MARCO MACROECONÓMICO Y FISCAL DE MEDIANO PLAZO Israel Fainboim Tercera Reunión del Grupo de Trabajo para el Desarrollo de Marcos de Gasto de Mediano Plazo.

Presentación del tema: "MARCO MACROECONÓMICO Y FISCAL DE MEDIANO PLAZO Israel Fainboim Tercera Reunión del Grupo de Trabajo para el Desarrollo de Marcos de Gasto de Mediano Plazo."— Transcripción de la presentación:

1 MARCO MACROECONÓMICO Y FISCAL DE MEDIANO PLAZO Israel Fainboim Tercera Reunión del Grupo de Trabajo para el Desarrollo de Marcos de Gasto de Mediano Plazo Guatemala, Marzo 11-12 de 2010

2 Contenido Beneficios e importancia de un Marco Macro-Fiscal de Mediano Plazo (MMMP) Descripción de los componentes de un MMMP Requerimientos para el desarrollo de un MMMP 1.Organización y capacidades técnicas 2.Disponibilidad de modelos y métodos 3.Información (bases de datos): disponibilidad, puntualidad, calidad y cobertura 4.Coordinación institucional Beneficios e importancia de un Marco Macro-Fiscal de Mediano Plazo (MMMP) Descripción de los componentes de un MMMP Requerimientos para el desarrollo de un MMMP 1.Organización y capacidades técnicas 2.Disponibilidad de modelos y métodos 3.Información (bases de datos): disponibilidad, puntualidad, calidad y cobertura 4.Coordinación institucional

3 Aclaración de Conceptos Marco Macro-Fiscal de Mediano Plazo Marco de Gasto de Mediano Plazo Presupuesto por Resultados (el Presupuesto por Programas es la versión más común) Marco macro de políticas enfocado en pronosticar la evolución económica y establecer las restricciones agregadas de recursos Marco para decisión sobre prioridades de gasto a nivel de programas y dentro de una envolvente agregado de gasto Método de gestión del presupuesto que se enfoca en los outputs (productos) y outcomes (resultados) de los programas

4 I. Beneficios e Importancia de un MMMP Asegura consistencia entre la evolución macroeconómica y las proyecciones fiscales y ayuda en consecuencia a mejorar la estabilidad macroeconómica y fiscal (contribuyendo a mantener el gasto público en un nivel sostenible en el mediano plazo). Es el punto de partida del proceso presupuestal anual y del Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP). Al mejorar la predictibilidad de los pronósticos de ingresos, mejora a su vez la planificación del gasto y, por lo tanto la predictibilidad de los flujos de recursos para la provisión de servicios por el Estado.

5 II. Componentes de un MMMP Preparar un MMMP implica desarrollar básicamente tres tipos de actividades: 1.Producir pronósticos macroeconómicos y fiscales 2.Realizar análisis macroeconómicos y fiscales y formular políticas 3.Hacer seguimiento de la economía y de las finanzas públicas e identificar desviaciones respecto de las proyecciones

6 II. Componentes de un MMMP Los tres tipos de actividades mencionadas pueden ser asignadas a una unidad macro-fiscal dentro del Ministerio de Finanzas (Hacienda). Estas unidades deben ser el “think-tank” de los MFs y responder a solicitudes de los superiores jerárquicos, realizando análisis de una gran variedad de asuntos macroeconómicos y fiscales y proponiendo políticas consistentes y oportunas. Los MFs deberían convertirse en interlocutores del banco central, de las entidades multilaterales y de entidades similares.

7 Actividad 1: Producir pronósticos macroeconómicos y fiscales de mediano plazo El objetivo último de esta actividad es desarrollar una línea de base de proyecciones fiscales multianuales (ingresos, gastos y financiamiento) bajo las políticas de ingresos y gastos vigentes. Con ello se busca proveer un estimativo confiable de los recursos que estarán disponibles en el presupuesto en el mediano plazo (envolvente de gasto) y determinar si generan una trayectoria sostenible de la deuda pública. Comprende: Modelación y proyecciones macroeconómicas de mediano plazo. Desarrollar y mantener un modelo macroeconómico consistente para realizar pronósticos de mediano plazo y actualizar las proyecciones en la medida en que surja nueva información. (Los pronósticos de línea de base se deben incluir en la circular presupuestaria)

