Saneamiento Fiscal Territorial Experiencia Colombiana

Presentación del tema: "Saneamiento Fiscal Territorial Experiencia Colombiana"— Transcripción de la presentación:

1 Saneamiento Fiscal Territorial Experiencia Colombiana 1998-2003
REPUBLICA DE COLOMBIA Saneamiento Fiscal Territorial Experiencia Colombiana Néstor Mario Urrea Duque Subdirector De Apoyo al Saneamiento Fiscal Territorial Dirección General de Apoyo Fiscal Ministerio de Hacienda y Crédito Público Santiago de Chile, Enero de 2004

2 ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE COLOMBIA
El Estado colombiano está organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales (Constitución Nacional Art.1°) Colombia adoptó un modelo de descentralización en el cual los gobiernos subnacionales son autónomos frente a la ley, y donde el nivel central recauda la mayor parte de los recursos y dirige su utilización sectorial a través de un sistema de transferencias.

3 ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE COLOMBIA
Colombia cuenta con un área de km2 está conformada por 32 departamentos los cuales a su vez se encuentran divididos en municipios y distritos. El número de municipios es de y 4 distritos. El 95% de los municipios tienen una población inferior a habitantes.

4 ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE COLOMBIA
Departamentos: Ejercen funciones administrativas, de coordinación, intermediación entre la Nación y los municipios y de complementariedad de la acción municipal. Municipios: Les corresponde la provisión de los servicios públicos locales que determine la ley, (salud, vivienda, educación),construir las obras que demande el proceso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes.

5 Qué se ha descentralizado
La prestación de los servicios de educación, salud, saneamiento básico, alcantarillado, agua potable y desarrollo agropecuario. La principal fuente de recursos para financiar las competencias descentralizadas ha sido las transferencias condicionadas de ingresos corrientes recaudados por el gobierno nacional. El modelo de estado está definido en la C.P. , se asemeja a lo que se conoce como Estado Unitario Complejo. Es una especie de modelo intermedio entre el de estado unitario y el federal en el que la C.P. entrega competencias a las E.T. Para que sean ejercidas autónomamente, dentro del marco de la Constitución y la Ley. Es, en todo caso, una descentralización no solo administrativa sino también política (elección popular de alcaldes y gobernadores), que está todavía en construcción en el que aún los desarrollos legales no han logrado interpretar los objetivos de la Constitución (incluso hay jurisprudencia contradictoria de la Corte Constitucional sobre la definición y alcance de la Autonomía territorial). Por ejemplo la legislación aún no se han definido tres aspectos fundamentales: 1. La LOOT que defina competencias claras entre niveles e gobierno. En el entretanto ha habido legislaciones dispersas que duplican funciones. l nivel intermedio de gobierno (los departamentos) ha sido el más afectado con esta indefinición. A pesar de que la C.P. Le asigna competencias administrativas específicas en distintos campos, principalmente de planificación, coordinación y asistencia técnica, el nivel central aún insiste en suplantarlo o en no ceder camino a este ejercicio. En su relación con el nivel local también se observa un comportamiento, a veces como municipio grande. En el campo político su papel es aún más limitado (poco poder de convocatoria), lo cual se refleja por la poca participación ciudadana en las elecciones de gobernadores y diputados. Un estatuto tributario de las E.T. Que vincule las responsabilidades de gasto con las de ingreso.

6 Qué se ha descentralizado
Las principales fuentes de ingresos propios de los departamentos son los impuestos al consumo de licores, tabaco, cigarrillos el registro de bienes inmuebles y de vehículos. Las principales fuentes de ingresos propios municipales son los impuestos a la propiedad (predial), a la industria y comercio y la sobre tasa a la gasolina. El gobierno nacional maneja las principales fuentes de ingreso tributario del país, renta, ventas y comercio exterior. La asignación impositiva tiene una modalidad de carácter mixto: El nivel nacional se reserva las bases más amplias. El Congreso define los elementos sustantivos. Los gobiernos seccionales, especialmente los locales, tienen facultad amplia para definir las tarifas dentro de rangos fijados desde la ley que evitan la posibilidad de una competencia ruinosa. Así mismo cuentan, en principio, con la facultad de recaudar y administrar sus impuestos como bienes propios, lo cual implica la autonomía de las corporaciones locales para decidir sobre exenciones y condonaciones. Los gobiernos departamentales tienen los impuestos menos adecuados. En el caso de los impuestos locales colombia pasa bien frente a la teoria de asignacion impositiva. una alta proporcion de los impuestos recae sobre bases inmoviles (predial, construcción, valorización). hay amplio margen para que las autoridades locales determinen las tarifas. p.ej en predial la tarifa efectiva se ubica en 5 por mil cuando el margen esta entre 1 y 16 por mil y en industria y comercio el promedio real no alcanza el 5 por mil frente al 1.2 por mil autorizado como máximo en la ley.

