Clase 5 Descentralización Curso de Actualización para Profesores 2011 Banco Central de Reserva del Perú Profesor: Guillermo Diaz G. Agosto 2011.

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1 Clase 5 Descentralización Curso de Actualización para Profesores 2011 Banco Central de Reserva del Perú Profesor: Guillermo Diaz G. Agosto 2011

2 Macroeconomía: Descentralización 2011 2  Descentralización es la transferencia de autoridad y responsabilidades sobre las funciones públicas desde el gobierno central a organizaciones (públicas o privadas) con cierto grado de autonomía en la toma de decisiones. Definición de descentralización

3 Macroeconomía: Descentralización 2011

4 Alternativas al gobierno centralizado  Desconcentración: traspaso de la capacidad de decisión a funcionarios del gobierno central localizados fuera de la capital.  Delegación: traspaso de la capacidad de decisión a organizaciones (públicas o privadas) que rinden cuentas al gobierno central.  Devolución: traspaso de la capacidad de decisión a gobiernos sub-nacionales que rinden cuentas a sus electores.

5 Macroeconomía: Descentralización 2011 Definición de descentralización fiscal  Descentralización fiscal es la transferencia del poder de decisión (en asuntos fiscales) a los electores, por medio de la transferencia del poder de decisión a los gobiernos sub-nacionales elegidos democráticamente.

6 Macroeconomía: Descentralización 2011 Dimensiones de la descentralización fiscal  Devolución del poder político. sistemas electorales; rol de la sociedad civil.  Devolución del poder de autoregularse (dimensión administrativa). control sobre la prestación de servicios locales; marco regulatorio.  Devolución del poder sobre asuntos fiscales (gasto e ingresos públicos).

7 Macroeconomía: Descentralización 2011 Los cuatro pilares de la descentralización fiscal  La asignación de responsabilidades de gasto.  La asignación de fuentes de ingreso.  La distribución de transferencias inter- gubernamentales.  Reglas sobre déficits presupuestarios y endeudamiento sub-nacionales.

8 Macroeconomía: Descentralización 2011 Primer pilar: Responsabilidades de gasto  ¿Cuáles son las competencias y funciones de gasto asumidas por cada nivel de gobierno?

9 Macroeconomía: Descentralización 2011 Segundo pilar: Fuentes de ingreso  ¿Qué fuentes de ingresos tributarios y no- tributarios deberían asignarse a cada gobierno sub-nacional para proveerles fuentes de ingresos?

10 Macroeconomía: Descentralización 2011 Tercer pilar: Transferencias intergubernamentales  Gobiernos centrales generalmente proveen a los gobiernos regional y locales fuentes adicionales de ingresos por medio de un sistema de transferencias.

11 Macroeconomía: Descentralización 2011 Cuarto pilar: Déficit y Deuda Sub-nacional  Si los gobiernos sub-nacionales no son cuidadosos en balancear sus gastos anuales con sus ingresos y transferencias, esto resultaría en déficits y acumulación de deuda.

12 La Asignación de Responsabilidades de Gasto

13 Macroeconomía: Descentralización 2011 Introducción  La asignación de responsabilidades de gasto en un país consiste en especificar qué funciones deben ser desempeñadas por cada nivel de gobierno.  ¿Quién hace qué?

14 Macroeconomía: Descentralización 2011 Principios de la asignación de responsabilidades de gasto  En economía las funciones del sector público son aquellas que no pueden ser eficientemente desempeñadas por los mercados privados.  Tres áreas de intervención gubernamental: asegurar la estabilidad macroeconómica; redistribución (“justa”) del ingreso; promover el uso eficiente de recursos.

15 Macroeconomía: Descentralización 2011 Principios de la asignación de responsabilidades de gasto  El rol de los gobiernos sub-nacionales debe ser limitado en el caso de la estabilización macroeconómica y la redistribución.  Los gobiernos sub-nacionales pueden aportar significativamente en mejorar la eficiencia del gasto público.