8 Actividad 1: Producir pronósticos macroeconómicos y fiscales de mediano plazo (cont.) Modelación y proyecciones fiscales. Producir proyecciones fiscales multianuales de línea de base (para ingresos, gastos y financiamiento) con base en las proyecciones macro y las políticas de ingresos vigentes, con el propósito de establecer techos agregados de gasto. (Los pronósticos fiscales deben prepararse conjuntamente con la agencia tributaria y las Direcciones de Presupuesto y Crédito Público). Implican desarrollar modelos de proyección de ingresos, gastos y servicio de deuda. Análisis de Sostenibilidad de Deuda (DSA). Verificar si las proyecciones fiscales multianuales de línea de base generan una trayectoria sostenible de la deuda pública (hay hojas de cálculo –”spreadsheets”- disponibles para realizar DSA)

9 Actividad 2. Análisis macroeconómico y fiscal y desarrollo de políticas Implica identificar los riesgos existentes para la estabilidad macroeconómica, el crecimiento y la sostenibilidad de la deuda. Ello comprende: Realizar análisis de escenarios para identificar los riesgos fiscales, los que deberán orientar la política fiscal. Desarrollar escenarios para evaluar el impacto (los costos de largo plazo) de los cambios en los supuestos económicos, los cambios de política, las propuestas legislativas, los pasivos pensionales (y otros pasivos no financiados) y contingentes (riesgos subnacionales, de las SOEs, de los PPPs, etc.) y los efectos de diversos shocks (de precios de las materias primas como petróleo, minerales, alimentos, etc.) sobre la proyección de línea de base y proponer políticas para adoptar acciones correctivas.

10 Actividad 2. Análisis macroeconómico y fiscal y desarrollo de políticas (cont.) Evaluar el impacto de los escenarios alternativos sobre la sostenibilidad de la deuda (DSA) y realizar “stress test” para examinar el impacto sobre esta de diferentes shocks. Analizar el impacto de la política fiscal sobre los resultados macroeconómicos y los vínculos financieros-fiscales, incluyendo la coordinación de las políticas monetaria y fiscal. Analizar temas estructurales de largo plazo, como por ejemplo, el impacto del envejecimiento de la población sobre los gastos de la seguridad social y los servicios médicos, los efectos fiscales del cambio climático, etc.

11 Actividad 2. Análisis macroeconómico y fiscal y desarrollo de políticas (cont.) Las actividades 1 y 2 deben traducirse en al menos dos documentos: Un documento de objetivos de política fiscal, preparado a comienzos de cada año y revisado a mitad de año Un documento de riesgos fiscales que contenga resultados de análisis de sensibilidad y análisis de los efectos de los pasivos contingentes

12 Actividad 3. Seguimiento Macroeconómico y Fiscal Monitorear la evolución macroeconómica y la ejecución presupuestal durante el año e identificar y analizar las desviaciones significativas respecto de los pronósticos, preparar análisis fiscales dentro del año y recomendar acciones correctivas. Identificar las causas de estas desviaciones y determinar si son temporales o permanentes, si son debidas a factores controlables o no y si requieren una respuesta de política. Monitorear las fuentes posibles de riesgos fiscales para el gobierno nacional. Ello implica monitorear, por ejemplo, las finanzas de los gobiernos sub-nacionales y de las empresas públicas. Producir reportes mensuales o trimestrales del desempeño económico y fiscal y evaluaciones de las perspectivas fiscales. Sugerir formas de mejorar los pronósticos.

