El Subregistro de Nacimientos: el impacto de las variables de género y etnia. Un estudio de caso: Panamá (2007) Banco Interamericano de Desarrollo María.

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1 El Subregistro de Nacimientos: el impacto de las variables de género y etnia. Un estudio de caso: Panamá (2007) Banco Interamericano de Desarrollo María del Carmen Tamargo

2 Propósito, objetivos y metodología Propósito: Contribuir al diseño de políticas inclusivas de acceso a la identidad legal, a través de la identificación de nudos críticos que afectan en particular la situación de los grupos étnicos y de las mujeres, en los países de América Latina y el Caribe. Objetivos Analizar las relaciones y efectos del sub registro de ciudadanos y la indocumentación sobre el desarrollo social y económico de Panamá. Analizar el sistema de Registro de Nacimientos de Personas y de Documentación Identificar y analizar los efectos de la indocumentación en el acceso a la salud y la educación de los niños y adolescentes y de la población adulta indocumentada con énfasis en la situación de la población indígena, afro descendientes y de las mujeres. Analizar y proponer estrategias que permitan integrar la cuestión de la indocumentación en los programas de bienestar social, priorizando la perspectiva de género y etnicidad. Metodología  Entrevistas en profundidad, grupos focales, análisis de información estadística.

3 Relevancia del enfoque de género y etnía  Género:  Identificación de situaciones de exclusión de las mujeres en su ejercicio pleno de derechos, en este caso el Derecho a la Identidad.  Reconocer y fortalecer el ejercicio pleno de su ciudadanía en relación con el derecho a la identidad legal propia y de sus hijos.  Identificar estrategias de política que desde la perspectiva de género, respeten y fortalezcan el ejercicio del derecho a la identidad.  Etnía:  Identificar situaciones de exclusión en función de raza y/o etnía.  Reconocimiento del multiculturalismo como espacio de libertad y convivencia entre distintos grupos culturales en tanto actores y sujetos de derechos universales.  Identificar estrategias de política que desde la multiculturalidad, respeten y fortalezcan el ejercicio del derecho a la identidad de los diversos grupos étnico/ culturales.

4  EL ESTADO DE SITUACIÓN EN PANAMÁ: Principales hallazgos.

5 La población panameña DATOS SOCIO DEMOGRÁFICOS (Población total 2.839.177 hab.- Censo 2000) % Población urbana 63% Población rural 37% Pobreza urbana 20,6% Pobreza rural no indígena 54,2% Pobreza rural indígena 98,5% Composición étnica Mestizos 60% Negros 14% Blancos 9% Indígenas 7%

6 La situación de las mujeres panameñas Datos socio demográficos% Porcentaje de mujeres 49,5% Hogares pobres jefaturados por mujeres 24,8% (18,8% hogares no pobres) Desempleo femenino 19,1% (9% en hombres) Analfabetismo femenino 11,1% Analfabetismo mujeres indígenas 53,0% Partos no institucionalizados 6%-9% Partos no institucionalizados en mujeres indígenas 65%

7 La situación de la población afro panameña  No se dispone de datos de caracterización de la población afro panameña ya que no se recoge ni se procesa información por condición étnica, excepto en el caso de la población indígena, en los censos y otras fuentes estadísticas oficiales.  A pesar de ello, se cuenta con estimaciones realizadas por Contraloría General (organismo responsable de las estadísticas oficiales) y datos publicados por prensa que indican que los afro descendientes representan el 14% de la población. Este registro – a juicio de la mayoría de los entrevistados - oculta la verdadera dimensión de esta población.  Uno de los argumentos y dificultades técnicas esgrimidas alude a las dificultades para la formulación de preguntas adecuadas (quienes son afros, cuales son los grupos que pueden diferenciarse dentro de la etnia, cómo se autodenominan, etc.), que permitan producir información sobre su real magnitud y condiciones de vida.

