V Reunión de la Red de Pobreza y Protección Social Mariano Martinez de Ibarreta Coordinador General Unidad Coordinadora Administrativa Financiera Internacional.

Presentación del tema: "V Reunión de la Red de Pobreza y Protección Social Mariano Martinez de Ibarreta Coordinador General Unidad Coordinadora Administrativa Financiera Internacional."— Transcripción de la presentación:

1 V Reunión de la Red de Pobreza y Protección Social Mariano Martinez de Ibarreta Coordinador General Unidad Coordinadora Administrativa Financiera Internacional Ministerio de Desarrollo Social

2 Deuda social Mayo 2003

3 POBREZA Los cambios estructurales en la economía que se iniciaron hace casi tres décadas y que, finalmente, se consolidaron en la década del noventa, tuvieron profundas consecuencias sociales. Desde entonces, la economía transitó por un sendero cíclico y se extendió la pobreza por ingresos. La población pobre, que a mediados de los setenta sólo abarcaba a una ínfima fracción, durante las recurrrentes crisis económicas se expandió a capas más amplias de la población alcanzando, con el colapso de la convertibilidad, una de la situaciones más extremas.

4 POBREZA La crisis hiperinflacionaria vivida por el país al finalizar la década del 80 produjo un abrupto incremento de la pobreza, seguido por una mejoría relativamente rápida en los primeros años de vigencia la convertibilidad. Sin embargo, a partir de 1995 la pobreza volvió a aumentar y mejoró muy poco en la fase expansiva del ciclo 1997-98. La crisis de la convertibilidad marcó un nuevo hito en el crecimiento de la pobreza. Entre 1974 y 2002 en el distrito más rico del país la proporción de población pobre se multiplicó por once, pasando de menos de 5% a casi 58%, mientras que la de aquellos que no logran cubrir sus necesidades nutricionales – los indigentes – creció más de doce veces (de 2% a casi 25%).En el total urbano, la incidencia de la pobreza creció entre las dos últimas crisis económicas casi 30 puntos porcentuales – 28.7% en 1995 y 57.7% en la actualidad- mientras que la indigencia lo hizo en 20 puntos porcentuales (7,6% a 27,7%).

5 Fuente: SIEMPRO, elaboración propia en base a EPH - INDEC Evolución de la población pobre e indigente En porcentajes de la población Total aglomerados urbanos y Gran Buenos Aires Octubre 1974 – Octubre 2002 En porcentajes 57,7 54,3 24,7 27,7

6 POBREZA La evolución de la pobreza siguió claramente la evolución de los ciclos económicos, con la particularidad de fluctuar con diferente intensidad en las distintas ondas: el crecimiento fue más veloz en las fases recesivas y la mejoría más lenta en las fases expansivas. Como resultado de estas fluctuaciones asimétricas, se fueron estableciendo, sucesivamente, nuevos umbrales de pobreza que superaron a los que le antecedían. Así, en el marco de una economía altamente inestable, la pobreza urbana fue alcanzado pisos cada vez más altos en los puntos máximos del ciclo económico: 4,7% en 1974, 12,7% en 1986, 16,8% en 1993, y 25,9% en 1998. Esta evolución fue marcando la consolidación, y extensión, del núcleo duro de la pobreza.

7 Evolución del PBI y de la población pobre Tasa de variación interanual Total aglomerados urbanos y Gran Buenos Aires Mayo 1988 - Octubre 2002 Fuente: SIEMPRO, elaboración propia en base a EPH - INDEC 53,4 49,7 -3,6 En porcentajes

8 El crecimiento de la pobreza en las fases recesivas del ciclo fue acompañado, además, por mayores privaciones -los pobres se hicieron más pobres- y por una mayor diferenciación entre los pobres, lo que le dió un perfil más heterogéneo. En situaciones de crisis los hogares más pobres son los más perjudicados. El desempeño laboral en los segmentos más informales de la economía aumenta el riesgo de perder el empleo y disminuir el ingreso, lo que acentúa la fragilidad económica de estos hogares. El aumento de las carencias se expresa en un creciente déficit de ingresos -que impide la atención de las necesidades más elementales- lo que amplía la brecha entre los ingresos y la línea de pobreza. El proceso que combina la extensión de la pobreza con un mayor grado de privación da cuenta de una mayor intensidad de la pobreza. INTENSIDAD DE LA POBREZA