13 III. Requerimientos para el Desarrollo de un MMMP La calidad de un MMMP es función de al menos cuatro factores: 1.La existencia de una unidad con capacidad técnica para proyectar, monitorear y analizar la situación económica y fiscal 2.La calidad de las técnicas y modelos de proyección económica y fiscal 3.La calidad y oportunidad de la información y los sistemas para la recolección de datos y el procesamiento 4.Mecanismos de coordinación para compartir información y discutir modelos y pronósticos

14 1. Unidad Macro-Fiscal: Estructura Organizacional y Capacidades Técnicas Requeridas Las funciones y responsabilidades de una Unidad Macro- Fiscal deberían básicamente reflejar las tres dimensiones (actividades) mencionadas anteriormente. Si bien cada Sub-Dirección (o Sub-División) podría responsabilizarse de una de las dimensiones, la organización de las Unidades Macro-Fiscales a nivel internacional no es homogénea. La Unidad debe disponer de personal con capacidad analítica macroeconómica y fiscal, expertos en modelación macroeconómica y personal con buena formación econométrica (personal que es muy escaso y costoso)

15 2. Disponibilidad de Modelos Macroeconómicos y Fiscales (y Software) Desde un punto de vista puramente teórico, en los últimos 15 años se han consolidado tres corrientes en relación con la modelación macroeconómica para explicar los ciclos, corrientes que incorporan las expectativas en las decisiones de los agentes y proveen fundamentos microeconómicos al análisis macroeconómico: modelos de equilibrio general modelos neo-keynesianos modelos que son una síntesis de las dos corrientes anteriores Los modelos (i) y (iii) se conocen como modelos Dinámicos Estocásticos de Equilibrio General o DSGE (que pueden incluir fricciones, como por ejemplo salarios que demoran en ajustarse, competencia monopolística, etc.).

16 2. Disponibilidad de Modelos Macroeconómicos y Fiscales y Software (cont.) Existen también modelos VAR (Vectores Autorregresivos) que son más de tipo estadístico que económico (no tienen, o tienen poca estructura económica), son útiles para proyectar en el muy corto plazo (uno o dos trimestres) y, por lo tanto, sirven de complemento a los otros modelos. La Programación Financiera (PF) del FMI es difícil de clasificar dentro de esta tipología, pues no corresponde a lo que se entiende como modelo económico en la actualidad. Por otra parte, por su forma de implementación, es básicamente un modelo de hoja de cálculo.

17 2. Disponibilidad de Modelos Macroeconómicos y Fiscales y Software (cont.) La Programación Financiera (PF) del FMI es en algunos aspectos diferente de un modelo macroeconómico moderno: Se basa en identidades contables para los cuatro sectores de la economía—real, fiscal, monetario y balanza de pagos—que garantizan que cada conjunto de cuentas sea completamente consistente con las otras. (chequeo de consistencia) No se basa en ejercicios de optimización y no se obtienen soluciones en el sentido convencional. Permite adaptar partes de este para enfatizar temas particulares. Puede (y debería) disponer de un sector fiscal detallado, que permita explorar escenarios alternativos de política fiscal, para establecer metas de déficit fiscal consistentes con diferentes objetivos macroeconómicos.

18 2. Disponibilidad de Modelos Macroeconómicos y Fiscales y Software (cont.) La Programación Financiera (PF) del FMI Se han desarrollado ampliaciones de la PF que incluyen en forma explícita al sector financiero (importante, pues crisis recientes se han originado en el sector financiero), para examinar los vínculos entre este sector y el resto de la economía. La PF es un modelo de flujos y es conveniente complementarlo con un análisis de cómo se afectan los saldos (stocks) cuando la economía enfrenta shocks. Para ello el FMI desarrollo desde el 2002 y utiliza para la supervisión el Enfoque del Balance (“Balance- Sheet Approach”), que examina como se afectan los balances de los sectores externo, financiero, no-financiero y público cuando enfrentan “shocks” de variables como la tasa de interés o la tasa de cambio. (ejercicio intensivo en información).

19 2. Disponibilidad de Modelos Macroeconómicos y Fiscales y Software (cont.) El Enfoque del Balance Una característica distintiva de las crisis de las dos últimas décadas ha sido la súbita disrupción de las cuentas de capital de sectores críticos de la economía. Estas ocurren generalmente cuando los prestamistas e inversionistas pierden rápidamente la confianza, originando ajustes de portafolio súbitos y de gran escala, como por ejemplo retiros masivos de depósitos bancarios, venta de acciones, o interrupción abrupta de la refinanciación de las deudas. Ello produce ajustes en la tasa de cambio, la tasa de interés y los precios de otros activos, dando lugar a que el balance de toda la economía se deteriore. Estas crisis obligaron a examinar en detalle las vulnerabilidades de los balances sectoriales.

