1 ¿Cómo Cerrar la Brecha? Propuestas para facilitar la inversión en infraestructura Jose Luis Guasch Lima, 26 de setiembre de 2008 Banco Mundial y Universidad.

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1 1 ¿Cómo Cerrar la Brecha? Propuestas para facilitar la inversión en infraestructura Jose Luis Guasch Lima, 26 de setiembre de 2008 Banco Mundial y Universidad de California

2 2 Mensajes Clave El Perú está invirtiendo menos del 2% del PIB en infraestructura cuando debería invertir entre 4 y 6% del PIB (Asia Oriental sobre el 8%, China sobre el 11%) para lograr sus objetivos El flujo anual de proyectos es bajísimo El Perú puede y debe acelerar el programa Se puede hacer con una serie de medidas puntuales

3 3 Esquema de la Presentación Antecedentes: Tendencia de la Inversión Un perfil de la Inversión Privada en LAC Obstáculos y Soluciones para el Aumento de la Inversión (Publica y Privada) –Espacio Fiscal –Gobernabilidad y Capacidad Institucional –Procedimientos –Costo del Capital Conclusiones

4 4 Tendencia de la Inversión

5 5 Inversión en infraestructura ha caído desde los 1980s a pesar de mayor inversión privada La inversión privada aumentó hasta finales de los 1990s pero no compensó la caída en la inversión pública Fuente: Calderon y Serven (2008).

6 6 Tendencia regional explicada por grandes reducciones en Argentina, Brasil, México Colombia y Chile, excepciones: resp. 4,5 y 5,5% del PIB La inversión en Perú se mantuvo debajo del 2% del PIB Fuente: Cálculos del BM con datos de Calderon y Serven (2008).

7 7 En la mayoría de los países, la inversión privada llegó a ser el 50% o más del total … La participación de la inversión privada en el total es inferior al 60% sólo en Brasil (52%) y Colombia (33%) Fuente: Cálculos del BM con datos de Calderon y Serven (2008).

8 8 Pero la alta participación privada se explica por caída en inversiones públicas (principalmente) Inversión Privada: ~ 1% del PIB (excepto Chile: 3-4%) Inversión Pública: de 3% del PIB en los 1980s a menos de 1 % – excepto Colombia (3%) y Chile (1.8%) Fuente: Cálculos del BM con datos de Calderon y Serven (2008).

9 9 Electricidad y transporte terrestre han sido los más afectados por la caída en la inversión total Reducciones del 50% a 70% en transporte y energía Invers. en Telecom casi se duplicó; agua sin cambios Fuente: Cálculos del BM con datos de Calderon y Serven (2008).

10 10 Participación privada en inversión total mayor en telecom; siguen electricidad y transporte Pero grandes diferencias entre países: p.ej. en Argentina y Peru 40-60% de inv. en agua es privada Fuente: Cálculos del BM con datos de Calderon y Serven (2008).

11 11 Necesidades de inversión son grandes, especialmente en electricidad y transporte (% de PIB anual) Inversiones de 4,4% del PIB para asegurar cobertura universal de servicios básicos y satisfacer demanda de consumidores y productores en período 2008-2015 Mayor inversión requerida en electricidad, transporte Fuente: Yepes (2007).

12 12 Stock de Infraestructura: LAC atrás de países de ingreso medio en transporte y electricidad LAC superó al Sudeste Asiático en acceso a teléfonos, y agua y saneamiento “mejorados” Pero la región aún detrás de países de ingresos medios en acceso a electricidad, carreteras Fuente: World Development Indicators y Global Monitoring Report 2006.

13 13 Perfil de la Inversión Privada en LAC

14 14 Inversión Privada en LAC tuvo un pico a finales de los 1990s (compromisos al momento de “cerrar”proyectos) Todos los sectores tuvieron pico en 1997-99 Algunos signos de recuperación visibles en 2006 Fuente: Cálculos del BM con datos “Private Participation in Infrastructure Projects Database”

15 15 Menor participación de LAC en la inversión global : de 40-50% en 1990s a 22% en 2000s Fuente: Cálculos del BM con datos “Private Participation in Infrastructure Projects Database”

16 16 Cambios en composición sectorial de inversiones similares en LAC y resto del mundo Cae participación de telecomunicaciones Aumentan energía y transporte, agua se mantiene Fuente: Cálculos del BM con datos “Private Participation in Infrastructure Projects Database”

17 17 Más proyectos “greenfields” con garantías gubernamentales: un menor apetito por riesgo? Proyectos sin garantias gubernamentales han caido de 76% a 34% en LAC – de 60% a 45% en resto del mundo Source: WB staff calculations with data from Private Participation in Infrastructure Projects Database.

