II Encuentro Internacional de Redes EUROsociAL Igualdad, Estado y Ciudadanía: los Pilares de la Cohesión Social Antigua, Guatemala, de junio de 2007

Fiscalidad: Sesiones Plenarias Mesa redonda 2: Participación ciudadana en los procesos de elaboración del presupuesto 27 de junio de 2007, 9:00-10:30 h

Presupuesto participativo en América Latina: la experiencia brasileña (Limites y potencialidades del PP para reforzar la cohesión social) Valdemir Pires UNESP – Universidade Estadual Paulista (São Paulo/Brazil) Departamento de Administración Pública Grupo de Investigación UNESP/CNPq Control social del gasto público

1.Definición del presupuesto participativo (PP) – en la experiencia brasileña 2. La experiencia del PP en América Latina Análisis desde el punto de vista de un protagonista brasileño ( ) 3. Conclusiones a partir de la experiencia del PP en América Latina Análisis desde el punto de vista de un investigador y un divulgador desde Brasil ( ) 4. Limites y potencialidades del PP para reforzar la cohesión social Análisis desde el punto de vista de quien comparte com y sus colaboradores la busca de los mejores caminos para reforzar la cohesión social como la forma de construir relaciones sociales democráticas y que tiendan a reducir las desigualdades sociales (2007) Sumario de la presentación y enfoque desde el que se va a abordar

1. El Presupuesto Participativo: ¿Qué es? Es una metodología de decisión presupuestaria y de seguimiento de los gastos públicos locales que implica la participación popular, estableciendo un nuevo tipo de relación entre el Estado y la sociedad civil a partir del cual la cogestión se revela como un elemento que cuestiona la democracia representativa tradicional, apuntando en la dirección de una nueva cultura democrática en la que los ciudadanos amplian su protagonismo, relativizando el predominio del punto de vista de los políticos tradicionales y de la tecnocracia, sin cuestionar sin embargo el valor la contribución de esos grupos, osea, sin renunciar a las instituciones de la democracia representativa. Desde los años ochenta hasta hoy vienen creciendo el número de experiencias de PP en el mundo, tanto como la literatura que se refiere a ese tema. El PP se destaca como una de las formas más prometedoras de control social del gasto público.

2. La experiencia del Presupuesto Participativo en América Latina Se reconoce que fue Brasil el país donde surgió el Presupuesto Participativo a finales de los años ochenta. La experiencia de la ciudad de Porto Alegre se convirtió en referencia internacional, despues de haber sido considerada como una de las mejores prácticas de gobierno por la 2ª Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (Habitat II, Estambul, 1996). A partir de entonces se replicó en varios países de América Latina y en otros continentes. En la actualidad tenemos noticias de la aplicación de la metodología en casi todo el mundo. Se trata de una experiencia que, a pesar de la simpatía con la que viene siendo aceptada y adoptada por grupos con distintos posicionamientos políticos e ideológicos, está, todavía en fase de desarrollo y consolidación, careciendo del tiempo suficiente para estar madura, así como de los esfuerzos analíticos que permitan calificarla como una innovación de las técnicas de gobierno, de los patrones de relaciones democraticas y de la lógica de asiganción de los recursos económicos.

2.1. La Evolución del PP en Brasil (1/3) Las experiencias del PP en Brasil se pueden agrupar en los siguientes grupos: -Precursoras (anteriores a Porto Alegre): Lajes SC, Boa Esperança ES, Piracicaba SP, Vila Velha ES y otras de menor importancia (finales de los setenta mediados de los 80) -Fundadoras: Porto Alegre RS, Diadema SP, Santo André SP, Piracicaba SP, Ipatinga MG ( ), Santos SP, Jaboticabal SP, Betim MG y otras ( ) -Paradigmática: Porto Alegre ( ) -Continuadoras: aproximadamente 150 de las ciudades del país ( ) -Innovadoras: PP de segunda generación ( ) Desde finales de los setenta hasta el principio de los años noventa, el PP en Brasil fue uno de los resultados de la intensa movilización social generada por la insatisfacción popular con el régimen militar y por la reacción de grupos organizados contra el desempleo y la carestía en los centros urbanos, en medio de una crisis económica proveniente del agotamiento del modelo de crecimiento económico basado en la sustitución de las importaciones y en el endeudamiento externo. Fue un momento de profundas transformaciones en la realidad social, económica y política brasileña, que tuvo como uno de los principales protagonistas y beneficiarios al Partido de los Trabajadores, que adoptó el PP como uno de los ingredientes fundamentales de su forma de gobernar actuando en estrecha colaboración con los movimientos populares y sindical.

