Intentando Caracterizar la Articulación entre el Plan y el Presupuesto N ELSON S HACK Y ALTA Diálogo Regional de Política PRODEV Diálogo Regional de Política.

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1 Intentando Caracterizar la Articulación entre el Plan y el Presupuesto N ELSON S HACK Y ALTA Diálogo Regional de Política PRODEV Diálogo Regional de Política PRODEV Washington, D.C. 07 de Mayo, 2007 [ Avances de la Primera Etapa de la Investigación ] Reunión de la Red de Gestión y Transparencia de la Política Pública Efectividad del Desarrollo y Gestión Presupuestaria por Resultados nelson.shack@gmail.com

2 Objetivo y Método del Estudio 1 Diálogo Regional de Política PRODEV Diálogo Regional de Política PRODEV 2 3 INDICE DE CONTENIDO Articulación Plan - Presupuesto Hacia un Ppto. por Resultados Intentando Caracterizar la Articulación entre el Plan y el Presupuesto [Resultados Preliminares. Primera Etapa de la Investigación. NSY] 2

3 Objetivo y Método del Estudio 1 Intentando Caracterizar la Articulación entre el Plan y el Presupuesto [Resultados Preliminares. Primera Etapa de la Investigación. NSY] 3 Diálogo Regional de Política PRODEV Diálogo Regional de Política PRODEV

4 Objetivo y Método del Estudio Contexto  Ejecución del Programa de Ejecución del Pilar Externo del Plan de Acción a Mediano Plazo para la Efectividad en el Desarrollo (PRODEV). Objetivo 1.Caracterizar la articulación entre el presupuesto y la planificación en 5 países de América Latina: Argentina, Bolivia, Chile, Costa Rica y Perú; y, 2.Sistematizar las buenas prácticas que en dicha materia se pueden extraer, comparándolas con experiencias de otros propias de países (Canadá, China, Corea del Sur, Estados Unidos y Nueva Zelanda). Intentando Caracterizar la Articulación entre el Plan y el Presupuesto [Resultados Preliminares. Primera Etapa de la Investigación. NSY] 4

5 Método Investigación en dos etapas: Una primera, caracterizada por un análisis bibliográfico de la información disponible en Internet sobre los sistemas de planificación y presupuestación en los países latinoamericanos antes referidos; y, Una segunda, (que aún no empieza) relacionada con la verificación de la información procesada en la primera etapa, a partir de entrevistas a personal clave del gobierno de cada uno de los países de AL, que permita precisar y complementar la información y el análisis respecto a cómo se da en la práctica, más allá de la formalidad legal, la articulación entre el plan y el presupuesto y así sistematizar, producto de estas comparaciones previamente validadas, un conjunto de buenas prácticas. Objetivo y Método del Estudio Intentando Caracterizar la Articulación entre el Plan y el Presupuesto [Resultados Preliminares. Primera Etapa de la Investigación. NSY] 5

6 Articulación entre el Plan y el Presupuesto 2 Intentando Caracterizar la Articulación entre el Plan y el Presupuesto [Resultados Preliminares. Primera Etapa de la Investigación. NSY] 6 Diálogo Regional de Política PRODEV Diálogo Regional de Política PRODEV

7 La articulación entre la planificación y presupuestación Dilema Asignación de recursos escasos entre fines alternativos. Expresión particular del conflicto general entre lo que queremos y lo que podemos, entre los deseos de cuál sería la sociedad en la que nos gustaría vivir y las posibilidades efectivas, dado los recursos existentes, de conseguirlo (Tavares y Beretta, 2006). Funciones del Plan y Presupuesto Planificación: la prospección y la articulación de perspectivas (escenarios exploratorios y enfoques normativos) para el conjunto de la sociedad, la coordinación interna y externa al Estado, y la evaluación y su natural enfoque al logro de resultados (Martín, 2005). Preuspuesto: preservar la solvencia fiscal de mediano plazo del sector público, promover una entrega eficiente de bienes y servicios públicos y asignar los recursos públicos de acuerdo a las prioridades gubernamentales (Shick, 2002). En un enfoque más operativo (Shack, 2006), el Presupuesto es: (i) el reflejo financiero del plan; (ii) la distribución priorizada de los ingresos; y (iii) el espejo de los procesos y la cultura organizacional del sector público; y que en ese marco, debe contribuir a que el Estado cumpla cabalmente con sus funciones de asignación, distribución y estabilización. Intentando Caracterizar la Articulación entre el Plan y el Presupuesto [Resultados Preliminares. Primera Etapa de la Investigación. NSY] 7