18 18 Pero la proporción de proyectos con participación privada que han fracasado es baja Fracasos más comunes en Agua; menores en telecom Después de 1995, inversiones fallidas son menos del 5% Fuente: Cálculos del BM con datos “Private Participation in Infrastructure Projects Database”

19 19 General infrastructure in your country is (1= underdeveloped, 7 = as extensive and efficient as the world's best) / Source World Economic Forum, Executive Opinion Survey 2006, 2007 * Roads in your country (1= underdevelopped. 7 = extensive and efficient by international standards) / Source World Economic Forum, Executive Opinion Survey 2006, 2007 ** Railroads in your country are (1= underdeveloped, 7 = as extensive and efficient as the world's best) / Source World Economic Forum, Executive Opinion Survey 2006, 2007 *** Port facilities and inland waterways in your country(1= underdeveloped, 7 = as extensive and efficient as the world's best) / Source World Economic Forum, Executive Opinion Survey 2006, 2007 **** Passenger air transport in yor country ( 1=infrequent, limited, and inefficient, 7 = as frequent, extensive, and eddicient as the world's best) /Source World Economic Forum, Executive Opinion Survey 2006, 2007 ***** The quality of electricity supply in your country (lack of interruptions and lack of voltage fluctuations) is ( 1= worse than in most other countries, 7= meets the highest standard in the world) / Source World Economic Forum, Executive Opinion Survey 2006, 2007

20 20 Source World Bank PPI Database

21 21 Source World Bank PPI Database

22 22 Source World Bank PPI Database Source: IEA

23 23 The quality of electricity supply in your country (lack of interruptions and lack of voltage fluctuations) is ( 1= worse than in most other countries, 7= meets the highest standard in the world) / Source World Economic Forum, Executive Opinion Survey 2006, 2007 Source World Bank PPI Database

24 24 Source World Bank PPI Database

25 25 Source World BankLogistic Performance Index Source World Bank PPI Database

26 26 Scheduled available seat kilometers per week originating in country (in millions) January 2007 and July 2007 average / Source International Air Transport Association, SRS Analyzer Roads in your country (1= underdeveloped. 7 = extensive and efficient by international standards) / Source World Economic Forum, Executive Opinion Survey 2006, 2007 Passenger air transport in your country ( 1=infrequent, limited, and inefficient, 7 = as frequent, extensive, and efficient as the world's best) /Source World Economic Forum, Executive Opinion Survey 2006, 2007 Railroads in your country are (1= underdeveloped, 7 = as extensive and efficient as the world's best) / Source World Economic Forum, Executive Opinion Survey 2006, 2007

27 27 Bella Informacion no? Pero Ahora Que Hacemos? Teniendo en cuenta el ultimo objetivo: mejor desempeno de los servicios publicos de infraestructura y mejor (universal) cobertura (pobres)… Obstaculos y Soluciones

28 28 Caracteristicas de Programs Exitosos de PPPs/Infraestructura Basados en mejores practicas y experiencia global Liderazgo y responsabilidad en todas las etapas Jurisdicciones claras en las diversas fases Continuo seguimiento de los proyectos Evitan estancamientos Tienen un nivel de pragmatismo Invierten en capacidad y conocimiento Usan procedimientos/procesos standard Entienden que van a haber problemas Evitan problemas/errores sistemicos y el proyecto “escandalo” Han atendido el tema/impacto social

29 29 Exito de un Programa de PPPs El objetivo debe ser claro Hay varias medidas que se utilizan, unas mejores que otras (Korea, Chile, Portugal, UK, Australia- Victoria) –Numero de proyectos –Monto de inversion, metas conseguidas –Coste-beneficio –Sobrecostos –Impacto (a que nivel? micro, macro etc) –Indice incorporando esos criterios Pero el mayor coste suele ser la inaccion-no avanzar