2.1. La evolución del PP en Brasil (2/3) A partir de mediados de los años noventa, con la democracia recientemente conquistada (tiempos del primer gobierno de Fernando Henrique Cardoso), Brasil esta inmerso en el esfuerzo de la estabilización económica, que envolvió a todos los gobiernos en el gerencialismo de la primera oleada de reforma del Estado. Es en ese contexto en el que se consolidó el segundo gobierno de Cardoso y no sufrió alteraciones en el primer y segundo gobierno de Lula (en marcha), el PP comienza a ser incluido entre otras metodologías de gestión participativa que generan oportunidades de empowerment, de acumulación de capital social y de ampliación de accountability. Se pueden identificar dos momentos en la realización de experiencias de PP, desde finales de los setenta hasta el 2007: 1)el momento en el que predomino el movimentalismo, en el que el PP fue uno de los instrumentos de resistencia y de avance democrático de los grupos sociales movilizados contra la dictadura y por unas mejores condiciones de trabajo y de vida en los núcleos urbanos; 2) el momento actual (iniciado en 1994/95) en el que la lógica gerencialista va progresivamente adueñándose de las innovaciones de gestión generadas en el periodo anterior, consagradas en la Constitución de 1988, pero débilmente introyectadas en las prácticas de la ciudadanía.

2.1. La evolución del PP en Brasil (3/3) El PP sigue ganando adeptos en Brasil, pero el ímpetu inicial se enfrió, también para los gobiernos del Partido de los Trabajadores, enredados en las tareas impuestas por las reformas. Para que haya una revitalización, parece necesario admitir que los elementos gerencialistas (preocupados con la eficiencia, eficacia, efectividad y sostenibilidad de los gastos públicos – de cuño más económico) deben ser incorporados a las preocupaciones movimentalistas (transparencia, inversión de prioridades, desprivatización del Estado, equidad – de cuño más político y social). Los desafíos, por tanto, se amplían, volviéndose aún mayores cuando se tiene en cuenta la situación actual de desmovilización social ante las frustraciones que se están acumulando como resultado del gobierno de Lula. Las perspectivas de Brasil, por lo tanto, no son las mejores, llevándonos a creer que el futuro del Presupuesto Participativo, de ahora en adelante, depende más de lo que se haga a nivel continental y mundial que nacional. De ahí la importancia de la inclusión de esa metodología innovadora y prometedora entre las preocupaciones de las redes multinacionales (como EUROsociAL) volcadas en el fortalecimiento de la democracia, el republicanismo, el Estado del Bienestar y la cohesión social.

2.2. PP en otros países de da América Latina Actualmente tenemos noticias de la adopción del PP en varios países de América Latina, entre ellos Argentina (Buenos Aires, Rosario), Paraguay (Asunción, Villa Elisa),Uruguay (Montevideo), Colombia (Puerto Asís), Venezuela (Caracas), Perú (Villa El Salvador, Ilo, ley nacional de 2003), Bolivia, Méjico (Cuauhtemóc), Guatemala, Ecuador (Cuenca, Cotacachi), El Salvador, Honduras, Chile. Hay algunos esfuerzos dispersos para hacer un mapa de estas experiencias y para formar redes (Forum Social Mundial y regionales, ONGs, redes virtuales, grupos de trabajo en organismos multilaterales, órganos gubernamentales y universidades). Iniciativas que merecen ser profundizadas y consolidadas. Es necesario ampliar los contactos y eventos. Para los países de América Latina, el intercambio de experiencias en relación con el Presupuesto Participativo tiene una doble ventaja: 1)facilitar el perfeccionamiento de las metodologías presupuestarias participativas y caminar en la dirección de mejores gobiernos y 2)contribuir a estrechar los lazos entre los países del subcontinente, reduciendo las distancias y diferencias que dificultan la integración tan anhelada hace tanto tiempo.