8 Contexto presupuestario: lo público Hay una sustitución del mercado por el proceso político como mecanismo de asignación de recursos. Los objetivos de las acciones públicas no son únicos y específicos sino complejos, difusos, múltiples y exógenos a la organización. El Proceso político se desarrolla tanto al interior del Poder Ejecutivo como en la interacción con el Poder Legislativo, identificando objetivos y resultados esperados, en tanto que las instituciones públicas generan servicios, actividades, programas, productos. El PP se aprueba generalmente por Instituciones. Los planes, presupuestos, sistemas de monitoreo y evaluación y otros, así como los sistemas administrativos, son los medios por los cuales se trata de resolver en la Administración Pública el múltiple problema entre Principal y Agente. Intentando Caracterizar la Articulación entre el Plan y el Presupuesto [Resultados Preliminares. Primera Etapa de la Investigación. NSY] 8 ArgentinaBoliviaChileCosta RicaPerú ¿Cuál es el Sistema Político?Presidencial ¿Cuánto dura un gobierno?4 años5 años4 años 5 años ¿Existen normas de responsabilidad fiscal?SiNoSi ¿Existe un clasificador común para todos los organismos del presupuesto? Si ¿Existe un sistema integrado que permita informar sobre la totalidad del gasto público? Si

9 Declaraciones e Instrumentos de Planificación Visión Nacional Políticas de Estado Política General de Gobierno Marco Multianual Lineamientos de Política Sectorial Plan de Desarrollo Concertado Plan Estratégico Institucional Presupuesto Anual Imagen Objetivo Agenda Estrategica Acuerdo Nacional Programas Exposiciones Proyecciones Recomendaciones PESEM’s Nivel Territorial Rol Institucional Gestión Visión Nacional Políticas de Estado Política General de Gobierno Marco Multianual Lineamientos de Política Sectorial Plan de Desarrollo Concertado Plan Estratégico Institucional Presupuesto y Plan Operativo Anual Imagen Objetivo Agenda Estrategica Acuerdo Nacional Programas Exposiciones Proyecciones Recomendaciones PESEM’s Nivel Territorial Rol Institucional Gestión Imagen Objetivo a LP Plan Nacional de Desarrollo a LP Programa de Gobierno Proyecciones Macroeconómicas Planes Sectoriales a MP Escala Territorial Escala Institucional Gestión Operativa Intentando Caracterizar la Articulación entre el Plan y el Presupuesto [Resultados Preliminares. Primera Etapa de la Investigación. NSY] 9

10 Esquema de Articulación de Objetivos en el Proceso Presupuestario: Caso Peruano DIMENSIÓN INSTITUCIONAL DIMENSIÓN TERRITORIALDIMENSIÓN SECTORIAL PLAN ESTRATÉGICO SECTORIAL MULTIANUAL (PESEM) PLANES DE DESARROLLO CONCERTADOS REGIONAL Y LOCAL OBJETIVOS ESTRATÉGICOS SECTORIALES OBJETIVOS ESTRATÉGICOS REGIONALES Y LOCALES PLAN ESTRATÉGICO INSTITUCIONAL (PEI) O PLAN DE DESARROLLO INSTITUCIONAL (PDI) DIMENSIÓN OPERATIVA INSTITUCIONAL PLAN OPERATIVO INSTITUCIONAL DIMENSIÓN FUNCIONAL PROGRAMATICA PRESUPUESTO INSTITUCIONAL OBJETIVOS ESTRATÉGICOS REGIONALES Y LOCALES OBJETIVOS INSTITUCIONALES ANUALES TAREAS, CRONOGRAMAS Objetivo General Objetivo Parcial Objetivo Específico MEDIANOYLARGO PLAZOMEDIANOYLARGO PLAZO CORTO PLAZOCORTO PLAZO Lineamientos Nacionales De Política Sectorial Lineamientos de Política Regional y Local Intentando Caracterizar la Articulación entre el Plan y el Presupuesto [Resultados Preliminares. Primera Etapa de la Investigación. NSY] 10