16 Macroeconomía: Descentralización 2011 Principios de la asignación de responsabilidades de gasto  No existe una asignación ideal sino un proceso ideal.  Consideraciones no económicas son también importantes en el diseño.  La descentralización fiscal requiere un equilibrio de principios fiscales básicos: economías de escala frente a servicios públicos locales.

17 Macroeconomía: Descentralización 2011 Problemas identificados  Asignación de responsabilidades de gasto a más de un nivel de gobierno.  Falta de claridad en la asignación de competencias (competencias “delegables”).  Distintas categorías competenciales para GR y GM.  Matriz de competencias (Secretaria de la Gestión Publica) no ayuda a clarificar la asignación y carece de una dimensión de financiación.

18 Macroeconomía: Descentralización 2011 Problemas identificados  Falta de mecanismos de coordinación y resolución de conflictos.  Ausencia de mecanismos inter-gubernamentales de coordinación y dialogo en descentralización fiscal.  Ausencia de una estimación aceptada de las necesidades de gasto de los distintos niveles de gobierno.

19 Las asignaciones de ingresos

20 Macroeconomía: Descentralización 2011 Fundamentos de la descentralización de ingresos  Los gobiernos sub-nacionales son más responsables por sus decisiones gasto cuando son también responsables por recolectar sus propios ingresos.  La recaudación local facilita el proceso de rendición de cuentas por parte de las autoridades.  Permite adaptar las políticas tributarias a las condiciones y preferencias locales.  Permite descentralizar la administración tributaria.

21 Macroeconomía: Descentralización 2011 Fundamentos de la descentralización de ingresos  Principio de subsidiaridad: Las responsabilidades de gasto debieran ser asignadas al nivel más bajo de gobierno que simultáneamente refleje el alcance geográfico de los beneficios de los servicios públicos y permita economías de escala.  Las asignaciones de impuestos a los gobiernos sub-nacionales debieran estar relacionadas con las responsabilidades de gasto que financian.

22 Macroeconomía: Descentralización 2011 Objetivos de los impuestos sub- nacionales  Proveer de cierto grado de autonomía financiera a los gobiernos sub-nacionales.  No distorsionar los equilibrios (eficientes) de los mercados.  Mantener los costos de cumplimiento bajos.  Mantener los costos de administración y ejecución bajos.  Asegurar que el sistema de impuestos y gastos, como un todo, no sea regresivo.

23 Macroeconomía: Descentralización 2011 Características de un buen impuesto sub-nacional  Permite recaudar una cantidad adecuada o suficiente de recursos.  Es estable a lo largo del tiempo.  Ofrece una adecuada correspondencia entre la carga impositiva y los beneficios recibidos.  Es administrativamente viable en términos de capacidad y costos.

24 Macroeconomía: Descentralización 2011 ¿Qué es un impuesto sub-nacional?  ¿Quién toma la decisión acerca de si el impuesto debe ser aplicado o no?  ¿Quién define la naturaleza de la base tributaria?  ¿Quién delimita la base tributaria a la que efectivamente se cargará el impuesto?  ¿Quién define la tasa del impuesto aplicado?  ¿Quién recolecta los impuestos y coacciona su cobro?  ¿Quién recibe los ingresos en última instancia?

25 Macroeconomía: Descentralización 2011 ¿Qué impuestos deben ser descentralizados? Impuesto a los ingresos (personas y empresas)  Las bases tributarias son generalmente asignadas al gobierno central, pero también pueden ser compartidas entre diferentes niveles de gobierno.  Si son compartidas, los costos de cumplimiento y de administración pueden ser reducidos adoptando una definición común de la base tributaria.

26 Macroeconomía: Descentralización 2011 ¿Qué impuestos deben ser descentralizados? Impuesto a los ingresos personal  Los individuos son móviles (tienen la capacidad de cambiar de jurisdicción) y pueden eludir o evadir impuestos.  Por estos motivos, los gobiernos sub-nacionales enfrentan límites en el grado de progresividad que pueden darle al impuesto al ingreso: si es muy progresivo, gente rica se iría y gente pobre sería atraída, por lo que la base tributaria se reduciría.  En países con poca movilidad de la población y donde hay baja elusión/evasión de impuestos este problema es menos importante.  Que los gobiernos sub-nacionales puedan aplicar una tasa no progresiva (dentro de un rango) es una buena opción.  No es recomendable que gobiernos sub-nacionales hagan uso de la progresividad del impuesto al ingreso personal, o que tengan exclusividad sobre él.

