Inserción de la Agricultura Familiar en los Modelos de Gobernanza de las Cadenas Agroindustriales: Cadena del Azúcar en Paraguay Carlos Peixoto Seminario de Expertos Países del Cono Sur Agricultura familiar y acceso a los mercados: Nueva evidencia Santiago, Chile, Noviembre 2011

Contenido de la presentación 1. El cultivo de la caña de azúcar en el Paraguay 2. Análisis del Sistema Agroindustrial del Azúcar 3. Análisis del Ambiente Institucional y Organizacional 4. Análisis de las Transacciones y los Mecanismos de Coordinación entre productores y procesadores 5. Conclusiones y recomendaciones

1. El cultivo de la caña de azúcar en el Paraguay De las actividades económicas más antiguas y relevantes del Paraguay en el ámbito de los agronegocios. El quinto rubro agrícola en importancia de acuerdo a su VBP, detrás de soja, maíz, trigo y mandioca. Un rubro con fuerte presencia de la agricultura familiar, cultivado principalmente por productores de entre 10 a 20 hectáreas, con áreas de caña entre una y cinco hectáreas. Rendimientos promedio bajos, entre 50-60 ton/ha. Proceso de concentración de la producción en los últimos 30 años; y aumento en el área de cultivos propios de los ingenios. El cultivo de caña de azúcar orgánica está teniendo cada vez mayor importancia, superando ya a la caña convencional. La caña orgánica no participaría en igual forma del proceso de concentración: las características de su producción requerirían parcelas de pequeño tamaño.

Cultivo de caña de azúcar

Destinos de la producción Estimaciones muy variables respecto a los destinos. - Para la producción de azúcar: 52-67% - Para la producción de alcohol: 27-42% - Para la producción de miel de caña y forrajes: 5-6% Producción de azúcar orgánica: continuo e importante crecimiento. De un tercio en el 2000 al 61% en 2008. Transformación y diversificación importante de la industrialización de la caña de azúcar en las últimas décadas: gran aumento de la producción de alcohol y azúcar orgánica, disminución del azúcar convencional y aguardientes. Cambio radical en el panorama en los últimos 20 años: de cultivo en franca declinación, a perspectivas promisorias.

Producción de azúcar (Toneladas)

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Capacidad instalada y producción de azúcar por ingenio

El mercado del azúcar La producción tiene como destinos el consumo interno y la exportación; el azúcar convencional se destina al mercado interno y la orgánica se produce básicamente para la exportación. Para abastecer la demanda interna se cuenta con la producción nacional pero también con las importaciones, formales e informales. Paraguay, el primer país en producir azúcar orgánica, y sería el mayor exportador junto con Brasil. Las exportaciones se multiplicaron por 2,8 en el período 2003-2008 y su valor se cuadruplicó, llegando a los 50 millones de dólares. El mercado mundial del azúcar, entre los mercados de bienes más distorsionados en el mundo; no existe un genuino mercado mundial. El azúcar orgánica no cuenta con partida arancelaria propia; se comercializa bajo las reglas del mercado de azúcar convencional. El azúcar orgánica es un producto de nicho, pero la demanda mundial crece a buen ritmo. Principales consumidores: algunos países de la UE, Estados Unidos, Suiza y algunos países asiáticos. En 2008, el 66% de las exportaciones fueron a USA y el 29% a la UE y Suiza.

La cadena agroindustrial del azúcar Fleteros Acopiadores Asoc. de Productores Cooperativas Ingenios Azucareros (turnos de entrega) Mercado Local Exportación Minoristas Pequeñas industrias Productores Comités Peladores En la cadena de azúcar orgánica, otros actores relevantes: Firmas certificadoras Agentes de asistencia técnica

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3. Análisis del Ambiente Institucional y Organizacional Transacciones entre productores e industriales afectadas por intervenciones de las instituciones públicas y por el ambiente institucional en general, en mayor medida que en otras cadenas. No existe un mecanismo formal de determinación de precios. “Cada ingenio fija los precios de la caña y del azúcar, respetando los principios del libre mercado.” (CAP) Sería posible que los industriales del CAP acordasen los precios de compra de su materia prima, debido a la debilidad institucional y normativa en la defensa de la competencia. Habituales las intervenciones de autoridades del Gobierno para tratar de consensuar un precio orientativo al inicio de cada zafra. Para la caña de azúcar orgánica las relaciones entre productores e industriales parecen ser más fluidas. Iniciativas públicas de apoyo a la agricultura familiar: seis planes o programas en los últimos 12 años, con escasos resultados. Está vigente el PRONAF.