11 PROPOSITOCARACTERISTICASLIMITACIONES PRESUPUESTO INCREMENTAL Coordinación de decisiones presupuestarias con participación de múltiples actores en período limitado de tiempo Asignaciones pasadas, división temática Restricción presupuestaria fuerte Ineficiencia en asignación de recursos, rigideces PRESUPUESTO POR PROGRAMAS Eficiencia en asignación del gasto y vinculación con la planificación Comprehensividad horizontal, comparación de paquetes alternativos de gasto, con niveles de actividad Restricción presupuestaria fuerte; análisis de política; indicadores de actividad Rigidización de gastos; aumento de costos de corrección de errores; medición de niveles de actividad PRESUPUESTO BASE CERO Eficiencia en uso de recursos para logro de objetivos programáticos Comprehensividad, racionalidad conceptual, diseño operativo, niveles de financiamiento Priorización de objetivos de política; objetivos claros Análisis ahistórico; multiplicación de conflictos; falta de tiempo para análisis revierte a presupuestación tradicional Algunas técnicas presupuestarias Fuente: Guzmán, 2005 Intentando Caracterizar la Articulación entre el Plan y el Presupuesto [Resultados Preliminares. Primera Etapa de la Investigación. NSY] 11

12 Los Planes Nacionales de Desarrollo Intentando Caracterizar la Articulación entre el Plan y el Presupuesto [Resultados Preliminares. Primera Etapa de la Investigación. NSY] 12 ArgentinaBoliviaChileCosta RicaPerú Plan de Desarrollo Nacional No Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social No Plan Nacional de Desarrollo Acuerdo Nacional y Plan Estratégico Sectorial Multianual Periodo que Comprende No5 añosNo5 años Organismo que lo AdministraNo Ministerio de Planificación del Desarrollo No Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica Ministerio de Economía y Finanzas y Presidencia del Consejo de Ministros ¿Están definidos con precisión y claridad los principales objetivos del gobierno? NoSiNoSi No es tan relevante que esta visión (y orientaciones estratégicas) esté reflejada explícitamente en un Plan Nacional de Desarrollo como en Costa Rica o en Bolivia, o en un Acuerdo Nacional como el caso peruano; o sea implícito como en el Chile.

13 Intentando Caracterizar la Articulación entre el Plan y el Presupuesto [Resultados Preliminares. Primera Etapa de la Investigación. NSY] 13 Lo que realmente importa es que sea: compartida por la mayor parte de actores de manera estable por varios periodos de gobierno; un proceso de construcción de confianza diseñado para garantizar que la colaboración sea el sostén principal de las interacciones entre los diversos agentes en el marco de un diálogo inclusivo; operacionalizable al desarrollarse en prioridades y estrategias técnica y fiscalmente viables, de implementación sucesiva y ordenada, con objetivos esenciales, reducidos en número y objetivamente verificables a través de indicadores; constituya un instrumento central para equilibrar la continua tensión entre el corto plazo, generalmente asociado al presupuesto y el largo plazo, normalmente vinculado al plan. En cuanto al presupuesto, más que la implementación exhaustiva técnicas presupuestarias (el presupuesto base cero, el presupuesto por programas y el presupuesto incremental y otras), lo relevante es modificar sustantivamente los procesos de trabajo y alinear los incentivos de los distintos actores para que se enfoquen en el logro de fines en lugar de únicamente en la ejecución de medios. Esto es particularmente difícil pues implica un cambio de paradigma en la administración pública, en circunstancias en que el presupuesto es marcadamente incremental en todos los países latinoamericanos analizados, con excepción de Chile. Los Planes Nacionales de Desarrollo