7 Ingresos Tributarios por niveles de Gobierno Como % del PIB

8 Composición de los Ingresos Tributarios por niveles de Gobierno

9 Los impuestos departamentales más representativos son el consumo de licores, cigarrillo y cerveza

10 El predial es más importante en los municipios pobres, y el de Industria y comercio en los más grandes. 40 Participación% en Ingresos Corrientes de generación propia 35 30 25 20 15 10 5 0.00 Los impuestos predial e industria y comercio explican cerca del 70% de la tributación local. El recaudo del impuesto predial pasó de representar cerca de 0.3% del PIB en 1984 a 0.7% en 1999 y del 23% al 30% de los ingresos locales. De acuerdo con un análisis de la Misión de Ingresos (José Leibovich) Colombia alcanzó la proporción del promedio mundial en predial. Se ubicó por encima de los paises en desarrollo (0.44% del PIB y 19% de los ingresos locales) y por debajo de los países de OECD (1.44% del PIB Y 17.9% de los ingresos locales). Todos Especial 1 2 3 4 5 6 Categorías Predial ICA Sobretasa Gas

11 Los departamentos dependen de las transferencias nacionales

12 La dependencia de las transferencias es mayor en los municipios de menores ingresos

13 Problemas que motivaron las reformas de responsabilidad fiscal
Incremento de los Gastos Crecimiento de los Ingresos propios a un ritmo inferior al de los gastos. Aumento del Endeudamiento Inflexibilidad de la estructura de ingresos (sustancial y procedimental)

14 Gastos Municipales Crecientes
Participación en el PIB Fuente: CGR, Cálculos DAF

15 Pagos gobiernos departamentales
Gastos Departamentales Crecientes Pagos gobiernos departamentales ( como % del PIB) % PIB Fuente: CGR, Cálculos DAF

16 Los Ingresos de recaudo propio municipales no financiaban los gastos de funcionamiento
Gastos de funcionamiento/Ingresos corrientes de libre destinación 1999 (por categorías de municipios) Gastos funcionamiento 1999 Límite de gastos 2001 MUNICIPIOS Promedios de los municipios clasificados en cada categoría. Fuente: CGR, Cálculos DAF

17 Los ingresos de recaudo propio departamentales no financiaban los gastos de funcionamiento
Gastos de funcionamiento/Ingresos corrientes de libre destinación 1999 (por categorías de departamentos) Gastos/ICLD 1999 Límite Gastos/ICLD 2001 Promedios de los departamentos clasificados en cada categoría. Fuente: CGR, Cálculos DAF

18 Saldo deuda administraciones centrales territoriales
La brecha creciente entre ingresos y gastos, propició un mayor endeudamiento Saldo deuda administraciones centrales territoriales (pesos corrientes) Total a Sept./ 2000: $5.4 bill. Municipios (con capitales) Miles de millones Total 1990: $260.7mm Departamentos Información a Septiembre de 2000; No incluye entidades descentralizadas Fuente: CGR

19 Reformas estructurales adoptadas para superar los problemas
Control al endeudamiento (ley 358/97) Provisión de pasivos pensiónales (ley 549/99) Reestructuración de pasivos (ley 550/99) Distribución de Competencias y Recursos (ley 715/01) Responsabilidad fiscal (617/00 y 819 de 2003)

20 Control al Endeudamiento Territorial
La ley 358/97 definió indicadores de solvencia y sostenibilidad para la deuda. Estableció programas de desempeño para entidades con endeudamiento excesivo. Vinculó la capacidad de pago territorial con la calificación de la cartera bancaria.

21 Provisión del Pasivo Pensional
Con la ley 549 se creó un fondo nacional con la función de identificar y provisionar el pasivo pensional (FONPET) Se definieron rentas de destinación específica nacionales, departamentales y municipales para alimentar el fondo.