27 Macroeconomía: Descentralización 2011 ¿Qué impuestos deben ser descentralizados? Impuesto a la renta de empresas  Debido a que la base tributaria del impuesto a la renta de empresas es especialmente móvil, es recomendable que sólo el gobierno central use este impuesto.  Aún así el flujo internacional de capitales dificulta la recolección de ingresos por este medio.  Si los gobiernos sub-nacionales usaran este impuesto, sería necesario determinar los criterios por los cuales los ingresos y costos se consideran locales. Esto es difícil; y todas las jurisdicciones deben aplicar el mismo criterio.

28 Macroeconomía: Descentralización 2011 ¿Qué impuestos deben ser descentralizados? Impuesto a las ventas  Son recomendables para niveles sub-nacionales de gobierno porque son fáciles de administrar.  Es necesario evitar los impuestos a los insumos.  Principales impuestos a las ventas finales: Impuestos específicos (aplicados usualmente a productos con baja elasticidad) Impuesto general a las ventas Impuesto al Valor Agregado o Añadido (IVA)

29 Macroeconomía: Descentralización 2011 ¿Qué impuestos deben ser descentralizados? Impuesto a la propiedad  Es considerado como un impuesto local, porque los contribuyentes pagan por los servicios (beneficios) que reciben en sus propias jurisdicciones.  Ventajas: La carga es aplicada localmente (área de beneficios) No es regresivo Permite influir el uso del suelo  Desventajas: Es difícil y costoso de administrar (respecto de recolección) La valoración de las propiedades es “subjetiva” Muy visible (impopular) y difícil de coaccionar

30 Macroeconomía: Descentralización 2011 La coordinación entre niveles de gobierno  Dado que las pérdidas por ineficiencias asociadas a cualquier impuesto aumentan exponencialmente con la tasa de impuesto, cuando la base tributaria se comparte el gobierno sub-nacional debiera tener discreción sobre un rango de tasas.  Las siguientes decisiones debieran tomarse simultáneamente: ¿Qué nivel de gobierno gravará qué? ¿Qué nivel de gobierno financiará qué? ¿Qué rango de autonomía tendrá el gobierno local? El sistema de transferencias que regirá

31 Macroeconomía: Descentralización 2011 Dimensiones de la gestión tributaria  ¿Qué nivel de gobierno decide: ¿qué impuesto se implementará? Las características y excepciones de la base tributaria La tasa que se cobrará  Que nivel de gobierno administra el impuesto  Que nivel de gobierno recauda el impuesto  Los gobiernos sub-nacionales deben tener alguna de estas atribuciones para poder hablar de gestión tributaria sub-nacional.

32 Macroeconomía: Descentralización 2011 Beneficios de descentralizar la gestión tributaria  Autonomía fiscal: capacidad de influir en la recaudación permite una mayor autonomía en el gasto (ganancias de la descentralización).  Rendición de cuentas: una mayor participación en la gestión tributaria (mayor autonomía) favorece el proceso de rendición de cuentas.  Potencial mejora en la disposición a pagar impuestos: contribuyentes satisfechos con la gestión local pueden tener una mayor disposición a pagar sus obligaciones.

33 Macroeconomía: Descentralización 2011 Costos de descentralizar la gestión tributaria  Posibles pérdidas de economías de escala en la administración y recaudación tributaria Personal menos capacitado Equipamiento técnico menos sofisticado Necesidad de intercambio de información (problemas de costos, factibilidad, etc.) Mayores costos fijos medios.

34 Transferencias intergubernamentales: Conceptos fundamentales

35 Macroeconomía: Descentralización 2011 Introducción  Una vez que ciertas responsabilidades de gasto e ingresos han sido descentralizados: ¿cómo se garantiza un adecuado balance del presupuesto municipal? ¿cómo se asegura una óptima provisión de servicios públicos? ¿cómo se evita que los gobiernos locales “compitan” por atraer contribuyentes? ¿cómo se incentiva el esfuerzo fiscal?  Un sistema de transferencias bien diseñado es capaz de facilitar estos objetivos.

