Francisco Moreno Azcárate Presentación MHCP_ Experiencia con la adopción de un Marco de Gasto de Mediano Plazo en Colombia Presentación para la IV Reunión.

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1 Francisco Moreno Azcárate Presentación MHCP_ Experiencia con la adopción de un Marco de Gasto de Mediano Plazo en Colombia Presentación para la IV Reunión del Grupo de Trabajo para la Adopción de Marcos de Gasto de Mediano Plazo en Centroamérica, Panamá y R. Dominicana Nicaragua, Septiembre 2-3, 2010

2 Temas 1.MGMP: contexto de la reforma. 2.Conceptos y cambios fundamentales. 3.Resultados observados. 4.Lecciones.

3 En 2003, Gobierno Nacional presentó al Congreso un Proyecto de reforma al Estatuto Orgánico de Presupuesto. Motivación de la reforma: bases para la consecución simultánea de tres objetivos: disciplina fiscal, asignación estratégica de recursos y eficiencia en su ejecución. El MGMP hacía parte de las nuevas reglas incluidas en el proyecto de reforma. 1. MGMP: contexto de la reforma

4 Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda (DGPN) fue la principal impulsora de iniciativa de reforma. Respaldo de multilaterales. Se descuidó dimensión política en gestión de la iniciativa  no se logró que la reforma se consolidara como asunto prioritario en agenda del Ejecutivo (y menos en la del Legislativo). Proyecto se hundió en 2005. Reacción de DGPN: retomar algunos de los artículos del Proyecto y conformar con éstos un Decreto Reglamentario de leyes presupuestales vigentes (Decreto 4730 de 2005). 1. MGMP: contexto de la reforma

5 Entre los artículos que se retomaron, estaban los relativos al MGMP. Justificación: necesidad de nuevos instrumentos para lograr objetivos de Ley de Responsabilidad Fiscal  para ser efectivas, metas fiscales agregadas de mediano plazo definidas en la Ley debían traducirse en restricciones presupuestales para los diferentes sectores del gobierno nacional. 1. MGMP: contexto de la reforma

6 El MGMP se implementó en 2006. Reforma con implicaciones sobre la totalidad del gobierno nacional (no fue un simple ejercicio técnico interno de autoridades presupuestales), buscando crear un escenario de cooperación y responsabilidad compartida. Cambios significativos sobre reglas de procedimiento asociadas al presupuesto (no tan profundos como se requería  coexistencia con reglas y organizaciones que apuntan hacia otros objetivos). 1. MGMP: contexto de la reforma

7 Temas 1.MGMP: contexto de la reforma. 2.Conceptos y cambios fundamentales. 3.Resultados observados. 4.Lecciones.

8 a. Restricción presupuestal fuerte de mediano plazo: Punto de partida proceso presupuestal (antes, inicio marcado por necesidades de cada unidad ejecutora para el siguiente año). Techos de gasto sectorial. Cubren los siguientes 4 años, tanto inversión como funcionamiento. Desagregación indicativa de los techos por: –Programas (en inversión) y grandes cuentas de funcionamiento (gastos de personal, gastos generales, transferencias, gastos de comercialización y producción). –Unidades ejecutoras. 2. Conceptos y cambios fundamentales

9 a. Restricción presupuestal fuerte de mediano plazo: Aprobación anual por parte del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES)  La restricción se ajusta y renueva cada año: no se agota; se adecúa a escenario macroeconómico y político. La restricción aprobada queda incluida en un documento CONPES (documento MGMP). 2. Conceptos y cambios fundamentales

10 a. Restricción presupuestal fuerte de mediano plazo:  Énfasis en disponibilidad más que en deseos.  Incentivos a la priorización.  Amplia legitimidad de restricciones.  Sostenibilidad del gasto como parte fundamental de la agenda. 2. Conceptos y cambios fundamentales

11 b. Creación de fase estratégica: Primera etapa del proceso presupuestal. Análisis sobre orientación del gasto en el mediano plazo según prioridades de política y disponibilidad de recursos que se derive del escenario macroeconómico y fiscal (MFMP). Discusiones dentro de cada sector y entre sectores y autoridades presupuestales (DGPN y Dirección de Inversiones y Finanzas del Departamento Nacional de Planeación –DIFP). 2. Conceptos y cambios fundamentales