8 Estado de situación - Magnitud del sub registro  El nivel de subregistro de nacimientos en Panamá oscila entre el 4% y 6% para el total país. (es muy bajo comparativamente con otros países de la región)  Se identifican claramente tres grupos en situación desventajosa respecto del acceso al registro oportuno de los nacimientos y la cedulación: la población indígena en general, en la cual el subregistro de nacimientos supera en 7 veces el promedio del país; y en particular la población de la Comarca Ngöbe Bouglé. niños/niñas en situación de pobreza urbana y rural (niños indígenas viviendo en comarcas y/ o en zonas rurales aisladas; y niños /as afro descendientes en situación de pobreza urbana) la población migrante y sus hijos, los que atraviesan las fronteras de Costa Rica y Colombia. (panameños que nacen en suelo costarricense o hijos de padres colombianos que nacen en suelo panameño )

9 Factores asociados al sub registro de nacimientos y la indocumentación  El significativo porcentaje de partos no institucionalizados (entre las mujeres indígenas), el bajo nivel de instrucción y el no reconocimiento de sus hijos por parte de sus parejas, incide negativamente en registro oportuno de los nacimientos.  Hay una fuerte asociación entre pobreza, condición étnica y género. Estos últimos se constituyen en factores de discriminación que agravan las causas estructurales de la exclusión.  Se asiste además a un “proceso de reproducción inter generacional e intrafamiliar del sub registro y la indocumentación ” en población en situación de pobreza y en grupos étnicos. Problemas de acceso a la identidad legal a lo largo del ciclo de vida.  Débil presencia del Estado en las comarcas indígenas, zonas rurales aisladas y en la frontera (ausencia del RC en estas zonas).  La variable etnia no es registrada en los Censos ni en el Certificado de Nacido Vivo. Por lo tanto se elaboran inferencias e hipótesis sobre la situación de indígenas y afro descendientes en relación con el sub registro e indocumentación, a partir de su localización geográfica y de sus niveles de pobreza

10  ACCIONES E INCIATIVAS DEL ESTADO

11 Acciones específicas  Reformas Legislativas, tendientes a adecuar y flexibilizar la legislación vigente de modo de contribuir a mejorar desde el punto de vista jurídico las condiciones de acceso al registro oportuno de los nacimientos. 2006 mediante la modificación y modernización de la Ley del Registro Civil, disminuyendo los plazos para la realización de las inscripciones de oficio, de un (1) año a seis (6) se han flexibilizado algunos requisitos para la inscripción de los menores de edad, cuyos padres no hicieron su inscripción antes de que hubieran cumplido los dos (2) años de edad.  Creación de cuerpos de registradores especiales, “Registradores Auxiliares”- cuya particularidad es su pertenencia a la comunidad o grupo étnico, en el cual se detecta un alto sub registro e indocumentación. Esta estrategia es de carácter territorial, desconcentrada y local y se basa en el acuerdo entre Estado y organizaciones y liderazgos locales, para el reclutamiento, capacitación, implementación y monitoreo de la estrategia.  Designación de un Cónsul en zona de Frontera- Costa Rica. se encarga de realizar los trámites pertinentes para la autenticación de los nacimientos de niños/as de padres panameños nacidos en la frontera remitiéndolos al Registro Civil panameño.

12 Acciones en el nivel programático  Programa de “Atención Integral en Salud”  Programa de “Parteras”  Programa “Buen Comienzo para la Vida”  Red de oportunidades: Programa de Transferencia Condicionada de Ingresos. Su objetivo es atender a las familias que se encuentran en situación de pobreza extrema fortaleciendo sus capacidades, garantizando los servicios de educación, salud y nutrición para los niños y niñas, mejorando su calidad de vida. En este programa tener cédula de identidad es el requisito indispensable para constituirse en beneficiario, por ello en los padrones de la Red solo dispone de la información de las familias que cumplen ese requisito, ya que este filtro se hace para confeccionar los padrones.

13 Acciones en el nivel programático  Red de oportunidades: Programa de Transferencia Condicionada de Ingresos. Su objetivo es atender a las familias que se encuentran en situación de pobreza extrema fortaleciendo sus capacidades, garantizando los servicios de educación, salud y nutrición para los niños y niñas, mejorando su calidad de vida.  En este programa tener cédula de identidad es el requisito indispensable para constituirse en beneficiario, por ello en los padrones de la Red solo dispone de la información de las familias que cumplen ese requisito, ya que este filtro se hace para confeccionar los padrones.  Solo se pide el número de cédula del jefe/ jefa de hogar, y no se indaga respecto de la documentación de los niños a cargo ni se exige comprobación de su filiación. Por lo tanto no se puede estimar la existencia de situaciones de no registro de los niños/as, ni de indocumentación de otros mayores de 18 años que viven en dichos hogares.