3. Análisis del Ambiente Institucional y Organizacional Iniciativas directas de apoyo a la producción de caña de azúcar: el “Programa Nacional de Caña de Azúcar” del MAG (1991). Sólo apoyo a la investigación, escasos resultados. Se retoma en 2005 con nuevo impulso. Medidas diferenciadas para apoyar a caña convencional y orgánica, con objetivo de mejorar la productividad. Acción muy limitada; solo el 1% de lo que se precisa. Para caña orgánica: “Programa Nacional de Fomento al Cultivo de la Caña de Azúcar Orgánica (Período 2003-2008)”, del MAG. No fue instrumentado. Marco para la promoción y desarrollo de la producción orgánica: Ley Nº 3.481(2008); “Estrategia Nacional para el Fomento de la Producción Orgánica”, aprobada por Resolución del MAG en 2008. “Mesa Multisectorial” (2009), para aglutinar a todos los sectores de la producción orgánica del país. No han habido acciones de impulso a la producción de caña de azúcar orgánica con este nuevo marco.

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1. Introducción Cadena con largo historial de negociaciones entre productores e industriales, y tradición de organización entre los productores. Relaciones productores-industriales: baja integración y poca confian-za. Relaciones más de conflicto que de cooperación; estrategias para tener más poder de negociación y precios más convenientes. Quejas de la industria: a) bajos rendimientos en sacarosa de las variedades plantadas; b) los productores presionan por mayores precios; c) falta de organiza-ción de los productores; d) “la inseguridad jurídica, el problema social que se genera con los campesinos y los cañicultores”. Quejas de los productores: a) bajos precios pagados por los ingenios; b) pequeños productores discriminados al otorgar turnos; c) falta de apoyo técnico y crediticio del Estado; d) necesidad de mejoramiento de la infraestructura vial. Para la caña orgánica, relaciones entre productores e industriales parecen ser mucho menos conflictivas (especificidad de los activos).

2. Modelos de gobernanza presentes en la cadena A. Caña de azúcar convencional: modelos “tradicionales” de gobernanza i. Venta directa de los productores a las fábricas - Modelo usual entre los productores de mayor tamaño; el ingenio les otorga turnos directamente (censo anual de los ingenios antes de la zafra). La coordinación entre industriales y productores se limita a la entrega de turnos. - Pueden tener su propio transporte o contratar un camionero. - Pueden acopiar caña de pequeños productores vecinos que no tienen turnos. - Los pequeños productores pueden integrar el modelo organizados en comités (7-8 productores). - El turno se da al comité; el presidente se encarga de pesar la caña y remitirla al ingenio, contratando el flete. El camionero que lleva al ingenio toda la caña de un grupo es importante en el modelo. - Pueden cumplir un rol en el modelo organizaciones de mayor tamaño que facilitan la comercialización de los peq. productores.

A. Caña de azúcar convencional: modelos “tradicionales” de gobernanza ii. Venta a través de acopiadores-transportistas - El modelo más frecuente entre los productores familiares. - El transportista actúa como acopiador intermediario, comprando la caña de varios pequeños cañicultores y vendiéndola al ingenio. - Concentran los cupos de entrega en las empresas más tradicio-nales: obtienen los cupos del ingenio y salen a acopiar la caña de los pequeños productores. Frecuentemente son los transportistas de mayor escala los que monopolizan dichos cupos. iii. Integración vertical - Hasta 1989, solo 20% de cultivos propios. Desde esa fecha, los cultivos propios y de asociados han ido aumentando. - Tendencia de los ingenios a aumentar la integración vertical; re-gulan mejor la entrada de caña al ingenio y abaratan la mat. prima. - Dificultades para continuar avanzando, por limitantes de disponi-bilidad de tierras en áreas próximas a los ingenios.