12 b.Creación de fase estratégica: Varios espacios de discusión. Escalonamiento; cada espacio actúa como filtro para el siguiente. 2. Conceptos y cambios fundamentales Grupos Técnicos (nuevos). Uno por sector. Subdirectores autoridades presupuestales y de planeación; jefes de planeación sectores; analistas de ambas partes. Comités Sectoriales (nuevos). Uno por sector. Directores DGPN y DIFP; directores entidades sectoriales. CONFIS. Alto nivel Ministerio de Hacienda y Departamento de Planeación; Consejero Económico de Presidencia. CONPES. Presidente y Ministros.

13 b. Creación de fase estratégica: Coordinación en cabeza de autoridades presupuestales (DGPN y DIFP). Se cierra con aprobación de documento MGMP por parte del CONPES (incluye los techos sectoriales), dando paso a la preparación del proyecto de presupuesto anual.  Decisiones sobre detalles determinadas por decisiones sobre agregados.  Conciliación entre prioridades sectoriales y restricción presupuestal. 2. Conceptos y cambios fundamentales

14 c.Programación estratégica sectorial Ejercicio de priorización coordinado dentro de cada sector por un líder sectorial (un Ministerio, usualmente). El resultado del ejercicio: Propuesta Presupuestal de Mediano Plazo (PMP). PMP es la base para discusiones de fase estratégica y preparación de documento de MGMP. Una PMP por cada sector (como anexos, PMP de cada unidad ejecutora), elaborada según techos de gasto y prioridades sectoriales. Cubre un periodo de 4 años, renovado anualmente. 2. Conceptos y cambios fundamentales

15 c.Programación estratégica sectorial – PMP PMP es guía y límite para preparación de Anteproyectos de Presupuesto de u. ejecutoras: total Anteproyecto = total 1er. año PMP (y debe haber consistencia en asignación de recursos). En la PMP, el gasto se distribuye por programas de inversión y grandes cuentas de funcionamiento. A futuro, se pretende integración del gasto en torno a programas). 2. Conceptos y cambios fundamentales

16 c.Programación estratégica sectorial – PMP Sobre los programas de inversión: –Según nueva clasificación funcional. Integración con clasificación informal empleada para Plan Nacional de Desarrollo; diferente a clasificación económica de Ley de Presupuesto Anual. Aún en desarrollo. –Incluyen FBK y buena parte de gastos de operación y mantenimiento (otra parte se incluye en funcionamiento; concepto de inversión es amplio). Actualmente, se trabaja en distinción entre lo uno y lo otro. –No están soportados aún en sistema de costeo administrado por autoridades presupuestales. 2. Conceptos y cambios fundamentales

17 c.Programación estratégica sectorial – PMP A través de la PMP, se hace énfasis en la revisión de cambios con respecto a documento MGMP vigente. Los cambios se controlan en términos de resultados esperados y monto y distribución de recursos. 2. Conceptos y cambios fundamentales

18 c.Programación estratégica sectorial – PMP En la PMP, resultados se miden a través de indicadores de producto. –En reuniones de Grupos Técnicos, Departamento de Planeación debe verificar consistencia entre estos indicadores y: o Los indicadores de efecto del Sistema de Gestión y Seguimiento a las Metas de Gobierno (SIGOB). o Los indicadores de producto del Sistema de Seguimiento a la Inversión Pública (SPI). –Estos indicadores son insumo para informe que prepara Departamento de Planeación como anexo a Proyecto de Presupuesto Anual, sobre resultados esperados a nivel de producto para el siguiente año. 2. Conceptos y cambios fundamentales

19 c.Programación estratégica sectorial – PMP  Organización de discusiones presupuestales bajo un esquema sectorial (antes, discusiones fragmentadas por unidad ejecutora).  En principio, mayor responsabilidad para ejecutores del gasto: focalización del gasto según restricciones y prioridades; proyección de recursos teniendo en cuenta sostenibilidad del gasto y resultados esperados. 2. Conceptos y cambios fundamentales