22 Reestructuración de Pasivos Corrientes
Mediante la ley 550/99 se definieron mecanismos jurídicos de excepción para reestructurar todo tipo de pasivos corrientes. A cambió de inmunidad jurídica las entidades territoriales acceden a reducir gastos y orientar ingresos para el pago de sus pasivos a través de un acuerdo con sus acreedores.

23 Redefinición de Competencias y Recursos
A través de una reforma constitucional y la ley 715/01 se estabilizó el crecimiento de las transferencias de la Nación a las Entidades Territoriales. La ley 715 precisó las competencias entre la Nación, los Departamentos y los Municipios en la prestación de servicios básicos. Antes: En el caso de los municipios las Fórmulas de reparto eran rígidas y complejas con demasiados criterios y objetivos para una misma transferencia: (progresividad, eficiencia, población, etc) En el caso de la transferencia departamental las fórmulas estaban vinculadas sobre todo a los costos históricos. Ahora: Redefinición clara de competencias por sectores y niveles de gobierno. En Educación: Centralizó la administración del recurso humano. En Salud Separó el aseguramiento (municipios) de la prestación servicios (departamentos). El reparto de los recursos se vincula a costos-eficiencia, a cobertura de servicios (educación y salud), a la eficiencia administrativa y fiscal, a la población y al nivel de pobreza. Creación de transferencias de propósito específico (una para salud y otra para educación con criterios que vinculan necesidades (población a atender) y costos eficientes (costo por capitación). Creación de transferencia de propósito general para municipios con predominio de criterios redistributivos y con criterios de eficiencia. Flexibilización y mayor autonomía, aunque no en la medida que se esperaba.

24 Límite a los Gastos de Funcionamiento
La ley 617 fijó límites a los gastos de funcionamiento de las Entidades Territoriales en función de sus ingresos de recaudo propio. Endureció los requisitos para la creación de municipios. Definió mecanismos para la fusión de municipios financieramente inviables.

25 Transparencia y Responsabilidad Fiscal
La ley 819/03 establece la obligación de definir metas anuales de superávit primario para garantizar la sostenibilidad de la deuda. Obliga a las entidades territoriales a hacer públicos sus resultados fiscales anualmente. Refuerza los controles al endeudamiento y al gasto a través del proceso presupuestal.

26 Resultados de las Reformas: Las E. T
Resultados de las Reformas: Las E.T. pasaron de una situación de déficit a una de superávit MM de $ % del PIB 2000 2002 2000 2002 Gobernaciones -265 45 -0,15 0,02 Alcaldías -1.002 25 - 0,58 0,01 Entidades Descentralizadas -768 -611 -0,44 -0,3 Entidades de Seguridad Social 5 -3.6 -34 687 -0,02 0,34 Empresas Públicas TOTALES -2,062 141 -1,19 0,07 Fuente : Banco de la República

27 Resultados de las Reformas
MM de pesos de 2002 2001 2002 Variación real Gastos de Funcionamiento 2031 1.600 21% Servicios Personales 615 322 -48% Gastos Generales 188 183 -3% Transferencias 1227 1095 -11% Fuente : DAF La tasa de crecimiento real promedio anual de los gastos de funcionamiento departamental fue 16% en los noventa.

28 Resultados de las Reformas: los gastos de funcionamiento de los municipios capitales disminuyeron en términos reales MM de pesos de 2002 2001 2002 Variación real Gastos de Funcionamiento 1898 1656 -13% Servicios Personales 916 730 -20% Gastos Generales 192 186 -3% Transferencias 791 740 -7% Fuente : CGR La tasa de crecimiento real promedio anual de los gastos de funcionamiento municipal fue 17% en los noventa.

29 Resultados de las Reformas: la tendencia de la deuda territorial total es decreciente desde 1999
% del PIB a 30 de Septiembre de 2003 0,00% 1,00% 2,00% 3,00% 4,00% 5,00% 6,00% 7,00% 8,00% 9,00% 10,00% 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Interna Externa Total Fuente : Cálculos DAF con datos de la CGR

30 Deuda Reestructurada con 40% Garantía
Resultados de las Reformas: la deuda territorial se reestructuró con y sin garantía de la Nación Millones de pesos 31 de Diciembre de 2003 Deuda Reestructurada con 40% Garantía Nación Crédito Nuevo 100 % Garantía Nación Total Deuda Reestructurada DEPARTAMENTOS 55.833 MUNICIPIOS TOTAL Fuente : Dirección General de Crédito Público

31 Resultados de las Reformas: mejoró el perfil de la deuda pública territorial
En promedio, la vida media de los créditos aumentó de 2.8 a 5.9 años. El margen sobre la DTF bajó de 2.9 a 1.7. El pago del servicio de la deuda en los departamentos disminuyó 20% en términos reales de 2001 a 2002.