30 30 Ningun programa ha sido perfecto, pero… Korea: incidencia de garantias y debil competividad por los proyectos (mas de 100 PPPs por mas de US$100 billones) Chile: excesiva renegociacion e incremento de 40% de inversion en el contrato; pasivos contingentes Portugal: alto nivel de pasivos contingentes, en primera fase, 10% PIB

31 31 Obstaculos (y Soluciones) a la Inversion en Infraestructura A la inversion publica –Espacion Fiscal, Capacidad de Endeudamiento, Procedimientos… Al uso y flujo de PPPs –PPPs: Mana o… (amor gitano?) Tipologia por el lado de la Oferta y por el lado de la Demanda

32 32 Obstáculos del lado de la Oferta de Inversion Publica (y cada vez mas tambien de la Privada): Espacio Fiscal, Capacidad de Endeudamiento y Manejo de Pasivos Contingentes, Procedimientos…

33 33 Inversión pública en infraestructura: recortes fueron una gran fracción del ajuste fiscal (finales 1990s vs. principio 1980s) Fuente: Calderon, Easterly y Serven (2005).

34 34 Recortes en infraestructura reducen el déficit fiscal hoy, pero también el crecimiento y capacidad futura de servicio de la deuda Este efecto puede anular parte de la mejora en la solvencia del sector público, aprox. 40% en promedio para 9 países LAC (Calderon, Serven y Easterly, 2005)  es decir es una estrategia ineficiente para mejorar las finanzas públicas Determinantes de la inversión pública óptima:  Retorno marg. del K público: necesidad de buenos proyectos  Capacidad de capturar retornos (financieros y de bienestar): diseno de contratos, regulacion, tarifas, impuestos  Costo del capital: adquisiciones públicas, costos de operación y mantenimiento, costo marginal del endeudamiento  Riesgos asociados a retornos y costos (p.ej. factor conflictos) Ajuste fiscal sesgado en contra de la infraestructura puede ser “perverso” Source: Calderon, Easterly and Serven (2005) and Easterly, Irwin and Serven (2007).

35 35 Estrategia A: off-balance sheet Public Private Partnerships  Subóptimo si objetivo es evadir reglas fiscales (vs. eficiencia)  Peligros Fiscales: aceptar demasiado riesgo (implícitamente) Estrategia B: agregar excepciones (MFIs, commercial SOEs)  Puede reducir el espacio fiscal y llevar a inversiones públicas ineficientes (si solo algunas inversiones son restringidas) Estrategia C: enfasis en solvencia, proyecciones fiscales y de crecimiento de largo plazo, PPPs como anticipos y aceleracion  Estimación de ganancia neta (costos futuros, ingresos) no trivial  Problemas de incertidumbre, profecías autocumplidas, rule setting En todo caso: importancia de instituciones fiscales fuertes  selección de proyectos, recuperación de costos (via tarifas o impuestos), procurement, costos de O&M y endeudamiento bajos, mejora de gobernabilidad de empresas públicas Cómo incorporar el efecto-crecimiento de la inversión en infraestructura? Source: Easterly, Irwin and Serven (2007).

36 36 Tambien impacta a programas PPPs Sigue existiendo un tema espacio fiscal y capacidad de endeudamineto bajo PPPs (dado que los proyectos no son totalmente viables finacieramente y el estado contribuye recursos financieros) Implica cambio en la tipologia de riesgos al inversor: de riesgo en el ajuste tarifario y cobro de tarifas se pasa ahora al riesgo de incumplimiento de pagos financieros por parte del Gobierno Ojo con los Pagos/Certificados por Avance de Obras, aunque muy utiles en contextos complicados genera perdida de lock-in effect y hasta cierto punto desvirtua el principio de la relacion publico-privada