20 Contenido PMP sector Transporte (ejemplo) Política: Mejorar la capacidad y niveles de servicio de la infraestructura de vías nacionales. Programa asociado: Nuevas autopistas para la competitividad. Sección 1: políticas, programas, indicadores y metas

21 2. Conceptos y cambios fundamentales Contenido PMP sector Transporte (ejemplo) Sección 2: propuesta de gasto

22 2. Conceptos y cambios fundamentales Contenido PMP sector Transporte (ejemplo) Sección 3: financiación propuesta de gasto

23 d. Mecanismos de coordinación entre autoridades presupuestales (DGPN y DIFP): Definición conjunta de lineamientos presupuestales. Control compartido sobre espacios de discusión. Trabajo conjunto en consolidación y análisis de información, así como en elaboración de cada nuevo documento MGMP para aprobación del CONPES. 2. Conceptos y Cambios fundamentales

24 d. Mecanismos de coordinación entre autoridades presupuestales (DGPN y DIFP):  Se configura un rol para las autoridades presupuestales concentrado en el arbitraje del proceso (y no en la toma de decisiones sobre la distribución detallada de recursos).  Se avanza hacia un análisis conjunto de la inversión y el funcionamiento. 2. Conceptos y Cambios fundamentales

25 2. Conceptos y cambios fundamentales Esquema programación presupuestal bajo el MGMP Emisión de i) lineamientos programación macro y fiscal y ii) circular presupuestal (incluye techos de gasto) Actualización y discusión de PMP Actualización y aprobación documento MGMP Actualización y aprobación documento MFMP Elaboración Proyecto Presupuesto Anual y presentación al Congreso Elaboración Anteproyectos de Presupuesto

26 Temas 1.MGMP: contexto de la reforma. 2.Conceptos y cambios fundamentales. 3.Resultados observados. 4.Lecciones.

27 Comentarios generales Si bien nuevas reglas asociadas al MGMP parecen ser adecuadas, pueden ser insuficientes. Aunque tales reglas han logrado mantenerse como parte de los procedimientos presupuestales formales, su aplicación práctica no ha sido lo suficientemente ortodoxa. La persistencia de ciertas costumbres y reglas han jugado en contra del MGMP. En 2009 y 2010: enfoque en el corto plazo, con escasa o nula participación de sectores. Documento MGMP fue, en gran medida, resultado de un trabajo interno de autoridades presupuestales. En estricto sentido, no hubo MGMP en tales años. Relevante analizar lo sucedido hasta 2008: encontrar razones para lo observado en 2009 y 2010. 3. Resultados observados

28 El punto de inicio de la programación presupuestal eran los techos de gasto sectoriales aprobados por el CONPES. Pero, Durante la programación, los sectores podían solicitar recursos adicionales a los definidos en los techos, sin enfrentar límites de magnitud. 3. Resultados observados a. En cuanto a la restricción presupuestal

29 Punto bajo de arranque en negociación presupuestal anual con sectores. Cada vigencia, un documento MGMP en el que techos de años 2, 3 y 4 sean sustancialmente bajos (incluso, < techos año 1). Más evidente en inversión que en funcionamiento. Así, se esperaba que punto de acuerdo con sectores fuera más cercano a restricción de gasto que a pretensiones sectoriales. 3. Resultados observados Estrategia de “defensa” de autoridades presupuestales para controlar presión de gasto sectorial: a. En cuanto a la restricción presupuestal

30 Con tal estrategia, parecía asumirse que: –Sectores no tenían meta de gasto total sino meta de gasto adicional con respecto al techo inicial, sin importar el monto de ese techo. –Sectores eran ingenuos (no adivinan la jugada) y tenían una pésima planeación. Pero los sectores, ni son ingenuos, ni tienen una pésima planeación. Resultado final: proceso de negociación desgastante y poco efectivo, por el que se llega a un punto medio que todos anticipaban. 3. Resultados observados a. En cuanto a la restricción presupuestal