14 Integrando los procesos globales en la Administración Financiera 1.Planificación estratégica Escala gubernamental Horizonte temporal de largo plazo. Planes Nacionales de Desarrollo 2.Programación táctica Escala sectorial Horizonte plurianual de mediano plazo. Marco Fiscal de Mediano Plazo 3.Presupuestación operativa Escala institucional Periodicidad anual Presupuesto de cada entidad, plan de compras, plan operativo Intentando Caracterizar la Articulación entre el Plan y el Presupuesto [Resultados Preliminares. Primera Etapa de la Investigación. NSY] 14

15 Marco Fiscal de Mediano Plazo Quizá el vehículo más apropiado para lograr una vinculación armónica y sinérgica entre los procesos de planeamiento y presupuestación es justamente la programación multianual, proceso que se traduce en la construcción de un Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP). Un MFMP es el resultado de un proceso estratégico de proyección y priorización de gasto, a través del cual las decisiones presupuestarias anuales son gobernadas tanto por las restricciones fiscales intertemporales imperantes como por las prioridades de la política gubernamental, permitiendo apreciar el impacto fiscal de las decisiones del presente sobre el futuro próximo e interiorizar los costos explícitos y de oportunidad de tal o cual curso de acción para alcanzar dichos objetivos trazados (Moreno, 2005). No preasigna legalmente techos anuales de gasto por sector, función o cualquier otra categoría presupuestaria por los años venideros, como pudiera suceder en el caso de un Presupuesto Plurianual legalmente aprobado, pues bajo un MFMP se mantiene la anualidad del presupuesto, aunque, el primer año del marco sí es consistente con el presupuesto anual para el año que se formula y los siguientes ejercicios son estimaciones indicativas y referenciales que se convierten en la línea de base de las siguientes programaciones. Intentando Caracterizar la Articulación entre el Plan y el Presupuesto [Resultados Preliminares. Primera Etapa de la Investigación. NSY] 15

16 Marco Fiscal de Mediano Plazo Un presupuesto plurianual legalmente hablando, aunque reduce en gran medida la incertidumbre propia del proceso anual, al comprometer formalmente asignaciones presupuestarias para los siguientes ejercicios fiscales, genera mayores restricciones a las ya existentes: Incrementa la rigidez presupuestaria (ante por ejemplo la necesidad de efectuar ajustes a consecuencia de menores ingresos percibidos). Disminuye los grados de libertad de las autoridades fiscales y políticas (para por ejemplo introducir nuevas iniciativas de gasto o cambiar las prioridades en la política pública). Reduce el trabajo de elaboración anual presupuestaria en toda la administración pública. Requiere importantes modificaciones legales e incluso constitucionales Al parecer resulta preferible, en un sentido más práctico, tratar de aprovechar las ventajas de un presupuesto plurianual pero por medio de un instrumento más flexible: el MFMP. Intentando Caracterizar la Articulación entre el Plan y el Presupuesto [Resultados Preliminares. Primera Etapa de la Investigación. NSY] 16

17 Marco Fiscal de Mediano Plazo De hecho, en la medida que el MFMP sea una restricción fuerte, creible y estable para los actores (particularmente los defensores de programas, en el juego que plantea Tavares y Beretta, 2006) y contenga reglas fiscales (numéricas, de procedimiento y/o de transparencia) aceptadas por ellos, puede coadyuvar eficazmente a:  Resolver el problema de los comunes, endeudamiento estratégico, ciclo electoral, corto horizonte temporal de las autoridades políticas, entre otros, que son inherentes al proceso presupuestario.  Promover la reasignación de gasto sujeta a prioridades de política pública gubernamental al interiorizar el costo de oportunidad futuro de decisiones de gasto presentes.  Reducir (al ser de conocimiento público para el ciudadano) la posibilidad de que el proceso presupuestario anual sea un espacio para satisfacer a todos aquellos que ejercen presión y gestionan intereses, con el poder suficiente para bloquear otras iniciativas de gasto que compiten con la suya. Intentando Caracterizar la Articulación entre el Plan y el Presupuesto [Resultados Preliminares. Primera Etapa de la Investigación. NSY] 17