20 2. Disponibilidad de Modelos Macroeconómicos y Fiscales y Software (cont.) El Enfoque del Balance El “enfoque del balance” es complementario del modelo de PF. Al enfocarse en los shocks a los stocks de activos y pasivos, que pueden producir ajustes importantes en los flujos de capital, el BSA es un complemento útil del modelo de PF basado en análisis de flujos, que examina como se van produciendo en el tiempo situaciones insostenibles en materia fiscal y en la cuenta corriente. El propósito del BSA es analizar las vulnerabilidades de los sectores y los mecanismos de transmisión entre ellos. Algunas de las vulnerabilidades importantes que el BSA intenta cubrir incluyen los ”mismatches” en maduración de instrumentos, en monedas y en la estructura de capital. En tiempos de crisis, estos riesgos se manifiestan como problemas de liquidez o de solvencia como efecto de un shock negativo.

21 2. Disponibilidad de Modelos Macroeconómicos y Fiscales y Software (cont.) Utilización de Modelos Macroeconómicos a Nivel Internacional Los modelos DSGE y los neo-keynesianos están siendo utilizados por los bancos centrales. En varios países desarrollados, los Ministerios de Finanzas (Tesoro) emplean todavía modelos macro-econométricos de gran tamaño, con decenas de funciones, como los que se desarrollaron en los años ochenta. Canadá y Gran Bretaña son ejemplos de ello. En muchos países en desarrollo, por su parte, los ministerios y los bancos centrales utilizan el modelo de PF del FMI como modelo macroeconómico base para preparar el MMMP.

22 2. Disponibilidad de Modelos Macroeconómicos y Fiscales y Software (cont.) Análisis de Sostenibilidad de Deuda (DSA) Para el desarrollo de las funciones macro-fiscales se requiere además utilizar un modelo de sostenibilidad de la deuda. El FMI ha desarrollado dos “templates” para el análisis de sostenibilidad de deuda (DSA), con el objeto de utilizarlos en su tarea de supervisión, uno para aplicar en países de bajos ingresos y otro en economías emergentes. Además, desde hace un tiempo se vienen haciendo ejercicios con modelos estocásticos de sostenibilidad (la forma y condiciones bajo las cuales la relación deuda/PIB se modifica en el tiempo no es determinística sino estocástica).

23 2. Disponibilidad de Modelos Macroeconómicos y Fiscales y Software (cont.) Análisis de Sostenibilidad de Deuda (DSA) El gobierno puede tener control sobre las políticas, pero la trayectoria que sigue la deuda depende de las condiciones macroeconómicas, que están parcialmente fuera de su control (por ejemplo el crecimiento del PIB, las tasas de interés y la tasa de cambio). Por ello, en el FMI ha empezado a realizar ejercicios que introducen una dimensión estocástica a los análisis tradicionales de sostenibilidad de la deuda que se basan en su dinámica de mediano plazo. Esto ha resultado en derivaciones de gráficos “de abanico” (“fan charts”) que describen la distribución de probabilidades de la relación deuda/PIB del gobierno bajos escenarios de ajuste de mediano plazo, como resultado de shocks sobre, por ejemplo, las tasas de interés, el crecimiento del producto o la tasa de cambio.

24 2. Disponibilidad de Modelos Macroeconómicos y Fiscales y Software (cont.) Modelos de Proyección de Ingresos Los impuestos que dependen fuertemente de la situación macroeconómica (el impuesto de renta, los impuestos sobre las empresas, el IVA) usualmente se pronostican mediante métodos indirectos. Se utiliza usualmente el método de elasticidad, donde la elasticidad estimada previamente y el pronóstico del indicador macroeconómico que se usa como proxy de la base tributaria determinan los ingresos. Para impuestos con ingresos de menor importancia, o que tienen una relación débil con las variables macroeconómicas, como las contribuciones u otros tipos de ingresos no tributarios—se acostumbran a utilizar métodos directos, como extrapolación de tendencias (tendencias en el tiempo, como las lineales exponenciales o de crecimiento), análisis de series de tiempo o VARs para grupos de impuestos. La ventaja de estos métodos es su simplicidad. En algunos países se utilizan también métodos de micro-simulación, que se enfocan en contribuyentes individuales y los pronósticos se agregan posteriormente.