31 Resultados de la estrategia: iniciativas sectoriales superan ampliamente restricciones: 3. Resultados observados Diferencias porcentuales: 22,5% en 2009. 14,9% en 2010. 16,6% en 2011. Nota: no incluye subsidios a los combustibles. a. En cuanto a la restricción presupuestal

32 3. Resultados observados Diferencias porcentuales: 14% en 2009. 8,6% en 2010. 8,1% en 2011. a. En cuanto a la restricción presupuestal Resultados de la estrategia: iniciativas sectoriales superan ampliamente restricciones:

33 3. Resultados observados Diferencias porcentuales 52,3% en 2009. 38,5% en 2010. 49,5% en 2011. Nota: no incluye subsidios a los combustibles. Resultados de la estrategia: iniciativas sectoriales superan ampliamente restricciones: a. En cuanto a la restricción presupuestal

34 Los sectores responden a incentivos que las reglas presupuestales generan. Si se otorgan espacios, los sectores aprovechan. Además, iniciativas de gasto sectoriales suelen tener fuertes respaldos. Uno de éstos es el Plan Nacional de Desarrollo (PND). 3. Resultados observados a. En cuanto a la restricción presupuestal

35 Un paréntesis sobre el PND: - Recoge plan de gobierno de presidente electo. Cubre un periodo de 4 años que se agota. - Contiene una parte general (objetivos, estrategias y metas) y un Plan Plurianual de Inversiones (PPI). Estático. - Se elabora a inicios de cada Administración, sin mayor articulación con proceso presupuestal (documento MGMP es sólo línea de base; autoridades presupuestales entran tarde). - Es aprobado por el Congreso. Pero Ley de Presupuesto Anual puede desatenderlo  incentivo para preparar PND inflado que: o Obvie documento MGMP vigente. o Sirva como sustento a sectores para defender presiones de gasto. 3. Resultados observados a. En cuanto a la restricción presupuestal

36  Techos de gasto pierden credibilidad y son tratados (tanto por sectores como por autoridades presupuestales) como pisos. 3. Resultados observados a. En cuanto a la restricción presupuestal

37 Eso no importa, luego ajustamos… 3. Resultados observados Entre MGMP 2007-10 y MGMP 2008-11, gasto proyectado para 2008 se incrementa en 11,3%. Entre MGMP 2008-11 y MGMP 2009-12, gasto proyectado para 2009 se incrementa en 12,9%. Nota: no incluye subsidios a los combustibles. a. En cuanto a la restricción presupuestal

38 Eso no importa, luego ajustamos… 3. Resultados observados Entre MGMP 2007-10 y MGMP 2008-11, gasto proyectado para 2008 se incrementa en 7,7%. Entre MGMP 2008-11 y MGMP 2009-12, gasto proyectado para 2009 se incrementa en 9,3%. a. En cuanto a la restricción presupuestal

39 Eso no importa, luego ajustamos… 3. Resultados observados Entre MGMP 2007-10 y MGMP 2008-11, gasto proyectado para 2008 se incrementa en 24,1%. Entre MGMP 2008-11 y MGMP 2009-12, gasto proyectado para 2009 se incrementa en 21,1%. Nota: no incluye subsidios a los combustibles. a. En cuanto a la restricción presupuestal

40 Se creó espacio para discutir cambios sobre grandes líneas de acción y su efecto en el mediano plazo, pero: Espacio limitado  decisiones sobre agregados se traslapan con decisiones sobre detalle del presupuesto anual (las segundas solían imponerse sobre las primeras). No hay revisión previa del escenario macro y fiscal de mediano plazo  ajustes a restricciones (siempre hacia abajo) en mitad del proceso, echando para atrás buena parte de decisiones tomadas sobre asignación de gasto. 3. Resultados observados b. En cuanto a la fase estratégica

41 Filtros poco efectivos: baja capacidad técnica y operativa (tanto de autoridades presupuestales como de sectores) para discutir diferentes escenarios de gasto de mediano plazo y su impacto en términos de valor público. CONPES debía decidir sobre amplias diferencias entre restricciones e iniciativas sectoriales sin mayores elementos de juicio para priorizar.  La fase estratégica no parece haber contribuido a una distribución más eficiente y efectiva del gasto. 3. Resultados observados b. En cuanto a la fase estratégica

