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El proyecto de reforma tributaria: más economía política y menos economía Remberto Rhenals M. Fernando Tobón B. Carlos Molina Guerra Facultad de Ciencias.

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1 El proyecto de reforma tributaria: más economía política y menos economía Remberto Rhenals M. Fernando Tobón B. Carlos Molina Guerra Facultad de Ciencias Económicas Universidad de Antioquia Medellín Estas notas no tienen pretensión alguna de originalidad. De hecho, muchas son resultados de varios estudios sobre la problemática fiscal de la región.

2 Los problemas fiscales de América Latina: se recauda poco y mal Existen muchas deficiencias en las estructuras tributarias o fiscales de la región: a) Baja carga tributaria en la mayoría de los países. b) Impuestos engorrosos e improductivos. c) Los impuestos directos tratan de ser muy progresivos, pero la evasión es rampante. d) El IVA ha ganado importancia sostenidamente en las últimas décadas. e) Estructura tributaria regresiva. Los países latinoamericanos no cuentan con estabilizadores automáticos automáticos significativos, como están disponibles en países de la OECD. Las causas son por el lado de los ingresos y de los gastos: Una exigua base tributaria. Una mínima presencia de prestaciones de desempleo.

3 Nivel y estructura de la carga tributaria Nota: OCDE, Unión Europea y Estados Unidos: Asia en desarrollo: África Subsahariana: América Latina: Fuente: CEPAL y OCDE. Perspectivas de América Latina, 2012.

4 El casillero vacío tributario (CEPAL) Fuente: CEPAL (2012). Desafíos fiscales en la crisis. XXIV Seminario Regional de Política Fiscal.

5 Coeficiente de GINI e Índice de Progresividad Tributaria, 2009 Los países desarrollados consiguen mejorar la distribución del ingreso a través de los impuestos. En cambio, los sistemas tributarios de la región no consiguen incidir de forma evidente y positiva en la equidad. Fuente: González y Martner (2010); citado por Espada (2011).

6 La política fiscal hace poco para disminuir la desigualdad en América Latina: coeficiente GINI Fuente: OCDE (2008a) para los países de la OCDE no latinoamericanos. OCDE (2008b) para Argentina, Brasil, Colombia y Perú. Estimaciones sobre la base de encuestas de hogares para Chile y México. OCDE y CEPAL. Perspectivas económicas de América Latina 2012.

7 La economía política de las reformas tributarias en América Latina (Gómez y Martner, 2008) La mayor parte de las reformas requeridas para mejorar el nivel de tributación, eliminar los impuestos que alteran la neutralidad económica y reducir la inequidad en la distribución de la carga entre niveles de ingreso no se ha llevado a cabo. Las razones de esta aparente inmovilidad son: Una serie de elementos intrínsecos a la propia realidad política de los países, que condicionan sus decisiones en materia de política económica. La debilidad en el desarrollo institucional de las administraciones tributarias requerido para poner en práctica medidas que requieran de un mayor grado de eficiencia y de capacidad de gestión. En los hechos, ambos elementos no son totalmente independientes. Y no resulta casual que en los países donde las élites son más fuertes, las administraciones tributarias son más débiles. La larga historia de desigualdad que ha tenido la región es un elemento central para comprender las características distintivas de los sistemas tributarios de América Latina (Sokoloff y Zoltz, 2005).

8 La economía política de las reformas tributarias en América Latina (Gómez y Martner, 2008) El patrón histórico de comportamiento de los grupos de élite muestra que los mismos han soportado una carga tributaria liviana a lo largo de los años. Desde la óptica política, la desigualdad social puede resultar en la generación de grupos de élite que buscan minimizar su carga tributaria relativa mediante diversos mecanismos. En economías con extensas clases pobres, es factible encontrar altos niveles de informalidad tanto en los mercados laborales como de bienes. En estas circunstancias, el diseño de sistemas tributarios con un cierto grado de igualdad no resulta ser sencillo, puesto que la informalidad dificulta la posibilidad de administración eficiente de los instrumentos tributarios. La ausencia de una sustancial clase media se presenta como un limitante crítico para el desarrollo de un impuesto personal a la renta que alcance por lo menos al 20% de la población de mayores ingresos, que lo haga de manera amplia y generalizada respecto a todo tipo de renta.