14  NUDOS CRÍTICOS

15 En el RC y los sistemas de información.  Des actualización informática y organizativa de los sistemas de información (Contraloría General- Dirección de Estadísticas y Censos, Ministerio de Salud, Registros Civiles).  La intervención desarticulada de instituciones diferentes con formularios diferentes para registrar el mismo hecho vital(el registro de nacimientos) genera discrepancias en la información procesada. (circuitos de flujo y procesamiento de información paralelos).  La condición étnica no es informada en el Certificado de Nacimiento Vivo, y tampoco es una variable medida en el Censo Nacional de Población, excepto en el caso de los indígenas, en los que se aplica por autodefinición.  La no medición afecta fundamentalmente la posibilidad de mensurar y dimensionar a la población afro descendiente.  Hay resistencias de algunos sectores a incorporar preguntas orientadas a determinar el origen étnico, ya que lo consideran una actitud racista.

16 En el RC y los sistemas de información.  En Panamá es particularmente compleja la autodefinición – y por lo tanto la medición de esta variable- ya que hay multiplicidad de nacionalidades, cruzamientos de etnias entre la población afro descendiente.  No se ha llegado a acuerdos técnicos en la Comisión Nacional del Censo 2010 respecto de la mejor forma de indagar esta cuestión. Organizaciones representativas de la comunidad afro descendiente han elevado un pedido al Presidente de la República para discutir en el seno de la Comisión Nacional del Censo, la inclusión de la medición de la etnía.  Respecto de la variable género, hay notables avances, a partir del diseño del SIEPA – Sistema de Información con Enfoque de Género de Panamá. (en forma conjunta entre la DEyC y la DINAMU).Mide la existencia o no de brechas en el acceso de la mujer al ejercicio de derechos y a su inclusión social.

17 En la planificación.  Baja profesionalización de los registradores auxiliares y del personal de los RC y ausencia de respeto a la multiculturalidad.  Dificultades para implementar una visión de trabajo intersectorial e inter jurisdiccional. Falta de coordinación de los RC con la oferta programática de las áreas sociales (salud, educación, acción social).  Desaprovechamiento de recursos humanos, organizativos y económicos por falta de coordinación horizontal entre programas, acciones e iniciativas.  Débil relación entre Estado y Sociedad Civil, ausencia de visión de trabajo colaborativo, corresponsable.

18  RECOMENDACIONES

19 En el nivel valorativo: derechos y ciudadanía  Constituir la cuestión del subregistro de personas y la indocumentación en un “asunto de interés público”.  Avanzar y profundizar la sensibilización e información de la población y de los grupos que sufren discriminación sobre el “derecho a la identidad legal” (derecho que habilita otros derechos).  Superar la asociación entre identificación e identidad legal en tanto derecho humano básico garantizando su ejercicio pleno.  Lograr el reconocimiento y visibilización de la población afro panameña.

20 En el nivel institucional, jurídico y procedimental.  Fortalecer el Sistema Estadístico Nacional: capacitación, modernización del equipamiento informático y su software y su articulación con el Registro Civil (Tribunal Electoral) de modo tal de maximizar su capacidad operativa.  Realizar intercambios y aprendizaje colaborativo con experiencias avanzadas de otros países de la región. Promover la cooperación horizontal entre los países de la región.  Optimizar el procesamiento de información, control de calidad y consistencia de las bases de información, fortaleciendo el trabajo intersectorial en la producción de información estadística.  Desarrollar un sistema informático en red intra - estado, y en conexión con bases territoriales locales, previendo la conectividad de las zonas aisladas.

21 En el nivel programático.  Complementar estrategias de trabajo de largo plazo con estrategias puntuales e intensivas.  Diseñar una metodología unificada de vigilancia y eliminación del sub registro de nacimientos, a partir del análisis de las fortalezas y debilidades de las iniciativas en curso, (Registradores auxiliares y la Red de Oportunidades)  Conformación de “Equipos locales Intersectoriales” para el Registro de Personas, integrados por el registrador auxiliar y la persona de “enlace local” de la Red de Oportunidades.  Implementar sistemas itinerantes desconcentrados y articulados con los recursos locales, para generar una respuesta intensiva y eficaz. (extensión de cobertura de los RC y lde los registradores auxiliares, formación de equipos territoriales con participación de los grupos étnicos y las mujeres como enlace y/ o delegando en ellos funciones de registro y cedulación).