B. Caña orgánica: modelos “emergentes” de gobernanza i. Transacciones mediante contratos Entre 50 y 80% de la caña recibida, acuerdos con productores individuales; en algunos ingenios 80% o más son prod. familiares. Mayor grado de coordinación en los arreglos contractuales entre productores e industriales, por exigencias de la producción orgánica Los productores venden en forma individual y directa a los ingenios, por la necesidad de preservar la identidad del producto. Los arreglos contractuales implican: - para productores, producción siguiendo estrictamente normas y protocolos de la producción orgánica; - para industriales, hacerse cargo de los costos de la certificación de la producción orgánica y del apoyo a productores. Si los productores incumplen las normas de producción orgánica, no se les renuevan los contratos o se deja de recibir su producción. Los mecanismos de coordinación en la prod. orgánica permiten minimizar conflictos, pero igual persisten algunos.

B. Caña orgánica: modelos “emergentes” de gobernanza ii. Integración vertical Todos los ingenios, entre 20 y 40% de cultivos propios y de asociados. La mayoría no piensa ampliar esa área. Razones principales: a) mayor seguridad en el abastecimiento de la materia prima; b) mayor estabilidad a lo largo del año; c) menores costos de control y administración (posiblemente lo principal para determinar balance adecuado entre cultivos propios y de terceros). Indicación de relaciones contractuales todavía imperfectas. iii. Pago por calidad de la materia prima Aspiración del eslabón industrial. El único país de la región que no paga por contenido de sacarosa. Desde el sector público, ninguna iniciativa para implementar el pago por calidad. Más sencillo llegar a pagar por calidad en la caña orgánica que en la convencional. Factor limitante importante: mal estado de los caminos (no asegura que la caña cortada llegue al ingenio en 24 horas).

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Conclusiones Perspectivas alentadoras para el cultivo, por demanda creciente de algunos de los productos de su industrialización. Si hubiera suficiente oferta, posible aumentar a corto plazo exporta-ciones de azúcar orgánica. Mayores perspectivas a mediano plazo: producto de nicho, pero la demanda mundial crece a buen ritmo. Azúcar convencional tiene el techo del consumo interno. Los aumentos a mediano plazo sólo provendrán del azúcar orgánica. Dos características importantes en los últimos 20 años: i) concentra-ción de la producción; ii) aumento del área de cultivos propios. Pérdida de importancia relativa de los agric. familiares; aún así, son cerca de 18 mil en algo más de 20 mil productores de caña dulce. Y proveen todavía el 50% de la materia prima para la industria. El proceso de concentración de la producción no estaría afectando en igual medida la caña orgánica por diversas razones. La importancia creciente de la caña orgánica, alternativa interesante para la supervivencia de agric. familiares que cultivan la caña dulce

Recomendaciones Para aprovechar posibilidades, lograr mayor coordinación entre los eslabones y modelos de gobernanza eficientes en la cadena. Modelo de gobernanza deTransacciones mediante contratos, bastante eficiente para la producción de azúcar orgánica. Pago por calidad de la mat. prima sería un modelo de gobernanza más eficiente. Más sencillo de lograr en la caña orgánica. El mal estado general de la red vial, un factor limitante importante. Condición general para los productores para su permanencia en la cadena: mejorar rendimientos y calidad de la caña. Rendimientos inferiores a 60 ton/ha hacen muy difícil la permanencia. Problemas crecientes: escasez de mano de obra, fletes más caros. El sector público debe procurar que exista un poder de negociación equilibrado entre ambas partes, y que no se pongan en acción prácticas no competitivas por parte de los ingenios. Una “Mesa de la caña de azúcar” mejoraría el ambiente institucional de la cadena y facilitaría transacciones entre productores e ingenios, para conformar las estructuras de gobernanza más adecuadas.

Recomendaciones (cont.) El sector público debe desempeñar un rol activo en la generación de tecnología y en la asistencia a los productores familiares, tanto para mejorar aspectos tecnológicos de su producción como para estimular y facilitar su organización. La Mesa de la caña de azúcar debería concertar la investigación e introducción de variedades entre el sector público y privado, sujeto a lineamientos generales y control por parte del IPTA y del MAG. El Programa Nacional de Caña de Azúcar, un marco adecuado para las acciones a desarrollar en investigación y asistencia técnica, pero precisa actualizar enfoque y fortalecer recursos presupuestarios. Una política oficial de apoyo a la cadena del azúcar debería incluir también mejoramiento de la infraestructura vial y mayor asistencia crediticia. Las oportunidades de rubros exportables para la agricultura familiar precisan que el Estado no sea un actor pasivo de los cambios y asuma la responsabilidad de impulsar y conducir los procesos.