9 ¿Una reforma tributaria grande o pequeña?: Las razones (A. Montenegro) La gran reforma estructural de largo plazo que resuelve los problemas más graves del sistema tributario colombiano, aunque deseable y necesaria, por lo general fracasa: El gobierno no tiene capacidad de control sobre los cabildeos y las presiones internas y externas que se conjugan para bloquear las enmiendas o voltear a favor de los interesados los artículos que se intentan modificar. Finalmente aparecen más exenciones, deducciones y arbitrariedades que antes de la propuesta de reforma. En cambio, una reforma pequeña: Obliga a concentrar la atención de los interesados en unos pocos temas, de tal manera que todo se discute a la luz del día. El Gobierno puede usar su poder político limitado en forma concentrada sobre las iniciativas que desea sacar adelante. El problema de fondo es el clientelismo: Una forma deliberada de extraer recursos para la élite y sus colaboradores (Acemoglu y Robinson, 2012). Colombia tiene las instituciones más clientelistas de América Latina (Carey y Shugart, 1995; citado por Robinson, 2007).

10 Objetivos de la propuesta de reforma tributaria Neutralidad en recaudos: se mantiene el nivel de recaudación proyectado para el 2013 en el MFMP (14,1% del PIB). Simplicidad: reducción del número de tarifas del IVA de ocho a tres (0, 5 y 16%). Se eliminan 1,6%, 10% y mayores de 16%. Además, otras disposiciones. Equidad: GINI con impuesto de renta a personas naturales actual es de 57,3 y el GINI con IMAN pasaría a 55,4. Generación de empleo: Entre 400 mil y un millón de nuevos empleos formales en dos años. El tamaño relativo del sector formal aumentaría entre 10% y 15%.

11 Estimación de los recaudos: Minhacienda Miles de millones de pesos Conceptos I. Recaudo neto impuestos a la renta y parafiscales A. Personas naturales Impuesto a la renta B. Empresas Impuesto a la renta Efecto neto Reducción de la tarifa de 33% a 25% Impuesto CREE (8%) Reducción impuestos a la nómina Reducción carga tributaria a empresas , II. Impuestos indirectos Recaudo neto impuestos indirectos Reforma a estructura tarifaria del IVA Efecto neto en IVA85179 Por cambios de tarifas Eliminar restricción Eliminación o reducción del IVA y sustitución por impuesto al consumo Recaudo neto Eliminación o reducción del IVA Impuesto al consumo Reducción impuesto a la gasolina III. Efecto neto total de la reforma (recaudos netos) En la exposición de motivos, para el 2023 se presenta una pequeña reducción (62) de los efectos totales de la reforma. La diferencia con este cuadro es que en el efecto neto del impuesto a la renta de las empresas aparece un recaudo de que no es la diferencia entre la reducción de la tarifa de 33% a 25% y el impuesto CREE.

12 12 Elasticidad del producto total de los impuestos Nota: Promedio de la OCDE no ponderado, excluidos Chile y México. Fuente: Daude, Melguizo y Neut (2010) para Argentina, Chile, Costa Rica, México, Perú y Uruguay; de Mello y Moccero (2006) para Brasil; y Girouard y André (2005) para el resto.

13 Coeficiente de GINI e Índice de Progresividad Tributaria, 2009 Regresiones de corte temporal confirmarían la incidencia positiva de la progresividad de los sistemas tributarios sobre la desigualdad del ingreso. La capacidad del sistema tributario para corregir distribuciones desiguales depende del monto recaudado, la estructura de tasas según niveles de ingreso, la evasión y el número de exenciones. Fuente: González y Martner (2010); citado por Espada (2011).

14 Participación de la remuneración a los asalariados en el PIB y coeficiente de GINI Fuentes: DANE, Rivas y Montenegro (2002), MERPD (2006) y MESEP (2011). Cálculos propios. La metodología para desagregar el ingreso mixto en remuneración al trabajo y al capital se basa en Pombo (2002).

15 Participación porcentual de hogares y empresas en los impuestos directos: lo aparente 22% Principal problema de A. L (porcentaje del PIB): OCDE: 9,2%. EE.UU: 10,2%. A.L: 1,5%. Colombia: 1,2%. No hay problemas (porcentaje del PIB): OCDE: 3,9%. EE.UU: 3,3%. A.L: 3,4%. Colombia: 4,3%. Fuentes: DANE, Rivas y Montenegro (2002), MERPD (2006) y MESEP (2011). Cálculos propios. La metodología para desagregar el ingreso mixto en salarios y ganancias se basa en Zuleta, Parada, García y Campo (2010). Impuestos directos a empresas: reducir tasas y eliminar muchos gastos fiscales. Impuestos directos a las personas: ¿es necesario aumentarlos?. Probablemente, pero no a la topa tolondra. Existen limitaciones estructurales (tamaño del sector informal), bajo nivel de ingreso per cápita y alta desigualdad en la distribución del ingreso. ¿Cuál es la tasa efectiva de tributación de los factores productivos?