36 Macroeconomía: Descentralización 2011 Alternativa simplista Transferencias = gastos –ingresos propios Problemas con este enfoque:  escasez de recursos: la cantidad requerida podría no estar disponible;  los gastos podrían no reflejar necesidades;  los ingresos propios podrían no reflejar la capacidad de recaudar recursos. Incentivos perversos: convendría gastar más y recaudar menos

37 Macroeconomía: Descentralización 2011 Alternativa simplista  Malentendido común: los gobiernos locales debieran ser capaces de financiar sus servicios con ingresos propios; y si ello no es posible, sus responsabilidades debieran reducirse o sus asignaciones de ingreso incrementarse.  Corrección: las responsabilidades de gasto y las asignaciones de ingreso deben ser definidas de acuerdo a criterios de eficiencia económica; después de ello las transferencias se utilizan para balancear (eficientemente) el sistema.  A destacar: las transferencias intergubernamentales son un componente fundamental de cualquier sistema de gobierno descentralizado.

38 Macroeconomía: Descentralización 2011 Justificación de las transferencias  Corregir los desequilibrios verticales del sistema de relaciones intergubernamentales.  Corregir los desequilibrios horizontales del sistema de relaciones intergubernamentales (ecualización)  Compensar externalidades creadas por decisiones locales.  Financiamiento de prioridades nacionales.  Promover el desarrollo de localidades.  Proveer de incentivos adecuados a los gobiernos sub-nacionales.

39 Macroeconomía: Descentralización 2011 Características generales de un sistema adecuado de transferencias  Provee un nivel de ingreso apropiado a los gobiernos sub-nacionales. las transferencias no sustituyen las asignaciones fiscales.  Promueve la autonomía presupuestaria de los gobiernos sub-nacionales. transferencias condicionadas vs. transferencias de monto fijo.

40 Macroeconomía: Descentralización 2011 Características generales de un sistema adecuado de transferencias  Ofrece incentivos positivos. promueve el esfuerzo tributario y la movilización de ingresos; promueve la eficiencia en el gasto; evita los déficits fiscales y las “restricciones presupuestarias blandas”  Promueve la equidad y la justicia. las transferencias aumentan con las necesidades de gasto y disminuyen con la capacidad de recaudar.  Estabilidad, transparencia y simplicidad.

41 Macroeconomía: Descentralización 2011 Tipos de transferencias Con contrapartida vs. sin contrapartida  ¿deben los gobiernos sub-nacionales aportar una proporción dada de los recursos transferidos o no?  La contribución del gobierno central abarata el costo enfrentado por el gobierno local (para cubrir un costo de un sol, el gobierno local aporta sólo una fracción de sol) → cambia los incentivos (y comportamiento) de gasto  Las transferencias de contrapartida son condicionales en esencia.  Las transferencias de contrapartida pueden ser limitadas o ilimitadas, de acuerdo a si la contribución proporcional del gobierno central está limitada en monto o no.

42 Macroeconomía: Descentralización 2011 Tipos de transferencias Condicionales vs. incondicionales  Condicionales vs. incondicionales (de monto fijo): ¿el destino de los fondos transferidos está “amarrado” (previamente definido), o se permite la discreción en el gasto de las autoridades sub- nacionales?  Las transferencias condicionales, por definición, no incentivan la autonomía sub-nacional; pero pueden eventualmente servir para liberar recursos que sí son incondicionales.  Ejemplos son las transferencias de capital o aquellas para cubrir gastos funcionales (educación, salud, etc.)

43 Macroeconomía: Descentralización 2011 Transferencias condicionadas  Consisten en transferencias cuyo destino ha sido especificado como condición al traspaso de fondos.  Influencian el estándar(mínimo) de servicios proveídos por los gobiernos sub-nacionales. La igualación del estándar de servicios es una de las justificaciones de las transferencias condicionadas.  Influencian el rango y nivel de servicios proveídos a lo largo del territorio nacional.  Permiten asegurar que grupos minoritarios reciban un mínimo nivel de servicios.