37 37 Obstaculos al uso de PPPs En la Oferta –Espacio Fiscal, Endeudamiento, Manejo de Pasivos Contingentes: impacta publicos y PPPs –Capacidad Institucional: Para tener PPPs el Gobierno tiene que ofrecerlos: cartera de proyectos, flujos de proyectos anuales, y velocidad de preparacion son los determinantes de el reducido numero de PPP (aunque tambien afecta a proyectos de inversion publica) –Procedimientos engorrosos y onerosos –Inquietudes e ineficiencias en el manejo de subsidios, recuperacion de costos En la Demanda –Fctor riesgo: legal y regulatorio –Incertidumbre (i.e. climatico, politico) –Costo de capital: viabilidad En ambas partes –Ex-post gerenciamiento de contratos: conflictos, conflictos… –Temas de financiamiento: restricciones

38 38 Manejo de Pasivos Contingentes En el 2003, auditoria en Portugal mostro que pasivos vinculados a PPPs era 10% del PIB Evaluacion del program de Korea PPP muestra pasivos vinculados a PPPs sobre el 15% del PIB-efecto garantias Chile programa PPPs

39 39 Percentiles 5 y 95 y Media de la Distribución de Probabilidad Estimada de los Flujos Anuales 2008-2028 Millones de pesos de 2007

40 40 Flujo Anual Estimado por Garantías en el Sistema de Concesiones Millones de Pesos de 2007

41 41 Evolución del Pasivo Contingente Neto Estimado del Sistema de Concesiones Asociado a los IMG Millones de pesos de cada año y como porcentaje del PIB de cada año

42 42 Obstáculos del lado de la Oferta: Gobernabilidad y Capacidad Institucional

43 43 Problematica ( a lo sevillano: exagerando un poco!) Para que haya PPP (concesiones) el Gobierno tiene que ofrecerlos: es asi de simple Gobiernos tienden a prometer mucho (gran cartera, ambicioso programa!!) y acaban realizando poco (y tambien con obra publica) El flujo anual de proyectos en el Peru desde 1995 ha sido muy bajo (de 0 a 6 al ano) (transporte por ejemplo 1 al ano) Y encima hay un monton de problemas en la ejecucion y desarrollo del proyecto Y nadie tiene la culpa A ver que podemos/debemos hacer para corregir tal merendero La buena noticia es que si se puede y no es tan dificil

44 44 Causantes? Capacidad, capacidad, capacidad: contraproducentes asignaciones presupuestarias Procedimientos engorrosos Liderazgo, jurisdiccion, accountability Gobernabilidad Conocimiento-Marco: Leyes, Contratos, Regulacion… Pueden y deben solucionarse Compromisos creibles

45 45 Desempeño durante implementación: Alarmante Altas tasas de renegociación (56% total, 91% en sector agua, 80% en transporte y p.ej. 100% de PPPs en Chile): preocupacion ya que parece que sector público absorve el riesgo –Reajustes de Contratos es de esperar debido a larga duración de los proyectos, pero… –Necesidad de entender y transparentar mejor el proceso –Disuadir comportamientos oportunisticos por el sector publico y privado –Causantes: Leyes y Contratos deficientes Chile: gastos adicionales aprox. 39% de inversión original, mayormente determinado via negociaciones, relacionadas a inversiones adicionales solicitadas por el gobierno UK: NAO (2008): “cambios a acuerdos PFI operacionales generan poco rendimiento del dinero” Muchos cambios son cuestiones sacadas del contrato original, antes de la licitación para ahorrar dinero y acelerar proceso! Competencia no utilizada para grandes cambios Amplia diferencia en costos por el mismo ajuste en diferentes contratos Impacto de cambios/renegociaciones: reduccion de un tercio de los beneficios esperados (Guasch 2005)

46 46 Componentes de un Programa Efectivo de Inversion en Infraestructura- Publica y Privada

47 47 I. Punto de Partida: Desarrollo de Programa de Infraestructura Marco: Leyes…Reglamentos…Contratos Planeamiento estratégico, priorización de proyectos, y análisis de evaluación económica y riesgo debería conducir a la elección de la modalidad de inversion e implementacion: –Inversión Pública Gerenciada por el Estado Gerenciada por el Sector Privado –Concesiones (completamente viables financieramente) –PPPs (no completamente viables financieramente) –Proyectos por iniciativa privada

48 48 Comparator: Publico vs PPPs Comparator en Victoria (Australia) –Costo de proyecto bajo PPP 10% menor que obra publica –Porcentaje de proyectos con sobrecostos en la fase de construccion: 73% de los proyectos bajo obra publica 22% de los proyectos PPPs Comparator en UK –75% de los proyectos analizados dan mayor valor por dinero a la modalidad PPPs