16 Las tasas efectivas promedio de tributación Fergusson (2003) Consumo: Pasó de 8,44% en 1970 a 14,64 en Esta tasa se ubica en el nivel medio de los países desarrollados, superando a algunos como Japón, Australia y Estados Unidos. Ingresos laborales: Pasó de 21,99% a 30,77%. Al final del período es comparable a Gran Bretaña, Estados Unidos y Canadá, pero mayor que Japón y Australia. Rentas de capital: pasó de 7,54% a 16,93%. Muy por debajo de la de los países desarrollados en todo el período. La tarifa estatutaria era de 35% sobre la renta de sociedades y personas (máxima). Conclusión: escaso recaudo promedio, pese a la altas tarifas estatutarias. Explicación: evasión, elusión y exenciones microeconómicas (gastos tributarios). En Colombia, estos gastos representaron el 7,4% del PIB en 1998, los más altos entre 9 países de América Latina y similares a Canadá (7,9%) y Estados Unidos (7,5%). Los correspondientes a impuestos directos representaban el 35% del total. En 2011, el costo fiscal (cuantificable) de los beneficios tributarios a las personas jurídicas ascendió a $ 4,1 billones y a las personas naturales 1,9 billones (1,0% del PIB, ambas).

17 Evolución relativa de la remuneración a los asalariados (Porcentajes) Fuente: DANE. El ingreso mixto se distribuye entre salarios y ganancias siguiendo la metodología de Zuleta, et al (2003). Cálculos propios.

18 Los estratos medios en América Latina Fuente: Castellani y Parent (2010), con base en las encuestas nacionales de hogares de 2006, excepto lo referido en las notas. Estratos medios: Proporción de la población con rentas comprendidas entre el 50% y 150 % de la mediana de los ingresos.

19 Grupos de población según la mediana nacional del ingreso per cápita de los hogares Variables/Grupos Desfavorecidos (menos del 50%) Sectores medios bajos ( %) Sectores medios ( %) Acomodados (más de 150%) Total nacional Rangos superior de la mediana Ingreso per cápita , , ,0n.a. Línea de pobreza 0,7631,1442,289 Mediana Ingreso per cápita 83333, , , , ,0 Línea de pobreza 0,4300,9451,6033,8661,526 Media Ingreso per cápita 77714, , , , ,5 Línea de pobreza 0,4010,9421,6536,5022,864 Porcentaje de población 29,116,927,726,3100,0 Fuente: DANE y MESEP (2011). Cálculos propios.

20 Colombia: indicadores de desigualdad Septiembre de 2011 Ingreso per cápita del hogar GINI: 0,594 1% más rico: 19,8% 10% más pobre: 0,6% 50% más pobre: 19,2% Ingreso total del hogar GINI: 0,574 1% más rico: 20,5% 10% más pobre: 0,6% 60% más pobre: 20,6%

21 La realidad de los sectores medios Participación (porcentual) en el ingreso de los hogares Decil Ingreso per cápitaIngreso total Quintil Ingreso per cápita GINI 10,59 12,330,334 21,741,96 32,653,01 26,220,098 43,573,92 54,664,89 310,620,083 65,966,23 77,717,99 417,850, ,1410,4 914,714,85 562,990, ,2946,16 GINI0,5720,552 Ingreso per cápita de los hogares del quintil 5 Ingreso mínimo: $ (6979 hogares) Ingreso máximo: $ 200,2 millones (2250 hogares)

22 Las opiniones mediáticas : Un consenso no extraño Armando Montenegro: Uno de los mayores méritos de esta reforma es tratar de extirpar una parte considerable de los parafiscales, un verdadero cáncer del mercado laboral. Aún si se aprueba el texto propuesto, quedarían más de 40 puntos porcentuales de parafiscales que seguirán gravando el empleo. Mauricio Cárdenas y Juan Ricardo Ortega se ganarían un lugar entre los reformadores económicos del país. Durante muchos años, los economistas colombianos produjeron numerosos estudios que cuantificaron, una y otra vez, el daño causado por los parafiscales sobre el empleo y la formalidad. La opinión de varios profesionales del exterior, entre ellos dos premios Nobel, respaldó esos trabajos. Guillermo Perry: Los trabajos académicos de Mauricio Santamaría y Alejandro Gaviria han demostrado contundentemente los efectos negativos grandes de los parafiscales sobre el empleo. Si algo importante había que hacer era eliminar o reducir esa monstruosidad que son los impuestos que tiene el empleo formal.