9 Paralelamente, en los momentos de crisis se acrecientan las diferencias de ingresos entre los pobres. La mayor vulnerabilidad de los hogares pobres acrecienta sus privaciones y los sumerge, en las casos más extremos, en la indigencia. Simultáneamente se suman a la pobreza nuevos contingentes de población – los “nuevos” pobres- que estaban en las cercanías de la línea de pobreza. De este modo se incorporan a la pobreza perfiles heterogéneos de privaciones. El crecimiento de la pobreza y el mayor peso de los hogares con carencias más extremas se traduce en una mayor severidad de la pobreza. SEVERIDAD DE LA POBREZA

10 Fuente: SIEMPRO, elaboración propia en base a EPH - INDEC Incidencia, intensidad y severidad de la pobreza Total aglomerados urbanos y Gran Buenos Aires Octubre 1988 - 2002 En proporciones

11 Cuando se analiza la dinámica de estos indicadores de la pobreza se advierte que en los últimos 15 años se produjo durante las fases recesivas del ciclo económico un crecimiento acelerado de la severidad, la intensidad y la extensión de la pobreza, en ese orden, e inversamente, un retroceso en el mismo orden, durante las fases de expansión económica. No obstante se advierten algunas diferencias. Durante la hiperinflación de 1989/90, esta dinámica de la pobreza estuvo estrechamente ligada a la del ciclo económico. Recorrió un ciclo corto y sumamente agudo, caracterizado por pronunciadas tasas de crecimiento de la severidad, intensidad y extensión de la pobreza, seguidas luego por una rápida mejoría. DINAMICA DE LA POBREZA

12 Fuente: SIEMPRO, elaboración propia en base a EPH - INDEC Dinámica de la incidencia, intensidad y severidad de la pobreza Tasa de variación interanual Gran Buenos Aires Octubre 1989 - 2002 En porcentajes

13 En el curso de los años noventa, los cambios que se produjeron en el mercado de trabajo -altos niveles de desempleo, empleos de mala calidad, caída de las remuneraciones nominales- contribuyeron a anticipar el crecimiento de estos indicadores, aún en el curso de la fase expansiva, y que éste persistiera con posterioridad a la recesión. En el mismo sentido, la mejoría de la pobreza fue mucho más débil en el curso de la última fase expansiva 1997/98. DINAMICA DE LA POBREZA

14 La última recesión económica (1998-2002) provocó un persistente crecimiento de la pobreza, que se aceleró desde fines de 2001 con el colapso de la convertibilidad y la tardía intervención en el mercado cambiario. En los últimos cuatro años más del 27% de la población entró a la pobreza por ingresos: el 8,6% ingresó entre 1998 y 2001 y, en un sólo año (2001-2002) otro 18,6% de la población se ubicó por debajo de la línea de pobreza. La pérdida de ingresos de los hogares, la evolución del nivel de los precios minoristas – con cambios en los precios relativos- y el aumento de la desigualdad del ingreso se destacan entre los factores que más contribuyeron al fuerte crecimiento de la pobreza. No obstante, en las dos fases de la última crisis hubo diferencias significativas en el comportamiento y en la contribución de algunos de estos factores al crecimiento de la pobreza. POBREZA

15 Descomposición del efecto precio, ingreso y distribución en los cambios en la pobreza Total urbano Octubre 1998 - 2002 Fuente: SIEMPRO, elaboración propia en base a EPH - INDEC

