GESTIÓN DE SERVICIOS BÁSICOS PARA LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA URBANA E. H. PASSALACQUA.

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1 GESTIÓN DE SERVICIOS BÁSICOS PARA LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA URBANA E. H. PASSALACQUA

2 UNA SÍNTESIS DE LA PRESENTACIÓN 1. ¿IMPORTA LA CONCEPTUALIZACIÓN DE LA POBREZA Y SU MEDICIÓN? LA CRITICIDAD DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS 2. EL CRECIMIENTO, LA POLÍTICA PRO-POBRES Y DESPUÉS 3. IMPRESIONES GLOBALES Y TENDENCIAS DE LOS 90s 4. EL “INFORME” 2004 VOZ5. LA VOZ. Dificultades de la participación 6. EL CONTROL SOCIAL. Instrumentos de control 7. LA REGULACIÓN 8. EL ROL DE LOS GOBIERNOS LOCALES Anexo: dos esquemas multidimensionales de pobreza E. H. PASSALACQUA

3 1. ¿IMPORTA LA CONCEPTUALIZACIÓN DE LA POBREZA Y SU MEDICIÓN ? OPERACIONES ANALÍTICAS PARA UNA POLÍTICA PÚBLICA: ¿Qué es la pobreza? ¿Quiénes son los pobres? ¿Cómo puede medirse y monitorearse la pobreza? ¿Por qué persiste la pobreza? ¿Qué acciones de política se requieren? ESQUEMA RECOMENDADO POR LA OCDE Crecimiento económico pro-pobres: ritmo y calidad. Empoderamiento, derechos y gobernanza pro-pobres. Servicios sociales básicos para desarrollo humano. Seguridad humana: reducción de vulnerabilidad y gestión de shocks. Incorporación del género y realce de la igualdad. Incorporación de la sustentabilidad ambiental. E. H. PASSALACQUA

4 1. ¿IMPORTA LA CONCEPTUALIZACIÓN DE LA POBREZA Y SU MEDICIÓN ? (cont.) POR LO QUE EN LA PRÁCTICA ES PRECISO: IDENTIFICAR LAS CAUSAS PRINCIPALES DE LA POBREZA DISEÑAR Y PRIORIZAR LAS POLÍTICAS Y ACCIONES DIRIGIDAS A OCUPARSE DE ESAS CAUSAS ESPECIFICAR LOS INDICADORES Y METAS PARA PODER MONITOREAR LOS RESULTADOS PROCURAR UN AMPLIO ACUERDO SOBRE LAS POLÍTICAS Y PROGRAMAS PARA ENFRENTAR LA POBREZA E. H.PASSALACQUA

5 a lo que se suman desafíos específicos…  El cambio es difícil y lento  Hay mucho que no terminamos de entender  El desarrollo no es una simple opción entre modelos rígidos  Necesitamos más herramientas técnicas para la apreciación y evaluación  Se confunden a menudo medios y fines  Trabajamos con continuos cambios de política impulsados por intereses políticos e ideológicos  Nos enfrentamos en la implementación con una plétora de cuestiones irresueltas y problemas  Los desafíos parecen inacabables E. H. PASSALACQUA

6 ¿IMPORTA DEFINIR Y MEDIR LA POBREZA? (cont.) A pesar de que el consenso no llega y hay clivajes: medidas individuales o por hogares sólo consumo privado o agregando los bienes proveídos públicamente componentes monetarios de la pobreza o agregando no- monetarios fotografía o línea de tiempo medidas de pobreza de stock o de flujo medidas de insumos o de producto pobreza absoluta o relativa percepciones objetivas o subjetivas de la pobreza, E. H. PASSALACQUA

7 ….debemos recordar: que las ciencias sociales y del comportamiento son multiparadigmáticas que en la práctica los métodos combinados mejoran nuestra comprensión de la pobreza y la exclusión social (el caso de Tanzania) pero que hay diferentes espacios que se quieren captar –con sus respectivos indicadores- y diversas esferas de preocupación. El caso del Perú E. H. PASSALACQUA

8 LA CRITICIDAD DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS  ¿POR QUÉ ERAN Y SON DECISIVOS? (en esquemas de líneas, de capacidades, de exclusión, o en enfoques participativos; el caso límite de las NBI)  Servicios urbanos básicos: prerrequisitos de gestión (como mapeos y registros) y problemas universales (inversión vs. mantenimiento, políticos vs. técnicos)  No confundir modalidades de gestión con tipos contractuales, ni instrumentos contractuales con herramientas de comando y control  La paradoja de la formalidad-informalidad  Los problemas de las compras y contrataciones competitivas círculos viciosos, efectos perversos, incentivos distorsivos, el “descreme” E. H. PASSALACQUA