25 2. Disponibilidad de Modelos Macroeconómicos y Fiscales y Software (cont.) Modelos de Proyección de Ingresos La evidencia empírica muestra que: La precisión de los pronósticos aumenta si los modelos de pronósticos están incorporados en un modelo macroeconómico, que produce un conjunto consistente de pronósticos económicos y de ingresos. Análisis para USA muestran que la exactitud de los pronósticos es mayor en aquellos estados en donde tanto el ejecutivo como el legislativo producen pronósticos (y cuando otros entes externos también producen proyecciones).

26 2. Disponibilidad de Modelos Macroeconómicos y Fiscales y Software (cont.) Modelos de Proyección de Ingresos La capacidad predictiva de los modelos debe evaluarse periódicamente, y compararse con la de modelos alternativos. Las pruebas para evaluar la calidad de las proyecciones permiten determinar por ejemplo si estas no son sesgadas, si no están correlacionadas en serie (serially uncorrelated), si ninguna variable del conjunto de información puede predecir los errores futuros de pronostico, y si la varianza del error de pronostico declina o no a medida que se dispone de mas información. Estas pruebas debería aplicarse periódicamente, con el propósito de mejorar los modelos de proyección. Si bien en lo posible debe tratar de distinguirse entre los errores producidos por diferencias respecto a la evasión (asociadas con la administración del impuesto), de aquellos generados por razones macroeconómicas y por cambios de política, en muchos países esto ha sido todavía muy difícil de discernir.

27 2. Disponibilidad de Modelos Macroeconómicos y Fiscales y Software (cont.) Cualquiera sea el modelo macroeconómico empleado, los diversos países utilizan una variedad de técnicas para asegurarse de que las estimaciones económicas no tengan sesgos: Comparar las previsiones del gobierno con las del sector privado (USA) Discutir las proyecciones en foros académicos Utilizar el promedio de los pronósticos de varias organizaciones no gubernamentales de prestigio (universidades, institutos de investigación) Creación de comités de expertos para producir proyecciones clave, como crec. PIB o precio de mediano plazo del cobre (Chile) Creaciones de entes gubernamentales “independientes” para examinar y comentar las proyecciones (Suecia) Unos pocos países han delegado la realización de pronósticos macroeconómicos a entidades públicas relativamente independientes (Austria, Holanda, Bélgica).

28 3. Información (bases de datos): disponibilidad, oportunidad, calidad y cobertura Producir proyecciones creíbles depende no solo del desarrollo de modelos, sino también de estadísticas confiables, de cobertura amplia y oportunas. La credibilidad de las proyecciones descansa en gran medida en la existencia de datos no sesgados, consistentes y confiables (provenientes de un marco estadístico), desagregados y completos. Las necesidades de información de los diversos modelos a utilizar son considerables. El modelo de PF requiere, por ejemplo, datos históricos de cuentas nacionales (institutos de estadísticas o bancos centrales), cuentas fiscales (Ministerios de Finanzas), ingresos (administraciones tributarias) y cuentas monetarias y de balanza de pagos (bancos centrales). El modelo se acostumbra a utilizar con datos anuales; pero para hacer un seguimiento de los desarrollos fiscales durante el año, se debería desarrollar información trimestral.

29 4. Coordinación institucional La información para las proyecciones es usualmente provista por diversas entidades, lo que requiere acuerdos formales de intercambio de datos. El trabajo macro-fiscal implica coordinación de la Unidad Macro-Fiscal con un amplio rango de instituciones dentro y fuera de los Ministerios de Finanzas. Ubicar esta unidad en un alto nivel de la jerarquía de los MF facilita la coordinación institucional. Para elaborar los pronósticos debería establecerse un grupo de trabajo ad -hoc de todas las instituciones involucradas, dirigido por la Unidad Macro-Fiscal. La meta debe ser alcanzar un mayor entendimiento y aceptación de los resultados.