23 Las opiniones mediáticas: Un consenso no extraño Juan Carlos Echeverry: Me parece que el tema de alivio a los impuestos a la nómina es interesante. Alberto Carrasquilla: El colombiano que paga el primer peso de impuesto de renta pertenece al quintil 4. El sistema tributario es el statu quo. A la gente que vota, la clase media, le gustan las piscinas. Les gusta mantener el statu quo. Sergio Clavijo: Es acertada la idea de pasar al presupuesto nacional la financiación de los recursos que recibe el SENA y el ICBF de los parafiscales, más no así los de las cajas de compensación. Rosario Córdoba (Presidente del CPC): Es crucial esta reforma en materia de parafiscales. Uno de los factores que incide en la informalidad es alto costo de la nómina.

24 Las opiniones mediáticas: Un consenso no extraño Luis Carlos Villegas (Presidente de la ANDI): La reforma es equitativa, aunque requiere ajustes (por ejemplo, a las zonas francas se les debe permitir escoger entre pagar el impuesto de renta del 15 por ciento que tienen hoy más el nuevo –del 8 por ciento a la equidad– y el 15 por ciento y los parafiscales). Incluye muchos principios tributarios que el sector privado colombiano ha venido pregonando durante varias décadas. Juan José Fuentes (Andesco, gremio de empresas de servicios públicos): La reforma es un acierto. Javier Díaz (Presidente de Analdex): La reforma tiene cosas buenas. Nos preocupa el incremento de la tasa de tributación de las zonas francas, lo mismo que la obligación de tributar en Colombia, aunque se invierta afuera. Esto afectará la inversión. Carlos Zuluaga (Presidente de Acesco): Aplaude la reforma en su contexto general, pero advierte que la creación del nuevo impuesto al consumo, en reemplazo del IVA para los restaurantes y otros servicios, es una aventura.

25 Los impactos de la reforma tributaria en materia de empleo (¿formal?) Algunas estimaciones de los efectos globales de la reforma tributaria: ANDI: Entre 850 mil y un millón en un año. Jesús Botero (U. EAFIT): Pero, con el impuesto a la equidad, solamente Otros estudios sobre el efecto de los parafiscales : López (2002): (eliminando 9%): 1,6% del empleo total nacional (con respecto a la base de simulación del modelo). La tasa de desempleo nacional cae en 1,4 puntos porcentuales. La tasa de informalidad urbana cae en 0,5 puntos porcentuales. Los salarios nacionales suben en 3,6%. Este es el escenario más optimista: se mantienen los servicios, pero con cargo a un mayor déficit fiscal.

26 Otras estimaciones sobre el efecto de los impuestos a la nómina Bernal y Cárdenas (2003): con base en estimaciones de la elasticidad de la demanda laboral en un ambiente dinámico, la eliminación de los impuestos a la nómina (9%) puede resultar en un aumento de 1,3% del empleo en las zonas urbanas. En un contexto estático, los impactos son mayores: una reducción de 10% en el costo laboral puede incrementar la demanda de trabajo en 5.0%. Kugler y Kugler (2008): estiman que, por cada incremento del 10% en los impuestos a la nómina, el empleo en el sector formal caería entre 4 y 5% y los salarios entre 1,4 y 2,3%. Esto sugiere la inexistencia de una completa transferencia del impuesto desde los empleadores hacia los trabajadores, debido a una supuesta oferta de trabajo moderadamente (fairly) elástica en Colombia. Los datos utilizados corresponden a la industria manufacturera. Sánchez, Duque y Ruíz (2009): estiman un modelo (ad-hoc), donde la tasa de desempleo depende de tres variables explicativas: salario, costos laborales no salariales y producto, ajustado por un MA(1). Sus resultados muestran impactos de gran magnitud: con los costos laborales no salariales de principios de los noventa, la tasa de desempleo en hubiese sido entre 1,5 y 2,0 puntos porcentuales menor y en entre 2,5 y 4,0 puntos porcentuales más baja. La tasa de informalidad se hubiese reducido en 2,4 y 5,4 puntos porcentuales en los dos períodos, respectivamente.