49 49 II. Best practice for PPPs es separación de funciones y jurisdicciones Planeamiento Estratégico e identificación del proyecto: Ministerio Sectorial Filtro, aprobación y prioridad de proyectos: Equipo Inter-ministerial, liderado por Ministro de Finanzas Preparación de la transacción: Agencia PPP Regulación-evaluación fiscalization del contrato: Agencia Reguladora Autónoma Evaluacion general-retroalimentacion: Observatorio

50 50 A considerar: ¿Qué sabemos del desempeño público vs. privado? ¡No lo suficiente! Pero estamos aprendiendo rapido! Evidencia en servicios públicos sugiere que en promedio el sector privado logra mejores resultados (construccion, operacion…) –Andres, Guasch..(2008), Gassner et al (2008): muestran ~1000 empresas del sector público y privado encuentran: Mejoras en productividad (productos, conexiones) en energía y agua Reducciones en pérdidas y mejoras en recaudación Algunas mejoras en calidad del servicios, p.ej. hrs de agua Revisiones of PFI-type programs (UK, Victoria en Australia) sugieren ahorros versus alternativas públicas de 9-17% a lo largo del ciclo de vida del proyecto Evidencia anecdótica en países en desarrollo sugiere que la implementación privada es mas rápida

51 51 Basado en el ciclo PPP

52 52 Algunas partes clave del esquema suelen ser olvidadas Mejorar la capacidad de las agencias de línea para planificar y priorizar y del Ministerio de Finanzas para manejar y controlar costos fiscales (y pasivos contingentes) Mejorar/incrementar capacidad (de unidades PPP o equivalentes) para acelerar el periodo de gestacion del proyecto (velocidad, eficiencia): procesos y tiempos maximos, contratos modelos, procedimientos standard, templates Utilizar esquema de iniciativa privada para complementar capacidades Areas más olvidadas: –Supervisión de contratos UK NAO (2008): “En general, contratos PFI deben ser manejados por el equivalente de al menos una persona de tiempo completo” –Escrutinio Independiente – prevenir “captura” de agencia de línea. ¿Rol de agencias regulatorias sectoriales? –Resolucion de Conflictos: paneles de expertos –Auditorias – evaluaciones periodicas del programa

53 53 Esquema de Iniciative Privada Componente comun ya en muchos paises: Korea, Chile, India, Taiwan, SurAfrica, Costa Rica, Argentina, Indonesia, Filipinas etc Cierto es que genera inquietudes y dudas por su potencial abusos y/o captura Requiere para su exito dos factores claves: Transparencia y Competitividad

54 54 Estructura: Iniciativa Privada Debe tener dos fases –Fase del proceso de aprobacion –Fase de licitacion competitiva/adjudicacion, bajo tres tipos de esquemas: Bonus (sobre el 5-10%)-Chile y Korea Swiss Challenge-Filipinas, India, Italia, Taiwan Best and Final Offer System-SurAfrica, Argentina

55 55 Iniciativa “Privada”/Publica Es comun tener “Compromiso-Hibridos” con cierto exito El privado identifica el proyecto que puede ser autosostenible o co-financiado y lo “vende” a la entidad con jurisdiccion: Ministerio sectorial o entidad sub-nacional Si se acepta la entidad lo procesa como suyo y en principio no habria compensaciones-incentivos Bajo la nueva ley, este hibrido “permitiria” proyectos cofinanciados

56 56 La Esquina de Enfrente: Obstáculos del lado de la Demanda: Costo del Capital-Riesgos (ya tenemos este lindo y eficiente marco y ofrecemos proyectos preciosos: y ahora que dicen esos senores, los privados?