18 Sistemas de Información sobre Desempeño Financiero y No Financiero 1.En la estructura del Estado, las necesidades de información, evidentemente por la propia naturaleza del proceso decisional, no son iguales para el Presidente de la República que para el Jefe de una Unidad Ejecutora. 2.Por tanto, una definición previa al diseño del proceso operativo de un sistema presupuestario que integra en el ciclo efectivamente el uso de la información sobre desempeño es identificar qué se va a medir como parte del proceso presupuestario y a qué nivel. 3.Un sistema de información sobre el desempeño gubernamental en función de los objetivos de desarrollo nacional no puede ser igual en todos sus extremos al sistema de información sobre el desempeño programático e institucional desde la perspectiva presupuestaria, el cual está centrado en medir el desempeño de aquello que está bajo el control de los gestores. Intentando Caracterizar la Articulación entre el Plan y el Presupuesto [Resultados Preliminares. Primera Etapa de la Investigación. NSY] 18

19 Sistemas de Información sobre Desempeño Financiero y No Financiero Intentando Caracterizar la Articulación entre el Plan y el Presupuesto [Resultados Preliminares. Primera Etapa de la Investigación. NSY] 19 País Órgano Rector del Sistema Presupuestario Sistema de Información Presupuestaria y Financiera Base Legal ARGENTINA ONP Oficina Nacional de Presupuesto (Subsecretaría de Presupuesto, Secretaría de Hacienda) SIDIF Sistema Integrado de Administración Financiera - Ley N° 24.153 (1993 BOLIVIA VMPC Viceministerio de Presupuesto y Contaduría (Ministerio de Hacienda) SIGMA Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa - DS Nº 26455 (2001) COSTA RICA DGPN Direccion General de Presupuesto Nacional (Ministerio de Hacienda) SIGAF Sistema Integrado de Administracion Financiera - Ley Nº 8.131 (2001) CHILE DIPRES Dirección de Presupuestos (Ministerio de Hacienda) SIGFE Sistema de Información para la Gestión Financiera del Estado - Ley Nº 18.591 (1986) PERÚ DNPP Dirección Nacional del Presupuesto Público (Ministerio de Economía y Finanzas) SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera - Ley Nº 28.112 (2004)

20 Programación y Formulación Presupuestaria Fases sugeridas 1.Determinación de Recursos Fiscales Disponibles: Formulación en 2 etapas. 2.Estimación de Gastos Rígidos: Componentes estructurales e inerciales del gasto. 3.Discusión sobre el Desempeño de lo Existente: Dividendo de eficiencia. 4.Análisis de Nuevas Iniciativas de Gasto: Fondo concursable. 5.Concertación de Estructuras Programáticas e Indicadores de Desempeño: Marcos Lógicos. 6.Determinación de Créditos Presupuestarios. 7.Establecimiento de Metas para los Indicadores de Desempeño. 8.Confección de un Mapa de Relaciones Intentando Caracterizar la Articulación entre el Plan y el Presupuesto [Resultados Preliminares. Primera Etapa de la Investigación. NSY] 20