9 LA CRITICIDAD DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS (cont.)  Conjuntez, visibilidad y factores locales  Imprescindibilidad de la regulación  Los problemas de accountability se repiten  Problemas de financiamiento. ¿Cargos?  Problemas de los servicios sociales (orientación a crisis, divisiones artificiales, falta de comunicación e integración) COORDINACIÓN, CONSISTENCIA Y COHERENCIA  Los servicios transacción-intensivos, discrecionales y con dificultades de atribución  Servicios simples vs. servicios complejos  El ‘efecto Mateo’, el efecto trinquete, y otros supuestos: ¿se verifican en nuestra América?  En el plano conceptual no hay ninguna garantía de que la descentralización sea a favor de los pobres  En el plano operativo, ni hay bala de plata ni camino único para que el servicio favorezca a los pobres E. H. PASSALACQUA

10 LA CRITICIDAD DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS (cont.) las tensiones entre la ciudad formal y la ciudad informal el costo de los servicios públicos modernos es considerablemente más bajo que las alternativas tradicionales (el caso de Lima) el acceso a los servicios modernos puede mejorar de manera sustancial la productividad de los hogares y de las micro empresas familiares ciertos sustitutos tradicionales de los servicios públicos modernos están asociados con impactos que son adversos a la salud “los servicios públicos son grandes igualadores sociales, son prerrequisitos para una mejor distribución del ingreso” E. H. PASSALACQUA

11 2. EL CRECIMIENTO, LA POLÍTICA PRO-POBRES Y DESPUÉS La desilusión con la receta clásica ¿Qué pasa cuando hay alta concentración de ingresos? ¿Adónde fue el goteo? El énfasis en sectores, áreas, factores y productos ¿”Crecimiento vs. políticas redistributivas”? El crecimiento pro pobres: maximiza oportunidades y utiliza sus recursos Los PRSPs a partir de 1999: ¿promoción de la democracia + erradicación de la pobreza? Los “Diálogos” como sucedáneo. Riesgo del no compromiso. La inseguridad. La pertinencia (negociación y transacción política, asignaciones según necesidades, presupuesto incremental, etc.) El Diálogo Nacional sobre la Pobreza E. H. PASSALACQUA

12 3. IMPRESIONES GLOBALES Y TENDENCIAS DE LOS 90s Optimismo y pesimismo. Una visión tradicional hecha añicos. La visión canónica y los cambios El aluvión privatizador: razones, motivos, envergadura ¿’Todo o nada’ o continuum? Saldo: ¿el jurado está deliberando? El ataque a la economía pública clásica y el repliegue posterior ¿Qué es en definitiva un servicio público? La sobriedad sobreviniente tras algunas comprobaciones E. H. PASSALACQUA

13 TENDENCIAS DE LOS 90s (cont.) Otro asalto a la equidad: el enfoque desde la demanda. Razones y problemas. Un olvido analítico de porte: naturaleza y características del bien o servicio (externalidades, requisitos de coordinación, costos hundidos, economías de escala, objetivos sociopolíticos usuales, funciones directas e indirectas) En el plano conceptual las nuevas visiones, la relevancia de la movilización comunitaria, el compromiso cívico y el análisis de nuevos costos de transacción requieren nuevos planteos El BM hoy: la diferencia entre éxito y fracaso radica en el grado de involucramiento de los pobres para determinar la cantidad y calidad del servicio Medidas propuestas: aumento de las opciones y participación de los pobres en la prestación, aumento de la voz de los pobres a través de las urnas y haciendo que la información esté ampliamente disponible, y premios y castigos para los proveedores según su eficacia en la prestación a los pobres E. H. PASSALACQUA

14 4. EL “INFORME” 2004 iimportancia conceptual iimportancia práctica. ¿¿Por qué usarlo de referencia? E. H. PASSALACQUA

15 EL “INFORME” 2004 (cont.) El esquema analítico más desarrollado: E. H. PASSALACQUA

16 EL “INFORME” 2004 (cont.) ¿ PASARON AL FRENTE LAS RELACIONES ENTRE ACTORES Y ESPECIALMENTE LA PARTICIPACIÓN? ¿ Y EL ENFRENTAR LAS BARRERAS FINANCIERAS DE ACCESO, ASEGURAR EL ACCESO FÍSICO Y OCUPARSE DE LAS RESTRICCIONES SOCIALES, CULTURALES Y POLÍTICAS PARA ESE ACCESO ? E. H. PASSALACQUA