16 L a pérdida de ingresos se destaca como el principal factor que contribuyó, en ambos períodos, al crecimiento de la pobreza. Se estima que aproximadamente tres cuartas partes de este incremento tuvo como origen la caída del ingreso per cápita de las familias, fuertemente afectado por la pérdida del empleo y la disminución de los ingresos laborales. El 30% más pobre de la población soportó una declinación del ingreso per capita y un aumento de la tasa de desempleo mucho más severos que el promedio. Esta tendencia, que se aceleró inmediatamente después del estallido de la convertibilidad, comenzó a revertirse en la última mitad del año gracias a la rápida implementacion de redes de contención social. La tasa de desempleo, que había alcanzado su máximo registro histórico de 21,5% en el mes de mayo de 2002, se redujo a 17,8% en octubre. En parte, estos comportamientos reflejan las contraprestaciones laborales del Plan Jefas y Jefes de Hogar (PJHD). INGRESOS

17 Ingreso per capita familiar y tasa de desempleo del total y del 30% del estrato más bajo Total urbano Mayo 1995 – Octubre 2002 Fuente: SIEMPRO, elaboración propia en base a EPH - INDEC Tasa varicación IPCF (%) Tasa de desempleo (%)

18 Fuente: SIEMPRO, elaboración propia en base a EPH - INDEC Total urbano Mayo 1995 – Octubre 2002 IPCF ($ corrientes) Tasa de desempleo (%) Ingreso per capita familiar y tasa de empleo del total y del 30% del estrato más bajo

19 PRECIOS RELATIVOS La incidencia de los cambios de los precios relativos y de la distribución del ingreso en el crecimiento de la pobreza fue, en cambio, diferente en las dos fases de la crisis, tanto si se toma en cuenta el comportamiento como la contribución de estos factores. En la primera fase de la crisis (1998-2001) los precios relativos fueron desfavorables para los bienes que integran la canasta alimentaria básica. Esto contribuyó, en el marco de una deflación de precios minoristas, a mitigar (-17%) el crecimiento de la pobreza. En la segunda fase (2001-2002) este cuadro se revirtió radicalmente. La devalución del tipo de cambio, que siguió a la salida de la convertibilidad, tuvo un fuerte impacto en los precios de los bienes que componen la línea de pobreza, y en particular, en los de la canasta básica alimentaria. El crecimiento de los precios y el cambio de precios relativos -ahora favorable a los bienes básicos alimentarios- le asignó a este factor el segundo lugar en importancia (explica el 24% del incremento de la pobreza en el período).

20 Entre diciembre de 2001 y marzo de 2003 la evolución de los precios de la canasta básica alimentaria –más representativa del consumo de los hogares más pobres- fue mucho más rápida que la experimentada por el nivel general de los alimentos: mientras este último experimentó un incremento de alrededor de 64%, los primeros aumentaron más del 78%. En tanto, el precio de los bienes y servicios que integran la canasta ampliada - utilizada para la medición de la pobreza-, se elevó en una cifra cercana a 57%, muy por encima del nivel general de precios minoristas (44.5%). PRECIOS RELATIVOS

21 Fuente: SIEMPRO, elaboración propia en base a EPH - INDEC Evolución de la línea de pobreza, indigencia y precios al consumidor (nivel general y alimentos) Gran Buenos Aires Sep 00 – Mar 03 Índice base: septiembre 2000

22 DESIGUALDAD DEL INGRESO El aumento de la desigualdad del ingreso fue una tendencia que persistió en la década 1990 y que se aceleró en la última recesión. En la primera fase de la crisis (1998-2001 ) el aumento de la desigualdad del ingreso fue responsable de la mitad del crecimiento que experimentó la pobreza. La rápida implementación de programas sociales en la segunda fase (2001-2002) contribuyó a cambiar el signo de la distribución del ingreso y a moderar, aunque muy levemente, el crecimiento de la pobreza. El coeficiente de Gini, cuyo valor aumenta al incrementarse la desigualdad, tendió a declinar levemente en el conjunto urbano en el último período. Se estima que el cambio de tendencia en la distribución del ingreso logró contener en un 3% el crecimiento de la pobreza