21 Programación y Formulación Presupuestaria Propósitos buscados Definir para los principales programas de gasto (es decir, aquellos que se vinculan a logro de los Objetivos Presupuestarios Anuales) cuáles son los compromisos de mejora en la gestión programática e institucional. Si a la luz de su desempeño pasado (por lo menos en el año fiscal anterior), presente (en lo que va del ejercicio fiscal corriente y con una previsión al cierre del mismo) y previsto para un futuro inmediato (en el año fiscal para el cual se está formulando el proyecto de presupuesto) resulta conveniente incrementar, mantener o reducir los pisos presupuestarios asignados. Establecer con precisión las cadenas presupuestarias respectivas, en cuyo ámbito, dado su impacto en la disponibilidad futura de información financiera y no financiera a lo largo del ciclo presupuestario, los clasificadores presupuestarios y su homologación al nuevo manual del FMI adquieren especial relevancia. Cabe señalar que en todos los países considerados, se ha avanzado en el desarrollo de clasificadores de ingresos y gastos comunes para todos los organismos del presupuesto, comprendiendo tanto los gastos corrientes como los de capital. Intentando Caracterizar la Articulación entre el Plan y el Presupuesto [Resultados Preliminares. Primera Etapa de la Investigación. NSY] 21

22 Programación y Formulación Presupuestaria Propósitos buscados Determinar cómo se controlará, monitoreará y evaluará el desempeño programático e institucional de la acción pública, es decir, el establecimiento de indicadores de desempeño que debieran ser producto de un proceso de planeamiento estratégico institucional que oriente los esfuerzos de medición y evaluación a lo más trascendente y presupone cierta claridad respecto de la función de producción (y por tanto su dual de costos) implícita en la provisión del bien o prestación del servicio de que se encarga un determinado programa o entidad. Ello implica saber qué se hace, cómo se hace, para qué se hace, cómo se mide y cuánto cuesta. Preguntas elementales que muchas veces no podemos contestar con solvencia en vista que se requiere (y no siempre se dispone de): –Por un lado, de la operación de sistemas de información sobre el desempeño (tanto a partir del manejo de indicadores de gestión como de evaluaciones más integrales) a nivel de insumos, procesos, productos y resultados; y, –Por el otro, de la aplicación de instrumentos como la elaboración de diagnósticos de problemas, determinación de líneas de base, formulación de marcos lógicos, implementación sistemática de métodos de costeo asociados a una contabilidad con base devengada, entre otros. Intentando Caracterizar la Articulación entre el Plan y el Presupuesto [Resultados Preliminares. Primera Etapa de la Investigación. NSY] 22

23 Hacia un Presupuesto Orientado a Resultados (POR) 3 Intentando Caracterizar la Articulación entre el Plan y el Presupuesto [Resultados Preliminares. Primera Etapa de la Investigación. NSY] 23 Diálogo Regional de Política PRODEV Diálogo Regional de Política PRODEV

24 Objetivos Estratégicos Objetivos BásicosInstrumentos Objetivos Macroeconómicos Preservar la solvencia del Sector Público Estabilizar la Demanda Agregada Marco de Programación Plurianual/ Evaluación de Riesgos Fiscales Objetivos de Políticas Eficiencia Distributiva: asignar recursos de acuerdo con las prioridades gubernamentales Medición de Resultados/ Evaluación de Programas Objetivos de Desempeño Operacional y Accountability Promover la eficiencia técnica con Participación Ciudadana Indicadores de Desempeño/ Convenios de Gestión/ Externalización Tipos de innovaciones según los objetivos Innovaciones presupuestarias Fuente: ILPES, 2004. Intentando Caracterizar la Articulación entre el Plan y el Presupuesto [Resultados Preliminares. Primera Etapa de la Investigación. NSY] 24

25 Conceptualizando un POR Es un conjunto de metodologías, procesos de trabajo e instrumentos que permiten incorporar de manera sistemática, explícita y transparente la información sobre desempeño (pasado, por lo menos en el año fiscal anterior; presente, en lo que va del ejercicio fiscal corriente y con una previsión al cierre del mismo; y previsto para un futuro inmediato, en el año fiscal para el cual se está formulando el proyecto de presupuesto) en cada uno de los procesos de toma de decisiones en cada nivel de las organizaciones públicas. Intentando Caracterizar la Articulación entre el Plan y el Presupuesto [Resultados Preliminares. Primera Etapa de la Investigación. NSY] 25