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18 VOZ 5. LA VOZ FORMAS MÚLTIPLES (elecciones, encuestas, asambleas barriales, audiencias públicas, líneas de denuncias, acciones legales, defensorías del pueblo o semejantes, referendos locales, participación directa en la prestación -diseño, construcción y/o mantenimiento y operación, y control-, manifestaciones, etc.) No funciona bien frente a Ministerios centrales pero si los gobiernos subnacionales cuentan o no con información sobre las preferencias de los ciudadanos depende de manera crítica de la existencia de mecanismos para que la población local participe en la prestación de los servicios públicos y logre que su voz sea oída en el proceso de toma de decisiones. E. H. PASSALACQUA

19 VOZ 5. LA VOZ (cont.) Es cuestión de poder (o sea, política), pero no es estrictamente la reforma política Las coaliciones pro-pobres (cuya formación es más factible de lo que se supone habitualmente) aumentan las posibilidades de éxito, al igual que agentes de cambio y líderes reformistas Cuando las circunstancias no son propicias, para algunos sólo queda el incrementalismo estratégico (que corre el riesgo de que en lugar de lo posible, sea el mínimo posible) La respuesta depende de:  la cultura política y organizacional (legitmidad de los intereses de los pobres)  la prominencia de un mandato explícito o un lugar prioritario en la agenda de decisión  el peso relativo de los pobres como electorado y en relación a otros  la capacidad de los decisores para comprender las demandas e implementar políticas de respuesta E. H. PASSALACQUA

20 VOZ 5. LA VOZ (cont.) VOZ La VOZ desborda hacia el control de los servicios y se confunde con la participación en muchos casos La participación puede concebirse como mecanismo de eficiencia, como aplicación de un derecho o como instrumento de información/aprendizaje “Fatiga” de participación y utilidad relativa de audiencias estilo ‘galerías’ de Legislativos E. H. PASSALACQUA

21 5. (cont.) Dificultades de la participación interacción entre actores con formaciones diferentes que requiere ajustes sucesivos: la visión burocrático-tradicional del sector público y la político-organizacional de ONGs y organizaciones de base diversas que en el límite pueden orientarse: unos hacia los usuarios con criterios de costo/beneficio o presiones clientelares y otros hacia grupos tradicionalmente no atendidos por el sector público, vinculados con aspectos de género, etnia y exclusión social barreras usuales a la participación efectiva de los sectores más pobres: falta de oportunidad, falta de tiempo, actitud de dependencia (visión de las prestaciones de servicios como favores y no como beneficios) y presiones políticas (incluyendo la reticencia de los gobiernos para suministrar información completa y confiable) marcos institucionales defectuosos, incompletos o meramente simbólicos, especialmente en grandes ciudades E. H. PASSALACQUA

22 5. (cont.) Dificultades de la participación los problemas de representación las organizaciones comunitarias, basadas en intereses y valores, suplen al estado, fortalecen la voz y motorizan la acción colectiva para corregir al mercado,pero a veces son débiles –institucional y financieramente, acTúan En forma puntual y tienen graves dificultades en escalas mayores el desarrollo impulsado por la comunidad tiene muchas islas de éxito pero no archipiélagos EL CUIDADO DE LAS DISTORSIONES IDEALISTAS: EL PROGRAMA VASO DE LECHE E. H. PASSALACQUA

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24 CONTROL SOCIAL 6. EL CONTROL SOCIAL ¿ POR QUÉ ES ESENCIAL E INSUSTITUIBLE? COPRODUCCIÓN DE SERVICIOS (que es más que proveer insumos), tradicionales y no tradicionales; ‘desborde’ de la participación hacia los servicios. OPCIONES DEL PRESTADOR DEL SERVICIO: información a los clientes, consulta con ellos, partenariado, delegación o control a cargo de ellos EL PROBLEMA CONCEPTUAL de cliente, usuario y ciudadano. Estrictamente el ciudadano puede ser: receptor de beneficios, consumidor, 'prosumidor' (productor y consumidor), usuario, comprador, contribuyente y regulado EN LA PRÁCTICA: Report Cards, innovaciones presupuestarias y otros instrumentos E. H. PASSALACQUA

25 CONTROL : 6. INSTRUMENTOS DE CONTROL : LOS ACUERDOS DE NIVEL DE SERVICIOS SON: acuerdos formales negociados para identificar expectativas, clarificar responsabilidades y facilitar la comunicación entre un proveedor y sus clientes (o entre el Estado y un proveedor) es una herramienta de comunicación, un mecanismo de gestión de expectativas, un instrumento de reducción de conflictos y un proceso efectivo para medir la eficacia no es: un mandato, una estrategia ventajera, un mecanismo para acallar reclamos, un proceso de decisión unilateral ni una solución rápida E. H. PASSALACQUA