44 Macroeconomía: Descentralización 2011 Transferencias condicionadas  Permiten asegurar que los objetivos y prioridades nacionales se corresponden con los servicios entregados a nivel sub-nacional.  Son flexibles: se pueden usar para atenuar las externalidades entre localidades por medio del ajuste de los montos transferidos a cada localidad.  Conveniencia política: las autoridades centrales pueden aparecer como responsables de promover los programas exitosos, pero también pueden culpar a las autoridades sub-nacionales por fracasos.

45 Macroeconomía: Descentralización 2011 Transferencias de capital  Son un importante ejemplo de transferencias condicionadas.  Son difíciles de diseñar; requieren un cuidadoso estudio de necesidades de inversión y rentabilidad social de proyectos.  Objetivos: Atenuar o eliminar externalidades a nivel sub-nacional. Asistir en el financiamiento de inversiones de capital cuyas necesidades de financiación son variables a lo largo del tiempo. Compensar diferencias significativas en la infraestructura entre localidades. Perseguir objetivos sectoriales.

46 Macroeconomía: Descentralización 2011 Transferencias de capital  Consideraciones adicionales:  ¿Existe un sesgo a favor de inversiones de capital, o en contra de los gastos corrientes?  ¿Es posible asegurar “adicionalidad” o “mantención del esfuerzo”; es decir, que los gobiernos sub-nacionales mantengan un rol activo en el desarrollo de infraestructura?  ¿Van, los gobiernos sub-nacionales, a asumir la propiedad de los nuevos activos y hacerse cargo de su mantención?

47 Macroeconomía: Descentralización 2011 Las transferencias en Perú  Transferencias de “equidad y compensación” Fondo de Compensación Regional (FONCOR) Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) Vaso de leche  Transferidos subordinadas al origen de ingresos CANON Regalías mineras Renta de aduanas Fondo de Desarrollo Socioeconómico del Proyecto CAMISEA (FOCAM)

48 Macroeconomía: Descentralización 2011 Ingresos Gobiernos Regionales 2004-2008

49 Macroeconomía: Descentralización 2011 Ingresos de los Gobiernos Municipales, 2006-2008

50 Macroeconomía: Descentralización 2011 Fondo de Compensación Regional FONCOR  Financiamiento: 30% de los recursos generados por la privatización y concesiones.  Beneficiarios: todos los gobiernos regionales.  Criterio: equidad y compensación, considerando factores de pobreza, necesidades insatisfechas, ubicación fronteriza, población, aporte tributario al fisco e indicadores de desempeño en la ejecución de inversiones.  Procedimiento de distribución: definido por el Ministerio de Economía y Finanzas  Destino: Financiamiento de proyectos de inversión regional que cumplan con las normas establecidas por el Sistema Nacional de Inversión Pública.

51 Macroeconomía: Descentralización 2011 Fondo de Compensación Municipal FONCOMUN  Financiamiento Impuesto de Promoción Municipal: 2% sobre las operaciones afectas Impuesto General a las Ventas. (representa más del 90% de FONCOMUN) Impuesto al Rodaje. Impuesto a las Embarcaciones de Recreo: 5% sobre el valor original de adquisición.  Beneficiarios 20%: municipalidad provincial. 80%: todas las municipalidades distritales de la provincia, incluida la municipalidad provincial.

52 Macroeconomía: Descentralización 2011 Fondo de Compensación Municipal FONCOMUN  Criterios Indicadores de pobreza, demografía y territorio. Incentivos por generación de ingresos propios y priorización del gasto en inversión.  Procedimiento de distribución De acuerdo a los criterios que se determine por Decreto Supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas.  Destino Fines que determinen los Gobiernos Locales por acuerdo de su Concejo Municipal (Plan Integral de Desarrollo).