27 Otras estimaciones sobre el efecto de los impuestos a la nómina Arango y Posada (2006): mediante una especificación explícita de la oferta y demanda laborales, sus resultados muestran que un aumento de 1% en los costos laborales no salariales incrementa la tasa de desempleo en 0.60%. Además, en forma relativamente amplia, se propone la reducción de los impuestos a la nómina como una medida que generaría menores tasas de desempleo. El modelo consta de cuatro ecuaciones: demanda laboral, oferta de trabajo, salario real esperado y tasa de desempleo. Algunos problemas en estos estudios Consideran únicamente la demanda de trabajo (Bernal y Cárdenas, 2002). Parecen implicar elasticidades-salario de la demanda y coeficientes de desplazamiento muy diferentes cuando se buscan reproducir los cambios en empleo y salario derivados de un impuesto a la nómina del 10%. Además, la elasticidad-salario de la oferta implícita parece ser sustancialmente mayor que las estimaciones existentes para Colombia y otras economías en desarrollo (Kugler y Kugler, 2008). No permiten distinguir entre los impactos en el desempleo debidos a los cambios en la demanda laboral de aquellos originados en las modificaciones de la oferta de trabajo (Sánchez, Duque y Ruíz, 2009). Además, la estimación reducida admite diferentes interpretaciones. Por ejemplo, un modelo con salario y oferta laboral exógenos. En este caso, se está estimando una curva de demanda laboral.

28 ¿Cómo debe procederse teóricamente? Los impactos de los impuestos a la nómina deben ser analizados en el contexto de un modelo de equilibrio del mercado laboral, es decir, con una especificación explícita de la oferta y la demanda laborales (Hamermesh, 1993). Las cotizaciones sociales reducen los niveles de empleo, a menos que sean contrarrestadas con prestaciones públicas que limiten el costo impositivo o se realicen ajustes de los salarios a la baja, para no aumentar el costo laboral Los efectos de estas cotizaciones sociales en el desempleo dependen de lo que los economistas denominan el pass-through o traslación de la carga impositiva (Heckman, 2008). Este debate es antiguo. Por ejemplo, Brittain (1971) planteó teórica y empíricamente que en el largo plazo los empleadores, en el agregado, evitan la carga de sus contribuciones vía un trade-off entre impuestos y salario real. Debido a esta transferencia, no es de esperar que los impuestos a la nómina tengan impactos significativos en el nivel de empleo, independientemente de la elasticidad de la curva de oferta. Las empresas tratan los impuestos a la nómina como cualquier otro costo laboral para un nivel de productividad laboral dado.

29 ¿Cómo debe procederse teóricamente? Kugler y Kugler (2008) resumen la discusión teórica y la evidencia empírica en los siguientes términos. El análisis teórico de los impuestos a la nómina es ambiguo en cuanto a sus efectos en los mercados laborales: 1. Cuando las prestaciones sociales a los trabajadores son financiadas mediante impuestos a la nómina (como las contribuciones empresariales), los aumentos en estos impuestos pueden ser totalmente trasladados de las empresas a los empleados, en forma de salarios más bajos, sin efectos en el empleo. 2. En presencia de salarios rígidos, los impuestos sobre la nómina no financian en su totalidad las prestaciones devengadas por los empleados. En este caso, los trabajadores no absorben la totalidad del costo de los impuestos y el empleo caerá. 3. En mercados de trabajo competitivos, los impuestos a la nómina no afectan el empleo cuando (los impuestos a la nómina en cabeza de los empleadores son totalmente transferidos a los trabajadores en forma de menores salarios): a. Existe una asociación plena entre la valoración de los beneficios de las contribuciones por parte de los trabajadores y el valor de estas contribuciones. b. La curva de oferta de trabajo es perfectamente inelástica. c. La curva de demanda de trabajo es perfectamente elástica.

