientes proveedores y lugares para este evento tamaño de esa fecha, por lo que el número requerido de propuestas (5) no se logró. Funcionaria fue puesto en la "lista de vigilancia" OCG en caso de incumplimiento por este motivo, a pesar de que ella explicó que todos los demás proveedores escribieron para decir que sólo podían ofrecer el servicio de dos semanas antes o después. La fecha no se puede cambiar para el evento festivo. Entidad recibió descuento por la organización del evento! 28

Efectos Proceso mucho más largo e ineficiente, que a veces lleva a la no ejecución o sin contrato – por perder los plazos Mayor costo Menor competencia Desventajas para las PYME y las empresas locales Incentivos perversos: efecto paralizante sobre los funcionarios públicos que evitan las decisiones, lo que prolonga aún más el proceso Menos iniciativa – reticencia a tomar decisiones por temor a sanciones personales y humillación pública Enfasis excesivo en el precio y los números, en virtud de énfasis o abandono total de calidad y relación calidad-precio Además, "usarlo o perderlo y reducir el año que viene" principio conduce a malas decisiones y desperdicio de recursos gastados en bienes de menor calidad / servicios

Menos competencia [P] Los proveedores tienen la percepciòn de que los procesos son dirigidos y sujetos a corrupciòn. Un indicador es que la existe 1.7 postores por proceso

“ Prácticas defensivas de contratación ” “Defensive procurement practices” Evitar la toma de decisión Buscar guía y apoyo en la toma de decisión Buscar protección de las auditorías y controles reglas estrictas e inflexibles llevan a ineficiente obediencia ciega

La Corrupción continúa La corrupción no se combate eficazmente a pesar de la burocratización y la legalización del proceso de adquisición La excesiva normatividad en la materia, se convierte en un elemento que contribuye a la corrupción La percepción de corrupción no mejora tampoco: Los corruptos siguen siendo mas corruptos y quienes trabajamos de acuerdo a la normatividad solo nos han cargado mas trabajo y mas papeleo, demasiada burocracia

¿Se busca esquivar las reglas de compra? 61% de los encuestados del sector público creen que no existen indicadores que proveedores o funcionarios buscan mecanismos y formas para esquivar o burlar las reglas y procedimientos de compra. En contraste, el 81% de los encuestados del sector privado creen que si existen Mexi co

Elusión a través de "especificaciones técnicas dirigidas» - no está bien cubierto por las normas vigentes - direccionamiento de las bases, demoras en las tomas de decisión y en los pagos, desalientan a los proveedores a participar de los procesos de adquisiciones Abuso de las disposiciones de emergencia/exoneraciones Colusión entre funcionarios y proveedores Fuga de información a las personas que no se supone que lo tengan Servicios “fantasma” y sobre valoración de obras 34

El “amiguismo” y el clientelismo político (favorecer arbitrariamente a los proveedores) Legal pero terrible: "fraccionar las compras y adjudicar un los de siempre, la ley permite el fraccionamiento asi que todo es legal” 35

Recomendaciones Problematizar controles Simplificar marco legal, operaciones y observar los más básico Revisión fundamental de las políticas y procedimientos – Profunda debilidad institucional – Necesidad de coordinación institucional Capacitación continua, hands-on, inter-disciplinaria (contabilidad, auditoría, adquisiciones legal) en adquisiciones y cuestiones más amplias (integridad) Profesionalización de compradores de Estado Asistencia técnica

Acciones colectivas Sistema de control vía data mining Estudio e inteligencia de mercado Análisis de casos – lecciones a aprender Hacer pagos a tiempo Pasar de la burocracia y de la obsesión con los procesos a la compra inteligente para satisfacer necesidades – supervisar con corazón Repensar el enfoque para poder comprar aquello que tiene sentido y no lo más barato 37

Lose-lose y se convertirá en win-win Politicas actuales estan minando los objetivos de contrataciones y anticorrupción, así como gobernanza, el Estado de derecho y la legitimidad Estrategia - contexto general – tsunami regulatorio Conecte lucha contra la corrupción con la gestión del rendimiento Indicadores de desempeño y benchmarks 38

Necesidad de enfoque estratégico Problema mas alla de contrataciones: cultura de no cumplimiento a la ley. Ejemplos : el trafico (reglas alternativas en practica) y la economia informal (60% de la economia peruana segun el BM). Entidades y organos del sector publico tampoco observan bien la ley. Tener en cuenta el contexto local/particularidades. Actualmente la ley ni se aplica bien ni se percibe como importante y aplicada. Clave para una cultura de integridad y “respondabilidad” es la detección y sancción de violaciones de reglas. Hay que conectar el crimen con castigo. El enfoque en problemas menores no avanza la causa. La gobernanza problemática no se limita a la esfera de la contratación, pero se relaciona con cuestiones de gobernanza más generales sociales

construir una estategia con todos actores/stakeholders: gobierno y oposicion, sector privado, sociedad civil, academia etc. Primero, introducir el concepto de accountability – respondabilidad. Identificar problemas, prioridades, vulnerabilidades, lideres anti-corrupción Luego entramos en la discusión de acciones, medidas y soluciones

Transparencia Vitrina Esfuerzos de “echar ley” a los problemas no es suficientte o eficaz; las exigencies de transparencia se ven mas o menos como fines en si. La sociedad no conoce bien el contenido practico de derechos humanos relativos a un "gobierno abierto", le falta familiaridad con websites y portales de transparencia, no sabe como pedir sus derechos. De otra parte, funcionarios na saben como contastar a preguntas relativas al contenido de portales de transparencia. Al final tenemos "transparencia vitrina" y las percepciones de corruptibilidad y corrupción quedan elevadas.

Simplificar sistema de clasificación y proceso de solicitud general (menos documentos y copias - Garantizar una vez que estos se preparan y entró en el Registro Nacional, estos documentos pueden ser utilizados repetidas veces y se renueva una vez al año para todas las transacciones, propuestas y contratos), así como la de factura y justificante de entrega Plazos de entrega razonables Hacer más transparente y claro el proceso de definición de los términos de referencia Menor uso de las exoneraciones 42

Gerencia pública y cultura – Hacia una cultura basada en principios y valores básicos – Normativa adaptada a las necesidades

Lecciones aprendidas Políticas de compras públicas exitosas seran basadas en resultados y no sólo en enunciar e implementar procedimientos Enfoque basado en el riesgo Organismos internacionales y donantes juegan un papel importante en la discusión de la visión estratégica de las compras y en coadyuvar a un mejor diálogo y más colaboración en la adecuada implementación de las reformas en forma sistémica y armonizada

Muchas gracias 45