53 Macroeconomía: Descentralización 2011 CANON  Participación en el total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotación económica de los recursos naturales de que gozan los gobiernos regionales y locales donde se hallan dichos recursos. (Canon gasífero, hidroenergético, forestal: 50%)  Distribución: -10%: para los gobiernos locales de las municipalidades distritales donde se encuentra localizado el recurso. -25%: para los gobiernos locales de las provincias donde se encuentra localizado el recurso natural, excluyendo al distrito o distritos productores. -40%: para los gobiernos locales de las regiones, excluyendo a las provincias donde se encuentra el recurso. -25%: para los gobiernos regionales donde se encuentra el recurso.  Uso: financiamiento de proyectos u obras de infraestructura de impacto regional y local.

54 Macroeconomía: Descentralización 2011 Desventajas del sistema actual  Las fuentes de financiamiento son volátiles (especialmente en el caso de privatizaciones).  Las criterios de distribución no están formalizados (poco transparente, vulnerable a influencias de poder).  No existe conexión entre criterios de distribución y necesidades de gasto (especialmente en el CANON y regalías mineras). Otro caso es el porcentaje entregado a los gobiernos regionales y locales (¿qué representan esos porcentajes?).  La intención parece ser reducir disparidades fiscales; sin embargo, no existe una estimación de ellas.

55 Financiamiento de inversiones y control del endeudamiento sub-nacional

56 Macroeconomía: Descentralización 2011 El uso de la deuda sub-nacional  “Regla de oro”: existe consenso respecto a que el endeudamiento sub-nacional debiera utilizarse, exclusivamente, para financiar gastos de capital. -los ingresos corrientes debieran cubrir completamente los gastos corrientes. Si ello no ocurre entonces estamos en presencia de un déficit estructural. -la deuda financiera presenta características que la transforman en una alternativa eficiente para el financiamiento de inversiones.  Por lo tanto, siempre que hablamos de deuda sub-nacional en realidad nos referimos al financiamiento de inversiones de capital.

57 Macroeconomía: Descentralización 2011 ¿Qué son las inversiones de capital?  Son inversiones en activos durables y generalmente “caros”.  Definición económica: activos que generan beneficios por un período de tiempo largo (más de un año).  Definición contable: gastos de valor “significativo” en un activo fijo.  Ejemplos: compra de terrenos, compra o construcción de edificios y equipamiento, mejoras en infraestructura, y algunos bienes móviles.

58 Macroeconomía: Descentralización 2011 Gastos corrientes vs. gastos de capital

59 Ventajas del endeudamiento sub-nacional

60 Macroeconomía: Descentralización 2011 Permite incrementar la inversión pública  Los gastos corrientes y de capital son igualmente importantes para la provisión de servicios públicos los gastos de capital (y la deuda financiera) aumentan la rentabilidad social de los gastos corrientes  La posibilidad de incrementar los gastos de capital ayudan a resolver la “trampa de inversión”

61 Macroeconomía: Descentralización 2011 Resuelve el “problema del fondo común”  “Problema del fondo común” Los gastos de capital financiados por transferencias intergubernamentales son, a su vez, financiados por todos los contribuyentes del país. Sin embargo, los beneficios se concentran en áreas geográficas limitadas. el costo de la inversión se subestima a nivel sub-nacional incentivos para gastar por sobre el nivel eficiente  La deuda financiera obliga a considerar los verdaderos costos de la inversión la deuda financiera es superior (mas eficiente) que las transferencias intergubernamentales

62 Macroeconomía: Descentralización 2011 Satisface el principio de beneficio  La deuda financiera permite distribuir los pagos de intereses y del principal de la deuda a lo largo del tiempo.  De manera similar, los beneficios de las inversiones se distribuyen entre los usuarios a lo largo del tiempo. la deuda financiera permite hacer coincidir los beneficios de los servicios públicos con los pagos por los costos de proveerlos. satisfacción del principio de beneficio (mayor eficiencia económica) mayor equidad inter-generacional