30 ¿Cómo debe procederse teóricamente? Caso especial: presencia de una plena rigidez a la baja del salario debido, por ejemplo, a la fijación de un salario mínimo legal. En estas condiciones, se produce un exceso de oferta laboral y desempleo involuntario o aumentan las actividades informales. Además, los impuestos a la nómina reducen el empleo formal. En Colombia parecen existir varias formas de evasión del salario mínimo, lo que le otorgaría, en la práctica, cierta flexibilidad al mercado de mano de obra no calificada (regulado por el salario mínimo). Según la Encuesta Social de FEDESARROLLO, en 2008, aproximadamente una tercera parte (31,7%) de los asalariados privados en las trece principales áreas metropolitanas no recibía ninguno de los beneficios consagrados en el código laboral colombiano. Los porcentajes de estos asalariados que no reciben vacaciones remuneradas, prima de navidad, cesantías, auxilio de transporte y subsidio de vestuario son 39.2%, 35.9%, 38.1%, 49.4% y 78.7%, respectivamente. La evasión del salario mínimo propiamente dicho en los trabajadores asalariados privados, por lo menos, en las siete principales áreas metropolitanas es menor: en el período ha oscilado entre 5.8% y 15.2% (Banco de la República-Medellín). Puede observarse que los impactos sobre el empleo dependen de la rigidez salarial y no propiamente de los parafiscales. La evidencia empírica es también mixta. Incluso, para un mismo país, hay a menudo un amplio rango de resultados.

31 La literatura internacional: teoría y evidencia Los estudios empíricos recurren a dos grandes tipos de estrategias para examinar los efectos de los impuestos a la nómina (Bucheli y Vigna, 2006): Utilizar datos agregados, buscando explotar diferencias temporales o entre países. Usar microdatos. Resultados de la literatura empírica: Los estudios basados en series temporales no son robustos. En algunos casos, se encuentra que los cambios en los impuestos a la nómina se trasladan totalmente a los salarios reales (no tienen impactos en el empleo). En otros, incluso para un mismo país, se registran traslados parciales hacia los salarios y hay un cierto efecto sobre el empleo (Kruger y Kruger, 2002). (Daveri, 2001). Los estudios que explotan diferencias entre países no muestran una respuesta única de los impactos de los impuestos a la nómina sobre el desempleo La literatura empírica basada en datos microeconómicos. Sobresalen dos trabajos porque, a diferencia de otros donde se infieren los efectos de reducciones en los impuestos a la nómina, en estos se verifican directamente los resultados del desmonte de estos impuestos: Gruber (1997) para Chile y Bennmarker, Mellander y Öckert (2009) para Suecia.

32 La literatura internacional: teoría y evidencia ¿Qué encuentran estos dos trabajos: Gruber (1997) estudia el efecto de la reducción de los impuestos a la nómina, en el marco de la privatización de la seguridad social en Chile. Después de considerar varios ajustes, concluye:la eliminación de los impuestos a la nomina en Chile en 1980 no tuvo consecuencias importantes para la eficiencia del mercado de trabajo. Los reducidos costos de los impuestos a la nómina para las firmas parecen haber sido completamente transferidos a los trabajadores en la forma de salarios más altos, con poco efecto en los niveles de empleo. Advierte que se debe tener mucho cuidado en la aplicación de sus resultados a otros países y, en general, estos resultados no son extrapolables. El trabajo de Bennmarker, Mellander y Öckert (2009) se basa en un hecho concreto que se ha venido dando, desde mediados de la década del noventa, en algunos países del norte de Europa. Sustentados en argumentos políticos (e incluso económicos), estos países han reducido los impuestos a la nómina como una forma de combatir los altos niveles de desempleo. Puede afirmarse que este estudio es un compendio reciente de estudios que sobre el tema se han venido realizando en esos países. Fundamentalmente llegan al mismo resultado: en general, no existen indicios de efectos significativos sobre el empleo después de efectuadas las reducciones en los impuestos (reducción de 10% en la zona norte de Suecia, los impuestos a la nómina diferenciados por regiones cayeron de 17% a 2% en Noruega y reducción tributaria promedio del 4.1% para 14 municipios del norte y 6 municipios de la costa oeste de Finlandia).

33 Cuantificación de la traslación y de las elasticidades- salario de la oferta y demanda de trabajo. Transferencia de la carga de los impuestos a la nomina en cabeza de los empresarios al trabajador: Alemania (Bauer y Riphahn, 1998): no supera el 25%. Noruega (sector manufacturero): cerca del 40% (Johansen y Klette, 1998). Finlandia: aproximadamente 60% (Korkeamäki y Uusitalo, 2008). Reino Unido: cercana al 60% (citada por Bennmarker, Mellander y Öckert, 2009). Reino Unido (sector manufacturero): un impuesto a la nómina desplaza la curva de demanda de trabajo entre 50% y 65% (0,5978 es la mejor estimación). Si la curva de oferta es perfectamente inelástica, este sería el porcentaje del impuesto que se transfiere a los trabajadores (Beach y Balfour,1983). Para los hombres, la transferencia se estima entre 45% y 60%. Para las mujeres casadas entre 14% y 19%. Países nórdicos (excepto Dinamarca): entre 40% y 60% (citada por Bennmarker, Mellander y Öckert, 2009). Conclusión: pese a la gran rigidez de los mercados laborales europeos(negociaciones corporativas), la transferencia es importante.

