Mercado de aguas en la agricultura peruana: límites y posibilidades Eduardo Zegarra Méndez Economista Agrario, PhD

Contexto peruano Actualmente hay consenso sobre la necesidad de cambiar la legislación de aguas de 1969 basada en derechos administrativos (acceso ligado a PCR) y por el sesgo agrario. Existen varios proyectos de nueva Ley de Aguas que intentan reformar la actual institucionalidad y base legal para la gestión del recurso; Los agricultores (JNUDR) han manifestado preocupación por la “privatización” del agua y por la posibilidad de abrir el “mercado de aguas” en el Perú.

Preguntas básicas ¿ porqué existen temores en introducir instituciones de mercado en la agricultura peruana ? ¿ qué rol juega el mercado en el desarrollo agrario ? ¿ cuáles son las características especiales del agua que dificultan la operación de mercados ? ¿ qué experiencias existen sobre mercados de agua en otros países? ¿ qué ventajas y desventajas existen en introducir el mercado de aguas en la agricultura peruana ?

Temores ante la introducción del mercado de aguas La indiscriminada liberalización de la agricultura peruana en la década de los 1990s ha creado un ambiente “hostil” para la introducción de mecanismos de mercado en el agro; Se confunde mercado con privatización del agua, son conceptos distintos ya que un mercado puede operar para un recurso que es de dominio público; Los agricultores enfrentan mercados que no funcionan muy bien, (ejm: el de crédito); no hay mercado de seguros, graves fallas en comercialización. En general, se teme que un mercado de aguas genere mayor desigualdad en el acceso al agua a favor de empresas con mayor poder económico.

Mercado y agricultura (1/3) La agricultura es una actividad especial, obedece a ciclos biológicos y al clima, factores poco controlables. Es altamente riesgosa y de amplia dispersión geográfica. Estos elementos dificultan la operación de mercados y la adopción de tecnología en el campo; La agricultura es una actividad con millones de actores que toman decisiones de manera simultánea, generando inestabilidad de oferta y de precios. Los mercados agrarios están severamente afectados por problemas de información, en cuanto a crédito, seguro y coordinación de decisiones. En general, existen dificultades para que los mercados agrarios operen bien sin intervención pública en infraestructura (transportes y mercadeo), investigación e información. Sin embargo, los mercados siguen siendo la mejor opción para desarrollar la agricultura, siempre y cuando operen bajo reglas y condiciones que permitan disminuir sus fallas

Mercado y agricultura (2/3) La “transformación” de la agricultura (modernización) es considerada pieza clave en el desarrollo de los países (Lewis). La inversión pública en infraestructura, investigación y extensión han permitido que la agricultura se modernice al ritmo del proceso de industrialización en los países hoy desarrollados (Timmer). Los países desarrollados han utilizado las instituciones de mercado para desarrollar sus agriculturas, pero con altos niveles de regulación y con un tratamiento especial al sector para moderar las fallas de mercado. Los enfoques de exagerado intervencionismo estatal han fracasado en grado mayúsculo en el desarrollo de la agricultura.

Mercado y agricultura (3/3) Una buena definición de derechos de propiedad sobre recursos agrarios (tierra, agua, bosques) es importante para el desarrollo agrario al promover la inversión y el uso sostenible de los recursos; Esto no implica necesariamente la privatización, en muchos casos los sistemas de propiedad condicionada o mixta son más eficientes y equitativos. Es importante entender los diversos atributos de los derechos de propiedad sobre los recursos (extracción, gestión, exclusión, alienación) y las condiciones materiales y sociales en que estos son aprovechados económicamente. Al discutir el mercado sobre recursos agrarios, el atributo de alienación es el que está en juego.

Características especiales del agua (de riego) El agua es un recurso móvil, con amplia variabilidad temporal y espacial; En sistemas de riego se generan externalidades e interdependencias en el acceso y uso entre regantes Por esto es costoso establecer derechos de propiedad, teniendo un grado importante de incertidumbre. Esto aumenta el conflicto en torno a la explotación del agua; El mal manejo del agua genera externalidades negativa sobre el recurso suelo; Pueden haber conflictos entre la asignación voluntaria y la gestión de un sistema de irrigación; Las tarifas de agua en realidad sirven para financiar las actividades de operación y mantenimiento, no son un “precio de mercado” en función de la oferta y demanda por derechos de agua.

Experiencias con el mercado de aguas Existen pocos mercados de agua, oeste y sudoeste americano, México, Australia, España, Chile. En USA evidencia de fallas en la formación de precios en mercados intersectoriales, pero no implica menos eficiencia que sistemas administrativos (Colby et al); El control local del mercado de aguas en la agricultura permite resolver el problema de las externalidades (Miller). En España existe un claro control local sobre el mercado de aguas. En Chile, evidencia de un rol positivo en desarrollo agrario pero problemas por la privatización del agua, lo cual introduce rigideces, problemas de acaparamiento de derechos e inequidades en asignación inicial. En México se decidió reconocer el mercado de aguas ya que los agricultores en áreas muy áridas ya realizaban transacciones

Tipos posibles de mercado Mercado libre y recurso privado. Mercado regulado entre sectores pero sin regulación intrasectorial ni control local. Mercado regulado entre sectores y al interior de cada sector pero sin control local. Mercado regulado inter e intrasectorial y con control local. Mercado regulado inter e intrasectorial, con control local sobre atributos a ser puestos en mercado.

Ventajas del mercado de aguas en la agricultura Agricultores tienen incentivos para el uso eficiente del agua al valorizar los ahorros (incentivos para inversión en técnicas ahorradoras); Mecanismo de aseguramiento temporal o de largo plazo para cultivos de alto riesgo frente a escasez de agua (permanentes de alto costo de instalación); Los conflictos por el acceso al agua pueden resolverse mediante negociaciones comerciales (reguladas por una autoridad); Puede mejorar la gestión del agua en la medida que el sistema de asignación es más sensible a las demandas de los agricultores

Desventajas de un mercado de aguas Genera ansiedad en los agricultores frente a la posibilidad de que actores con mayor poder económico se apropien del recurso o frente a los mercados intersectoriales en donde otros sectores demandan agua de la agricultura; Pueden complicar la gestión de los sistemas de riego si es que las normas de gestión no son compatibles con las normas de asignación voluntaria del agua; Requiere capacidad de medir los efectos externos negativos que pueden generar reasignaciones voluntarias de agua entre agricultores; Puede operar afectando la equidad en un contexto en donde los mercados de crédito, seguros y comercialización tienen sesgos adversos para los agricultores más pequeños.

Balance y conclusiones Tarde o temprano la creciente escasez del agua llevará a utilizar mecanismos de asignación voluntaria que reflejen mejor las preferencias y eficiencias de los agricultores; Por esto, la introducción de mecanismos de mercado para la asignación del agua en la agricultura peruana es recomendable pero bajo un sistema regulado y con control local, desechando la figura de privatizar el recurso. Las desventajas del mercado de aguas en la agricultura pueden ser enfrentadas con políticas de regulación, de capacitación en gestión y con inversión en tecnologías de medición del recurso. La introducción paulatina y regulada del mercado de aguas (bajo control local) genera un contexto con mejores incentivos para la eficiencia y manejo sostenible del agua de riego. La equidad debe ser manejada con políticas para enfrentar las fallas del mercado de créditos, seguros y comercialización.