23 Fuente: SIEMPRO, elaboración propia en base a EPH - INDEC Evolución de la distribución del ingreso per capita familiar Gran Buenos Aires y Total aglomerados urbanos. Octubre 1974 – Octubre 2002 0,532 0,528 Coeficiente de Gini

24 La instrumentación del PJHD fue uno de los factores que contribuyó a cambiar el signo regresivo de la distribución del ingreso. De no mediar dicho plan la mejora de la distribución del ingreso hubiese sido algo menor. DESIGUALDAD DEL INGRESO

25 Fuente: SIEMPRO, elaboración propia en base a EPH - INDEC Evolución de la distribución del ingreso per capita familiar con y sin planes de empleo Total aglomerados urbanos Mayo 1995 – Octubre 2002 0,532 0,538 Coeficiente de Gini

26 GASTO SOCIAL El gasto social focalizado - que tiene como destino a los hogares pobres - no se correspondió con el crecimento de la pobreza en la segunda mitad de la década. Hasta 1999 el gasto público siguió una tendencia creciente acompañada, hasta 1996, por la del gasto en prevision social, sectores sociales universales y el pago de los servicios de la deuda pública externa. Posteriormente, fue este último el que motorizó el crecimiento del gasto público. El objetivo de contraer el gasto público en el marco de un explosivo crecimiento de los intereses de la deuda pública acentuó –entre 1999-2001- la política próciclica del gasto público: se apeló a la reducción del gasto social focalizado cuando recrudecía la pobreza. En 2002, la suspensión del pago de los servicios de la deuda permitió, simultáneamente, la reducción del gasto público y una mayor asignación para el gasto social focalizado.

27 Evolución del Gasto Público de la Administración Pública Nacional En millones de pesos 1993 - 2002 Gasto social en jubilaciones y pensiones, educación, salud y otros y otros Gasto social focalizado Servicio de la deuda pública Otros gastos Proyecto Ley de Presupuesto 2003 Gasto Público Social Fuente: SIEMPRO, elaboración propia en base a MECON

28 GASTO SOCIAL En 2002, el recrudecimiento de la pobreza que produjo la crisis de la convertibilidad impulsó la decisión política de introducir modificaciones en la asignación del gasto público: dos tercios del mismo se orientó al gasto público social, y una quinta parte de éste tuvo como destino el gasto social focalizado. Esto significó elevar en 53% el monto orientado a los hogares pobres. En un contexto de fuerte empobrecimiento de los hogares, el gobierno nacional tomó la decisión de fortalecer los ingresos de las familias a través de prestaciones directas en diversas áreas (Empleo, Promoción Social, Salud, Educación). Así, de cada diez pesos del gasto social orientado a estos hogares siete fueron percibidos como subsidios directos (en dinero o especie).

29 Nivel y composición del gasto público de la APN En millones de pesos y porcentajes Año 2002 Gasto Público Total $ 44.604 Gasto Social Focalizado 20,5% Gasto Social no Focalizado 79,5% Gasto no Social 33,7% Gasto Social 66,3% Subsidio no directo 30,2 % Subsidio directo a los hogares 69,8 % GSF GPS Fuente: SIEMPRO, elaboración propia en base a MECON

30 GASTO SOCIAL En 2002, el Gobierno Nacional destinó 4.224 millones de pesos para subsidios directos a los hogares. El 87% correspondió a asistencia monetaria y el 13% restante a transferencias en especie. Entre los primeros se destaca la financiamiento del Plan Jefas y Jefes Desocupados y otros programas de empleo –que absorbieron dos tercios de las transferencias monetarias- y entre los segundos el Programa de Emergencia Alimentaria, que concentró la mitad de las transferencias en especie.