34 Cuantificación de la traslación y de las elasticidades- salario de la oferta y demanda de trabajo. Valoración de los beneficios futuros de los impuestos a la nomina por parte de los trabajadores: Alemania: no hay una gran valoración (Bauer y Riphahn,1998). América Latina: no existe evidencia de una fuerte percepción de los impuestos a la nómina como beneficio por parte de los trabajadores (financian programas sociales que solamente cubren a trabajadores muy pobres), aunque aquellos destinados a pagar jubilación y salud ayudan a corregir esta pobre valoración (Kugler y Kugler, 2008). Elasticidad-salario de la demanda de trabajo: Estados Unidos (corto plazo): , - 0,32 y - 0,69 ( Hamermesh,1976). Alemania (impuestos a la nómina en el largo plazo): con respecto al empleo es de y en relación con las horas por trabajador es de La elasticidad-salario de largo plazo: - 0,52 y – 0,13 respectivamente (Bauer y Riphahn,1998). Gran Bretaña: - 0,384 (Beach y Balfour,1983). Colombia: entre - 0,2 y -0,65. Demanda de trabajo formal calificado de - 0,30 y trabajo no calificado de – 0,33 (Arango, Gómez y Posada, 2009).

35 Cuantificación de la traslación y de las elasticidades- salario de la oferta y demanda de trabajo. Elasticidad-salario de la oferta de trabajo: Reino Unido (Beach y Balfour,1983) : hombres maduros (cercana a cero), mujeres casadas en este grupo de edad (0,87), jóvenes varones (0,17 – 0,20) y mujeres casadas (1,1 – 1,3). Con base en diversos trabajos para el Reino Unido y otros países desarrollados y su propio trabajo establecen los siguientes valores: hombres en edad de trabajar: 0, 0,1 y 0,2. Mujeres: 0,8, 1,0 y 1,2. Colombia (oferta de trabajo agregada): 0,31 (Prada y Rojas (2009). Facilidad de desplazamiento de los trabajadores colombianos entre los sectores formal e informal: Importante, lo que explicaría la moderada (fairly) elasticidad de la oferta de trabajo (entre otros, Kugler y Kugler, 2008). La probabilidad de que un trabajador que hoy es informal acceda a un empleo formal en el trimestre siguiente es tan sólo de 4.3%: En cambio, la probabilidad que tiene un trabajador informal de seguir siendo informal es 84,1%, mientras que la probabilidad que tiene un trabajador formal de mantenerse en este sector es de 73.1% (Riascos y Prada, 2007). Estos resultados evidencian claramente que la movilidad del empleo en Colombia se da dentro de cada sector y no entre sectores (Prada y Rojas, 2009).

36 Efectos de un impuesto a la nómina (en cabeza de los empresarios) en el mercado laboral En ausencia de impuestos a la nómina: Las curvas de oferta de trabajo y de demanda de trabajo son (SL 0 ) y (DL 0 ), respectivamente. El empleo es N 0 y el salario es W 0. Es decir, el equilibrio es E 0. Fijación de un impuesto a la nómina: Dado que es percibido por los empleadores como un incremento en el costo del trabajo, la curva de demanda se desplaza hacia la izquierda, desde DL 0 hasta DL 1. Como consecuencia, se reduce tanto el empleo (N 0 a N 1 ), como el salario (W 0 a W 1 ). Observaciones importantes: a)Las magnitudes de las reducciones en empleo y salario dependen de las elasticidades de la demanda y la oferta de trabajo. Por ejemplo, entre más inelástica (inclinada) sea la curva de oferta laboral, menos sería el impacto sobre el empleo. b)Si los trabajadores atribuyen beneficios (presentes o futuros) a los programas o servicios que financian estos impuestos, la oferta de trabajo se desplazaría a la derecha (SL 0 a SL 1 ) y el empleo caería solamente de N 0 a N 2.