26 CONTROL : 6. INSTRUMENTOS DE CONTROL : LAS CARTAS COMPROMISO CON EL CIUDADANO Tradiciones y formatos locales Flexibilidad, modularidad, resultados inmediatos. Riesgo: “como si” para el prestador implica descripción clara de servicios ofrecidos, identificación de beneficiarios, identificación de los responsables del servicio, descripción de las formas de acceso y enumeración de los derechos y obligaciones de los ciudadanos en relación a los servicios y con relación a la calidad :  estándares de calidad establecidos, información sobre formas de participación de la ciudadanía, sistema de quejas y reclamos y mecanismos de compensación implementados, y compromisos de mejora para el período anual E. H. PASSALACQUA

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28 REGULACIÓN 7. LA REGULACIÓN o¿ Por qué regulación y no compacts? Subsidios, créditos y tarifas oConsuelos simbólicos, dientes de hule, poder demiúrgico o¿ De qué depende el cumplimiento? (del grado en que el regulado está dispuesto a cumplir, sea por incentivos económicos, actitudes positivas surgidas de principios de ciudadanía responsable o por aceptación de los objetivos de la política o de la presión que ejercen las actividades de cumplimiento forzado y del grado en el cual el regulado está en condiciones de cumplir con las metas) o¿ Por qué fracasan los reguladores? (captura, venalidad, incompetencia) oMétodos no tan esperados pero más eficaces de regulación: los Defensores del Pueblo E. H. PASSALACQUA

29 7. LA R RR REGULACIÓN (cont.) ¿ CUÁLES SON LAS CAUSAS MÁS FRECUENTES DEL FRACASO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS? oDefinición imprecisa o errónea de los objetivos oFalta de coherencia entre sectores pretendidamente beneficiados y capacidad efectiva de instrumentos empleados oInsuficiencia, discontinuidad o no confiabilidad de informaciones y estadísticas oIncomprensión o rechazo por falta de comunicación, factores culturales, percepción negativa oElaboración de normas inadecuadas o tardías oAcontecimientos externos imprevistos o con efectos inesperados oNinguna o poca consideración a los efectos indeseados. E. H. PASSALACQUA

30 REGULACIÓN 7. LA REGULACIÓN (cont.) ALGUNAS RAZONES ORGANIZACIONALES EN FRACASOS DE SERVICIOS Diferencia entre lo que quieren los usuarios y lo que la dirección cree que quieren Diferencia entre lo que la dirección cree que quieren los usuarios y lo que pide a la organización que ofrezca Diferencia entre los planes y el nivel realmente ofrecido Diferencia entre el servicio ofrecido y las comunicaciones internas sobre el mismo Diferencia entre el servicio esperado y el ofrecido E. H. PASSALACQUA

31 8. EL ROL DE LOS GOBIERNOS LOCALES las municipalidades son proveedoras de servicios, tanto en viejo como en nuevo sentido diferencia entre control y desafío desarrollo local y políticas sociales estudio global mexicano razones económicas: redistribución de beneficios entre áreas, redistribución de beneficios al interior de un área, corrección de fallas del mercado en un área determinada, corrección de fallas de mercado a otros niveles, etc. algunos mecanismos: capacitación laboral, incubadoras, parques industriales o comerciales, zonas francas, subsidios, etc. construcción de instituciones económicas facilitador de oportunidades E. H. PASSALACQUA

32 8. EL ROL DE LOS GOBIERNOS LOCALES ( cont.) los partenariados: intención y multiplicidad. En este campo: infraestructura y reducción de pobreza. cambio más amplio en la gestión (pasar del énfasis en el programa u organismo al análisis de la herramienta, de las jerarquías a las redes, de ‘público vs. privado’ a ‘público + privado’, del comando y control a la negociación y la persuasión, y de las habilidades de administración a las de facilitación) “La mesa se agranda y se redondea” riesgos ciertos (desnivel de habilidades y capacidad organizacional, desequilibrio de fuerzas) ¿fin de la actitud victimista y de horizonte limitado? Ejemplos múltiples. La mancomunidad de esfuerzos: integración vertical y horizontal E. H. PASSALACQUA

33 EL ESQUEMA MULTI- DIMENSIONAL DE LA OCDE E. H. PASSALACQUA

34 OTRO ESQUEMA MULTIDIMENSIONAL QUE MUESTRA EFECTOS ACUMULATIVOS E. H. PASSALACQUA

35 FIN DE LA PRESENTACIÓN E. H. PASSALACQUA