63 Macroeconomía: Descentralización 2011 Ayuda a mejorar la gestión financiera  Las instituciones financieras deben verificar la capacidad de sus clientes para cumplir con sus compromisos financieros mecanismo de control  Las instituciones financieras exigen abundante información incentivo para mejorar registros financieros y transparencia  Las instituciones financieras necesitan movilizar sus recursos pueden voluntariamente proveer asistencia financiera  Las inversiones requieren de planeación de largo plazo y negociación con proveedores incentivan el manejo sustentable de los recursos y la profesionalización del personal

64 Desventajas del endeudamiento sub-nacional

65 Macroeconomía: Descentralización 2011 Factores de riesgo  Restricciones presupuestarias “blandas” y expectativas de amnistías fiscales  Alta dependencia de transferencias reduce la solvencia de los gobiernos sub-nacionales  Limitaciones en la capacidad de administración financiera  Conflicto de responsabilidades: rotación de autoridades sub-nacionales y el traspaso de compromisos de deuda Potenciales amenazas a la estabilidad presupuestaria

66 Macroeconomía: Descentralización 2011 Potenciales consecuencias del endeudamiento irresponsable

67 Macroeconomía: Descentralización 2011 Necesidad de una “restricción presupuestal dura”  Cuando un gobierno incurre en cesación de pagos la solución “más razonable” es el rescate financiero. Un rescate financiero significa que la deuda financiera se elimina y que los gastos que originaron esa deuda pasan a ser financiados con transferencias intergubernamentales (el problema del fondo común reaparece)  Cesación de pagos el sistema requiere reestructuración  Rescate financiero el sistema no puede reestructurarse

68 El endeudamiento sub- nacional en el sistema de descentralización fiscal

69 Macroeconomía: Descentralización 2011 Los cuatro pilares de la descentralización fiscal 1.La asignación de responsabilidades de gasto → necesidades de gasto 2.La asignación de fuentes de ingreso → capacidad fiscal 3.Las transferencias intergubernamentales → transferencias ≡ necesidades de gasto – capacidad fiscal 4.¿Cuál es el rol del endeudamiento sub-nacional en un sistema descentralizado de gobierno?

70 Macroeconomía: Descentralización 2011 El sistema de descentralización fiscal

71 Macroeconomía: Descentralización 2011 El balance entre autonomía y control  El desarrollo de la capacidad de endeudamiento financiero es deseable porque puede incrementar la autonomía a nivel sub-nacional y la eficiencia económica del sistema.  Sin embargo, un estricto control de la deuda financiera es imprescindible para asegurar el correcto funcionamiento del sistema.  La capacidad de endeudamiento surge, y debe ejercerse, después de que se ha logrado un presupuesto balanceado y una posición financiera solvente.  El desarrollo de la capacidad técnica y administrativa, y de sistemas de control internos y externos a la jurisdicción son fundamentales.

72 Macroeconomía: Descentralización 2011 Tipos de control de deuda  Controles administrativos: el gobierno central monitorea las diversas etapas del proceso de deuda, pudiendo establecer requerimientos administrativos y reservarse el derecho de aprobar o rechazar operaciones (ejemplo: operaciones de crédito externo)  Reglas de endeudamiento: expresadas generalmente como condiciones cuantitativas.  Disciplina de mercado: el mercado provee de mecanismos de control automáticos como la competencia, la exigencia de practicas contables estándares e información transparente. En la práctica, los tres tipos de control actúan de manera combinada.

73 Macroeconomía: Descentralización 2011 Reglas de Endeudamiento

74 Macroeconomía: Descentralización 2011 Instrumentos para el control de Mercado  La “calidad crediticia” determina la accesibilidad al mercado y el costo de la deuda  Credit ratings Proveen de opiniones independientes a los inversores sobre la calidad del crédito de los gobiernos locales Basados en la probabilidad de incumplimiento de la deuda Reflejan la capacidad y la voluntad de los gobiernos para amortizar el principal y los intereses de la deuda de acuerdo a los términos del préstamo.