32 Resultados de las reformas: mejoró la calidad de la cartera de la deuda interna territorial
31/12/2000 31/03/2003 Nivel Calificación % Part./Total A 34,94% 41,57% B 41,92% 25,65% C 14,57% 18,98% D 5,91% 6,42% E 2,66% 7,38% Total Departamentos 100,00% 49,12% 62,46% 16,14% 4,96% 19,54% 3,05% 11,26% 22,37% 3,95% 7,16% Total Municipios Municipios Departamento Fuente: Superintendencia Bancaria

33 Resultados de las reformas: Gracias a la ley 550 se han reestructurado los pasivos
Cifras en millones de pesos a 31 de Diciembre de 2003 Pasivos totales a Reestructurar Pasivos Reestructurados % del Total Reestructurado DEPARTAMENTOS 40% MUN. CAPITALES 37% DEMAS MUN. 23% TOTAL 100% Fuente : DAF

34 Transferencias Regionales Año 2000: Caída en los ingresos corrientes
Las transferencias tendrán una tendencia creciente y estable en el futuro Transferencias Regionales ($MM constantes de 2000) 12,500 11,500 10,500 9,500 8,500 7,500 6,500 5,500 ES IMPORTANTE RESALTAR QUE DURANTE LA DÉCADA DE LOS NOVENTA, GRAN PARTE DEL INCREMENTO EN LAS TRANSFERENCIAS OBEDECIÓ AL MANDATO CONSTITUCIONAL QUE IMPLICABA AUMENTOS DE UN PUNTO DE LOS INGRESOS CORRIENTES ENTRE 1993 Y 2001 PARA LAS PARTICIPACIONES MUNICIPALES, Y DE DOS PUNTOS DE LOS ICN PARA EL SITUADO FISCAL ENTRE 1993 Y 1996. EL LÍMITE A ESTE AUMENTO DE PARTICIPACIÓN SE ALCANZA EN ESTE AÑO (2001). CON EL ACTO LEGISLATIVO, SE GARANTIZA QUE LAS TRANSFERENCIAS CREZCAN INDEPENDIENTEMENTE DE LA COYUNTURA ECONÓMICA. Año 2000: Caída en los ingresos corrientes 4,500 3,500 2,500 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 Fuente: CONFIS.

35 Resultados de las Reformas: beneficios adicionales
Ha aumentado la transparencia fiscal Se han mejorado los sistemas de información de deuda subnacional. Se evitó la parálisis total de las ET, generando un esquema financiero viable y una organización sensata de atención a sus pasivos.

36 Los Resultados se alcanzaron sin aumentar la deuda de la Nación
El Saneamiento fiscal territorial se logró sin un rescate directo e incondicional de la Nación Los pasivos contingentes para la Nación resultantes de las garantías nacionales otorgadas para reestructurar deuda y ajustar nóminas equivalen a 0.6% del PIB. Todas las garantías están respaldadas por contragarantías líquidas y programas de ajuste fiscal.

37 Problemas de la tributación Territorial
En el nivel local Distancia grande entre tarifas nominales y efectivas (predial e industria y comercio). Vacíos Normativos creados por la ley. Ausencia de un régimen propios de procedimientos. Distorsiones provenientes de políticas de exención, tratamientos preferenciales, evasión y elusión. EL PROBLEMA TARIFARIO: En predial en promedio la tarifa efectiva es de por mil y la nominal puede llegar a 16 por mil y a 33 por mil para terrenos no urbanizados. En Industria y Comercio el promedio de la tarifa efectiva no llega a 5 por mil y la tarifa nominal se eleva hasta el 12 por mil. HAY UNA SUERPOSICIÓN DE TRIBUTOS QUE GRAVAN EL MISMO HECHO: Se deben unificar todos los impuestos a la construcción y terminar con la tendencia a crear tasas y sobretasas que afectan la actividad. HAY VACÍOS LEGALES: Indefinición de aspectos sustantivos en algunos impuestos (Vg. Espectáculos Públicos, Alumbrado Público, etc.) LO MAS CRÍTICO ES UN REGIMEN PROCECEDIMENTAL RÍGIDO, ENGORROSO Y COMPLEJO. El procedimiento tributario es general para todo el país, de modo que los entes territoriales tienen que aplicar una normatividad que no fue diseñada para ellos y que en muchas ocasiones no se puede utilizar en los casos particulares de los municipios, en especial por ser muy compleja. Como solución se plantea el diseño de un procedimiento sencillo que atienda la diversidad de impuestos que se administran en los entes territoriales