42 Se dio mayor participación a los sectores de gasto en la fase de programación presupuestal, Pero: No se crearon los incentivos necesarios para que los sectores actuaran con mayor responsabilidad. No se brindó un escenario suficientemente predecible para facilitar la programación de recursos sectoriales. 3. Resultados observados c. En cuanto a la programación estratégica sectorial y el papel de las autoridades presupuestales

43 Lo anterior, debido a: –Ausencia de restricción presupuestal fuerte de mediano plazo. –Negativa a flexibilizar manejo de recursos a cambio de una rendición de cuentas basada en el desempeño. o Persistencia de un control central sobre rubros detallados del presupuesto. o Persistencia de límites al gasto de funcionamiento independientemente del nivel de inversiones que exista. o Poca atención a información sobre resultados en gestión presupuestal. –Recortes en escenario fiscal durante preparación de PMP. 3. Resultados observados c. En cuanto a la programación estratégica sectorial y el papel de las autoridades presupuestales

44  En la mayoría de los casos, PMP = listas de deseos (no focalización ni esfuerzos en eficiencia).  Líderes sectoriales consolidaban deseos de u. ejecutoras y ajustaban con cierta discreción.  Autoridades presupuestales mantuvieron rol activo en distribución detallada de recursos (sin tener la mejor información para ello): consolidaban deseos de sectores y ajustaban con gran discreción para cumplir restricciones macro de corto plazo. 3. Resultados observados c. En cuanto a la programación estratégica sectorial y el papel de las autoridades presupuestales

45 Temas 1.MGMP: contexto de la reforma. 2.Conceptos y cambios fundamentales. 3.Resultados observados. 4.Lecciones.

46 Fortaleza de restricción presupuestal es la base del proceso. Sin tal fortaleza, no hay disciplina ni tampoco incentivos para una gestión más eficiente y una asignación más efectiva. La honestidad en cuanto a la disponibilidad de recursos es fundamental para fortalecer la restricción. Se debe construir un escenario de confianza dentro del Gobierno. Dado que MGMP es una norma de carácter flexible, se requieren reglas claras para controlar cambios entre un año y otro y, así, proteger la restricción. –Reglas para propuestas de cambio consignadas en PMP. –Reglas para operación de diferentes espacios de discusión. 4. Lecciones

47 Una restricción fuerte le conviene a sectores de gasto: protege contra arbitrariedades en distribución de recursos. Más que precisión, proyecciones macroeconómicas y fiscales deben ofrecer un escenario predecible para la gestión de recursos  proyecciones conservadoras y emitidas oportunamente. –Ajustes hacia arriba son menos traumáticos. –No se generan falsas expectativas. –No se desperdicia tiempo. 4. Lecciones

48 Es fundamental trabajar en capacidad operativa y técnica de autoridades presupuestales y sectores de gasto: –Cronogramas. –Entrenamiento (o incluso reestructuración). –Herramientas para articular objetivos, costos y cantidades y hacer proyecciones automáticas en el tiempo. –Herramientas para hacer evaluaciones selectivas y rápidas. La misión de las autoridades presupuestales debe apuntar, no sólo a la disciplina fiscal, sino también a la promoción de la asignación estratégica del gasto y la eficiencia en el uso de los recursos. 4. Lecciones

49 La introducción del MGMP debe hacer parte de una reforma integral. En Colombia, varias reglas preexistentes chocan con el MGMP. Entre otras: –Reglas sobre el PND. –Reglas sobre fechas asociadas al Presupuesto Anual. –Reglas que determinan roles de las autoridades presupuestales. –Reglas que determinan separación inversión – funcionamiento. –Reglas sobre control al crecimiento del gasto de funcionamiento. –Reglas sobre servicio civil. Desde un principio, es necesario diseñar e implementar estrategias para garantizar la viabilidad política de la reforma. 4. Lecciones