57 57 Factores que pueden reducir interés del sector privado, aumentar costo del capital Inestabilidad económica y política: dificultad en evaluar la viabilidad económica de proyectos Backlash contra participacion privadaen America Latina: mayor percepción de riesgo Esquema regulatorio y legal y resolucion de conflictos débil: disputas frecuentes y renegociaciones Manejo de incertidumbre y riesgos (diseno de contrato), evolucion de riesgos e incidencia (climaticos, politicos-tarifas…) Sector Privado dispuesto a asumir riesgos financieros, operativos, comerciales, y de construcción … pero inversores temerosos de asumir riesgos relacionados con el gobierno: políticos, regulatorios (p.ej. contract breach), tipo de cambio Algunas de estas cuestiones son aún más agudas en el nivel sub- nacional: capacidad institucional, esquema político/social, y credibilidad más débiles Fuente: Sirtaine (2005).

58 58 La importancia de instrumentos de mitigación de riesgos Rol para entidades wholesale para garantías parciales de riesgo y de crédito: pero importancia de tener un conjunto de proyectos buenos y capacidad de implementación Aún cuando el gobierno asuma riesgos políticos, regulatorios y de tipo de cambio (p.ej. A través de garantías): –Necesidad de garantías de terceros para cubrir riesgo soberano y mejorar el ranking de riesgo, y de compromisos contractuales (menor costo del K, longer tenor) Fondos de garantias para cubrir compromisos contractuales Financiamiento de moneda local: importancia de un mercado de capitales local desarrollado (nuevos inversores…) Emisión de bonos vs. créditos bancarios: ¿puede la experiencia Chilena con bonos de infraestructura, fondos de pensiones ser replicada? Restricciones regulatorias a fondos de pensión invirtiendo en infraestructura: los únicos países donde esto es posible son Chile, Mejico, Colombia y Perú Fuente: Sirtaine (2005).

59 59 Conclusiones

60 60 ¿Qué factores conducirán a mejores programas PPP? Mejores Leyes, Contratos y Regulacion Implicaciones Fiscales de PPPs deben ser evaluadas e incorporadas en el proceso decisiorio de PPP vs. público –Distinguir entre beneficios fiscales de corto plazo de las concesions y los costos fiscales de largo plazo –Asegurar garantías y otros compromisos off-balance- sheet proveen beneficios netos al gobierno –Comprender los riesgos fiscales creados por PPPs

61 61 Mejorar e incrementar la capacidad de preparacion, ejecucion y fiscalizacion: Ministerios, Unidad PPP y Ente Regulador Institucionalidad Capacidad y procedimientos (tambien usando iniciativa privada)-costo beneficio extraordinario Tercerizacion de evaluaciones Presupuesto por resultados a Pro-inversion (considerar entidades concedentes) Contratos modelos y estandarizacion Tiempos maximos Ex-post gestion de contratos Solucion de Conflictos Evolucion de checks and balances

62 62 Mitigacion de riesgo efectivo: –Cambios en las fuentes y niveles de riesgos –De riesgo de ajustes de tarifas a riegos de cumplimientos de pago por parte de los Gobiernos Garantias de riesgo parcial: Guarantee Facility en el Peru, Fondos de garantias-Brazil Respeto a los contratos por ambas partes Atencion a temas sociales Quiero y no puedo al puedo y no quiero Politica de Estado: lo que cuenta es el promedio no el caso sensacionalista ; errores siempre se van a cometer, es la incidencia

63 63 Competencia es una herramienta valiosa: –p.ej. Para determinar el nivel de subsidio del gobierno para un proyecto –Para implementar cambios substanciales en proyectos durante su vida operativa –O en el mercado cuando sea posible

64 64 Intervenciones del Banco Mundial Apoyando diseno de Leyes, Contratos y Regulacion Aumentar Oferta a través de mejoras en la capacidad institucional para la preparación de proyectos –p.ej. Unidades PPP, entidades de desarrollo de proyectos Incrementar Oferta a través de la provisión de early stage risk capital –p.ej. Estudios de factibilidad Mejorar manejo Fiscal (endeudamiento y pasivos contingentes) Aumentar Demanda a través del apoyo de políticas que mejoran la credibilidad y reducen riesgos: –p.ej. Mejorando asignacion de riesgos, los esquemas políticos e institucionales, proveyendo garantías parciales de riesgo, apoyando entidades sub-nacionales Incrementar Demanda a través de la movilización de financiamiento adicional para inversiones en infraestructura y reducción de costos de capital –p.ej. a través de sus compromisos propios de infraestructura (incluyendo en moneda local) y a través del desarrollo de mercados financieros locales