37 La sustitución de impuestos a la nómina por impuestos indirectos (IVA, por ejemplo) La literatura teórica y la evidencia empírica sobre sus impactos en el empleo también es ambigua: Jackman, Layard y Nickell (1996): no existe evidencia alguna favorable de que la sustitución de un tipo de fiscalidad por otro, manteniendo constante su nivel, tenga efecto alguno sobre el empleo (citado por Doménech, Fernández y Taguas, 1997). Una simulación de los efectos sobre la economía española de sustituir la disminución de los impuestos a la nómina por aumentos en el IVA, en un contexto de equilibrio general, muestra que podría haber una pequeña creación de empleo. Estos efectos serían cuantitativamente más importantes bajo el supuesto de equal yield (mantener constantes el bienestar y el balance del sector público): un mayor descenso del costo laboral real y una más alta creación de empleo (Gómez,1999). Sin embargo, este autor advierte: La inclusión de la noción de equal yield utilizada y la estructura no competitiva pueden influir en los resultados. Estas conclusiones deben observarse con la prudencia que requiere toda investigación de carácter empírico. Sería interesante comprobar si estas conclusiones se mantienen con otros modelos de equilibrio general aplicado que recogieran otra modelización del mercado de trabajo, otras formas de competencia diferentes o una desagregación sectorial mayor (lo que implica una mejor aproximación a los tipos impositivos sectoriales) a las utilizadas. En el caso colombiano, en un contexto de equilibrio general, una sustitución de los parafiscales (9%) por un aumento en la tarifa del IVA no tendría impacto alguno en el empleo: se generarían apenas puestos de trabajo (López, 2002).

38 La literatura internacional: teoría y evidencia Consenso: mayores costos labores, para niveles dados de productividad, se traducen en menor demanda de trabajo. Cierto consenso: Las principales causas de los altos costos laborales pueden ser: salarios mínimos, protección al empleo, sindicatos, sistemas de seguridad social, impuestos al trabajo, inflexibilidades salariales, entre otras. Discrepancia: importancia de cada una de estos factores en los costos laborales totales (Petrucci y Phelps, 2009). Drèze y Malinvaud (1994), Daveri y Tabellini (1997) y Prescott (2004) sugieren que los impuestos a la nómina y otras cargas fiscales sobre el trabajo son los más prominentes factores en la raíz de las reducidas horas-hombre por trabajador y de las elevadas tasas de desempleo estructural en la Europa continental. Nickell y Layard (1999), Nickell (2004), Blanchard (2004), Phelps y Zoega (2004) y Alesina, Glaeser y Sacerdote (2005) indican que, sobre un fundamento empírico, la evidencia sobre la asociación entre impuestos laborales y caídas en las horas- hombre y en el empleo no es fuerte o significativa.

39 Algunas conclusiones preliminares El proyecto de reforma tributaria se apalanca en algunas cosas extrañas: El aumento de la informalidad entre y la explicación de la naturaleza regresiva del IVA, por ejemplo. Los beneficios tributarios básicamente se mantienen, a juzgar por la ausencia de estimaciones que produciría el proyecto de reforma tributaria. Estudios del Banco Mundial señalan que los gastos tributarios tienen un costo fiscal que oscila entre 3% y 4,5% del PIB. A diferencia de las estimaciones de las tasas efectivas de impuesto a la renta para las personas naturales, no se presentan cálculos de las tasas efectivas de tributación a la renta para las empresas. No es claro que los objetivos enunciados del proyecto de reforma tributaria se puedan lograr. No resulta entendible que en un país, como Colombia, cuyo recaudo puede ser inferior 4 o 5 puntos porcentuales del PIB con respecto a su nivel potencial, una reforma tributaria sea diseñada para no aumentar los recaudos.

40 Algunas conclusiones preliminares La breve reseña de alguna literatura y evidencia empírica no pretende mostrar que los impuestos a la nómina no puedan tener efectos en el empleo, sobre todo cuando los cambios son de gran magnitud como los registrados en Colombia desde principios de los noventa (entre 18 y 19 puntos porcentuales). Estos fuertes aumentos se asociaron principalmente con los cambios en las contribuciones a la seguridad social. La literatura y la evidencia empírica internacional parecen mostrar que estos efectos suelen ser modestos y, en todo caso, no parecen explicar las altas tasas de desempleo existentes en muchas economías desarrolladas o en desarrollo. Un impuesto a la nómina, como cualquier otro tributo, genera distorsiones que afectan las decisiones de los agentes en términos de cuanto trabajo ofrecer y demandar. Pero, estos impuestos tienen una propiedad que los diferencia de otros tributos: generalmente se establecen como una forma de contribución a la seguridad social y otros beneficios. En otras palabras, no son un impuesto puro.


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