26 Conceptualizando un POR Su existencia no sólo deviene de una firme voluntad política de cambiar el estado actual de cosas en la administración pública sino de que exista además del marco jurídico, un cambio efectivo en los procesos de trabajo que permita transitar progresivamente de un enfoque centrado en la ejecución de medios a uno donde el centro de la atención gire en torno al logro de los fines y objetivos que se expresan en resultados concretos, medibles y verificables, sobre los cuales los distintos actores del proceso decisional técnico y político que caracteriza el proceso presupuestario se responsabilizan ante la ciudadanía de los resultados obtenidos por la gestión. Esto significa que el POR supone cambios más allá del sistema administrativo de presupuesto, involucrando al sistema de administración financiera en su conjunto (tradicionalmente compuesta por los sub sistemas de presupuesto, tesorería, endeudamiento y contabilidad) y al resto de sistemas administrativos que gobiernan la gestión pública (control, adquisiciones, personal, inversiones y demás). Desde la perspectiva presupuestaria, implica necesariamente trascender la esfera estrictamente de la programación y formulación presupuestaria y contemplar la perspectiva de (la orientación hacia) los resultados durante todas las fases del ciclo presupuestario. Presupuesto Tesorería Planeamiento e Inversión Contabilidad Endeudamiento Adquisiciones Personal Patrimonio Control GESTIÓN PÚBLICA Intentando Caracterizar la Articulación entre el Plan y el Presupuesto [Resultados Preliminares. Primera Etapa de la Investigación. NSY] 26

27 Conceptualizando un POR Esto conlleva a la necesidad de plantearse, del inmenso total de acciones públicas, ¿dónde se concentrará nuestro foco de atención (pues también debiera existir un análisis costo beneficio respecto de hasta dónde se llega con el enfoque y con el esfuerzo de tratar de medir todo)?. Y para ello, la existencia de procesos de planificación estratégica (para poder incidir en lo esencial), la concepción integral de la actividad estatal (las conexiones entre el gasto corriente y de capital son inseparables a la hora de llevar adelante los programas y políticas gubernamentales), la claridad que debe existir en lo que se financiará (qué se hará, cómo, a qué costo, con qué propósito y cómo se medirá) a partir de la existencia de marcos lógicos, sistemas de costeo asociados a bases contables devengadas y en lo que se espera lograr (a partir de la contrastación de líneas de base de referencia) resulta fundamental. Intentando Caracterizar la Articulación entre el Plan y el Presupuesto [Resultados Preliminares. Primera Etapa de la Investigación. NSY] 27

28 Conceptualizando un POR Mención aparte merece la necesaria publicidad y transparencia (que implica comprensión por parte de los actores a quienes va dirigida la publicidad) que caracteriza un POR, cuyo proceso de construcción e implementación implica una activa participación tanto de los agentes propios de la esfera gubernamental (técnicos y autoridades políticas y fiscales) como de la sociedad civil (organizada y no organizada). Por otro lado, no hay que olvidar que un POR implica necesariamente la existencia de un nuevo modelo de incentivos (pecuniarios, morales, colectivos, individuales, etc.) que reorienta el comportamiento de la administración del procedimiento y la ejecución de medios a una preocupación mayor por alcanzar los fines y que las normas son lo suficientemente flexibles para los gestores puedan gestionar y hacerse responsables por el logro. En suma, un POR constituye un cambio de paradigma y como tal, implica un cambio en la forma de pensar y actuar en la Administración Pública y por ende, en las funciones de comportamiento que guían el proceso de decisión y acción de los políticos y burócratas según corresponda y en las calidad y naturaleza de relaciones que en materia de supervisión se establecen entre el Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Sociedad Civil (o Ciudadanía en general). Intentando Caracterizar la Articulación entre el Plan y el Presupuesto [Resultados Preliminares. Primera Etapa de la Investigación. NSY] 28

29 Muchas gracias por su atención.... N ELSON S HACK Y ALTA Intentando Caracterizar la Articulación entre el Plan y el Presupuesto [Resultados Preliminares. Primera Etapa de la Investigación. NSY] 29 Diálogo Regional de Política PRODEV Diálogo Regional de Política PRODEV nelson.shack@gmail.com