31 Nivel y composición de los subsidios directos a los hogares de la APN En millones de pesos Año 2002 Subsidios directos a los hogares $ 4.224 87,4% 12,6 % 62.5 % 37,5 % Transferencias en dinero Transferencias en especie 51 % 49 % Otros PJHD y otros programas de empleo - MTESS Otros Programa de Emergencia Alimentaria – MDS Fuente: SIEMPRO, elaboración propia en base a MECON

32 GASTO SOCIAL Durante la primera fase de la crisis (1998-2001) el subsidio directo destinado a los hogares pobres tuvo, paradójicamente, una clara trayectoria procíclica: decreció (-28%) en una etapa en la que se acentuó el déficit de ingresos de esos hogares (10,2%) para cubrir sus necesidades más elementales. En 2002, en el punto más álgido de la crisis, creció fuertemente la pobreza y la brecha de ingresos de los hogares pobres (47%). La gravedad del cuadro social llevó a desarrollar una extensa red de contención social que, dada la magnitud e intensidad de la pobreza, no resultó suficiente para revertir la gravedad de la crisis social: el aumento del subsidio medio directo (61%) sólo cubrió el 21% de la brecha de ingresos de los hogares pobres.

33 Evolución de la brecha media de ingresos y del subsidio directo medio a los hogares pobres En pesos por año. Total urbano 1997 - 2002 Fuente: SIEMPRO, elaboración propia en base a EPH – INDEC y MECON 29,1 % 28,6 % 24,2 % 23,4 % 18,8 % 20,7 % 2.592 4.353 2.693 2.7302.750 2.967 754 901 771 661644 559 Subsidio –27,5% Brecha 10,2% 1998 / 2001 Subsidio 61,1% Brecha 46,7% 2001 / 2002

34 La implementación del Plan para Jefas y Jefes de Hogar logró, a partir de mayo de 2001, atenuar las carencias de los hogares beneficiados. En octubre de 2002, accedían a este subsidio casi 1.800.000 hogares (y más de 1.900.000 en enero de 2003). Asimismo, el programa logró reducir el déficit de ingresos promedio de los hogares pobres que lo reciben (-18,5%). GASTO SOCIAL

35 Fuente: SIEMPRO, elaboración propia en base a EPH - INDEC Cambios en la brecha de ingresos de los hogares beneficiarios del PJHD En pesos corrientes Total país Octubre 2002 En pesos corrientes -18,5 %

36 La instrumentación del PJHD cosechó mayores logros en la reducción, entre los beneficiarios, de la severidad (-42%) e intensidad de la pobreza (-27%), que en la disminución de la incidencia de la pobreza (-4,3%). Estos resultados están asociados a la focalización del Plan entre los hogares indigentes, que logró reducir la diferenciación entre los pobres (y por ende la severidad de la pobreza). Si bien la prestación de $ 150 resultó insuficiente para que la mayoría de estos hogares superara la situación de pobreza, en cambio permitió reducir el déficit de ingresos que padecen (y en consecuencia la intensidad de la pobreza). GASTO SOCIAL

37 Índices de incidencia, intensidad y severidad de la pobreza en los hogares beneficiarios del PJHD En porcentajes Total país Octubre 2002 Fuente: SIEMPRO, elaboración propia en base a EPH - INDEC -4,3% -26.6% -41.7%

38 Las transformaciones estructurales y el sostenimiento de la convertibilidad desembocaron en un crecimiento acelerado de la deuda externa y de la deuda social. La recesión económica -que por su duración y profundidad no tiene antecedentes en el siglo pasado- fue acompañada por una crisis social de cuya dimensión dan cuenta la gran expansión de la pobreza y las agudas carencias de quienes la padecen. Actualmente la sociedad debe saldar una creciente deuda social que al año 2002 equivalía al 90% del incremento de los activos externos de argentinos en el exterior, al 110% de la subfacturación en el comercio exterior y al 6.6% del PBI. DEUDA SOCIAL

39 Fuente: SIEMPRO, elaboración propia en base a EPH – INDEC y MECON 3.577 6.015 6.419 7.015 8.663 20.622 En millones de pesos Total país Octubre 1997 - 2002 138,1% 131,2% 158,7% Evolución de la deuda social y de los subsidios directos a los hogares pobres En millones de pesos Tasa de crecimiento 2001 / 2002