38 En el nivel intermedio Impuestos Inelásticos (vicios)
Base Gravables inadecuadas y móviles Excesiva afectación desde la ley Superposición con impuestos locales Inexistencia de un régimen de procedimientos adecuado. El sistema tributario de este nivel de gobierno es el más inadecuado y complejo. Está basado principalmente en impuestos inelásticos que recaen sobre el consumo de licores, cigarrillos y cerveza, con el agravante de que son precisamente estos los que se ven más afectados por la crisis económica del país y por factores como el contrabando. Bases Gravables distintas, por tipo de producto y formas de cálculo diferentes según sea el producto nacional o extranjero. La autonomía no tiene un límite definido. Las E.T. en ocasiones ven excesivamente afectados desde la ley los usos de sus tributos. Sin embargo, debido a vacíos legales, en uso de la autonomía también se presentan excesos, como en el caso de las estampillas que fueron creadas por la Ley sin señalar el sujeto pasivo, los entes territoriales en uso de su autonomía han querido gravar con estampillas toda clase de actividad, inclusive el cumplimiento de obligaciones tributaria. Se requiere unificar impuestos que gravan el mismo hecho a nivel departamental y municipal (degüello de ganado) con el fin de facilitar la administración y control. La ausencia de especialidad es un gran problema en los entes territoriales. Pese a estar facultadas para administrar sus propias rentas, no cuentan con personal calificado para hacerlo. El problema es tan grande que en muchas ocasiones no se cobra ni se fiscaliza por desconocimiento de la materia tributaria.

39 Problemas de la tributación Territorial
En Colombia no se ha consolidado la autonomía financiera territorial, como lo prueba la alta dependencia de las transferencias y los recursos de crédito en la financiación del desarrollo. Las E.T. tienen espacio para mejorar sus recaudos, pero es urgente una modernización del sistema tributario territorial, especialmente en materia de procedimientos y sanciones, antes que en tarifas. LA AUTONOMÍA Y RESPONSABILIDAD DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES NO ESTÁ GARANTIZADA EN TANTO NO SE TRADUZCA EN UNA MAYOR CAPACIDAD Y COMPROMISO DE PARTE DE ESTAS PARA GENERAR RENTAS PROPIAS QUE CONTRIBUYAN AL FINANCIAMIENTO DEL GASTO. En consecuencia con ello, uno de los objetivos principales del proceso de descentralización es lograr que las entidades locales financien sus requerimientos de gasto con recursos generados al interior de sus jurisdicciones y a través del máximo esfuerzo fiscal posible. LA CARGA TRIBUTARIA TERRITORIAL REAL EN COLOMBIA NO ES LA MÁS ALTA, SI SE COMPARA FRENTE A SUS SIMILARES LATINOAMERICANOS Y ESTÁ AÚN DISTANTE COMPARADA CON LOS ESTÁNDARES EUROPEOS. Ello sugiere que hay mucho potencial para aumentar los recaudos. El diagnóstico demuestra donde hay que actuar. Qué hacer en relación con la administración Tributaria? Fortalecer la especialización. Vincular al sector privado en actividades de administración. Generalizar la presentación de declaraciones y pago de los impuestos a través de los bancos. Cobrar los impuestos con los recibos de servicios públicos. Expedir y publicar el estatuto tributario. Implantar el sistema de retenciones del impuesto. Establecer sistemas de presunción de ingresos para ciertas actividades. (bares, discotecas, parqueaderos). Suscribir convenios con la Nación, cámaras de comercio, etc, que permitan hacer cruces de cuentas para identificar evasores.