75 Macroeconomía: Descentralización 2011 Elementos de Credibilidad Financiera  Historial crediticio  Autonomía y estabilidad recaudatoria  Presupuesto balanceados  Relaciones fiscales intergubernamentales  Montante de deuda y deuda encubierta (pasivo contingente)  Gestión Financiera  Uso de garantías, seguros y otros instrumentos de mejora de calidad del crédito  Calidad del colateral

76 Diagnóstico del Proceso de Descentralización Fiscal en el Perú Estructura territorial

77 Macroeconomía: Descentralización 2011 Estructura territorial  La reforma territorial tiene como objetivo fundamental incrementar la eficiencia del gasto publico.  Existen sin embargo diversas opciones institucionales para alcanzar dichos objetivos.  En el caso peruano existe una alta fragmentación territorial que podría afectar el desempeño eficiente de los gobiernos sub-nacionales.

78 Macroeconomía: Descentralización 2011 Estructura territorial

79 Macroeconomía: Descentralización 2011 Estructura territorial

80 Macroeconomía: Descentralización 2011 Estructura territorial  A la fecha las fusiones a nivel regional y municipal no han prosperado a pesar de los incentivos fiscales ofrecidos.  Es aconsejable desvincular los procesos de reestructuración territorial del diseño de las relaciones fiscales intergubernamentales.  La cooperación inter-municipal y la creación de mancomunidades aparecen como opciones factibles y eficientes al problema de la fragmentación sub-nacional.

81 Macroeconomía: Descentralización 2011 Estructura territorial: Promoción de mancomunidades  Actualmente la Ley de Mancomunidades es un instrumento de cooperación más político que administrativo. No se ha explotado su potencial para mejorar la eficiencia del sector público.  Opciones a explorar: cooperación entre mancomunidades; alternativas de financiación (ej. cofinanciamiento; creación de distritos especiales); cooperación fronteriza; privatización de servicios.

82 Diagnóstico del Proceso de Descentralización Fiscal en el Perú Problemas y Desafíos Pendientes

83 Macroeconomía: Descentralización 2011 Problemas asociados a la asignación de responsabilidades de gasto  Mandatos no financiados con recursos financieros.  Formalización de transferencias previamente desconcentradas.  Clasificaciones distintas de las materias del estado en las leyes orgánicas genera confusión.  Los criterios de acreditación son meramente formales, no definen capacidad.  Asignación de responsabilidades de gasto a más de un nivel de gobierno.  Falta de mecanismos de coordinación y resolución de conflictos.

84 Macroeconomía: Descentralización 2011 Problemas asociados a la asignación de fuentes de ingreso  Los ingresos propios a nivel regional y municipal representan una muy baja proporción de los ingresos corrientes.  Dependencia de transferencias del gobierno central.  Injustificada distribución de ingresos por Canon (acentúa desequilibrios horizontales)  Muy baja, o nula, capacidad para administrar impuestos a nivel local.  Carencia de cultura tributaria de los contribuyentes (especialmente en áreas rurales)

85 Macroeconomía: Descentralización 2011 Fuentes de financiamiento de los gobiernos municipales, 2008

86 Macroeconomía: Descentralización 2011 Composición de las transferencias municipales, 2006-2008

87 Macroeconomía: Descentralización 2011 Problemas asociados al sistema de transferencias vigente  Las fuentes de financiamiento son volátiles (especialmente en el caso de privatizaciones y Canon).  Las criterios de distribución no están formalizados (poco transparente, vulnerable a influencias de poder).  No existe conexión entre criterios de distribución y necesidades de gasto (especialmente en el CANON y regalías mineras). Otro caso es el porcentaje entregado a los gobiernos regionales y locales (¿qué representan esos porcentajes?).  La intención parece ser reducir disparidades fiscales; sin embargo, no existe una estimación de ellas.

88 Macroeconomía: Descentralización 2011 El Sistema de Endeudamiento Local en Perú  La estrategia peruana ha sido prudente y a la fecha ha impedido que se produzcan crisis de pagos.  Legislación en línea con las mejores prácticas a nivel internacional (regla de oro, limites no negociables, etc.).  Niveles de endeudamiento aceptables pero incluso demasiado bajos a nivel sub-nacional.  La baja capacidad administrativa y la carencia de autonomía efectiva limitan la capacidad efectiva de endeudamiento de manera muy severa.