3. Conclusiones a partir de las experiencias de PP en AL (1/5) Preliminarmente, es preciso que quede claro que son conclusiones un tanto provisionales, en la medida en que las experiencias son todavía muy pocas y heterogéneas. Aparte de esto, el trabajo de recopilación sistemática de material empírico, junto con una reflexión a partir de ellas está apenas comenzando, sin embargo ya se puede decir que existe un campo de investigación que se va definiendo rápidamente, a partir de la actuación individual de los investigadores, predominantemente latino-americanos y europeos, y de la tímida formación de redes de contacto incluso virtuales. Está aparentemente consolidada la percepción de que el PP puede contribuir a profundizar la calidad de la democracia, ayudando a combatir el desinterés por los asuntos públicos y llevando al campo del debate a personas alejadas del mismo. En relación a esto, las experiencias intentan combinarse con las tesis de la democracia activa, deliberativa o participativa. También se va configurando una percepción, todavía carente de una demostración más cualificada, de que el PP ayuda a focalizar mejor las políticas públicas en la dirección de la justicia social, hasta el punto en que es entendida como la envolvente de los esfuerzos para la inclusión de los individuos y los grupos económicamente marginados. Ahora el PP carece todavía de validación desde el punto de vista de las técnicas de elaboración, implementación y evaluación de políticas públicas, hoy en claro desarrollo.

3. Conclusiones a partir de las experiencias de PP en AL (2/5) Una duda que es necesario tener en cuenta y afrontada de alguna forma incluso antes de entrar en cuestiones sobre el PP propiamente dicho, es la siguiente: ¿por qué entre todas las formas posibles de participación popular, la que se refiere a la discusión presupuestaria se tornó la más defendida y propagada como innovadora y prometedora? Tal vez eso haya ocurrido porque la difusión se dio a partir de Brasil, en donde, de hecho, había (y hay) una necesidad apremiante de contribuir a la desconcentración de la renta, pasando el PP a cumplir un papel redistributivo (se trata de un país que es uno de los campeones mundiales en relación a esa deshonrosa faceta). Había en Brasil (y hay) la necesidad de desprivatizar el Estado. Puede ser, sin embargo, que no se trate sólo de eso, que las decisiones de naturaleza económico- financiero-presupuestarias y su control sean esenciales en cualquier tiempo y lugar, para construir gobiernos mejores en sociedades mejores Es importante alcanzar un posicionamiento mínimamente claro a este respecto, porque es evidente que las decisiones económico-financiero-presupuestarias están entre las más complejas que deben ser tomadas y ejecutadas, planteando un desafío adicional a la participación del ciudadano común, a no ser que se quiera, como participación popular, apenas vender la ilusión de que los ciudadanos comunes pueden decidir para donde va el dinero público, cuando de hecho no pueden hacerlo.

3. Conclusiones a partir de las experiencias de PP en AL (3/5) Quedan una serie de dudas en relación a las potencialidades y limitaciones del PP (como práctica y como propuesta política de gestión) y a los obstáculos a los que se enfrenta. En relación con estas dudas tampoco se ha llegado todavía a conclusiones definitivas a partir de las experiencias de América Latina. Algunas de ellas, entre las más relevantes son: -Existen pocos casos de PP de mayor duración. A veces no sobreviven a un gobierno, otras veces se interrumpen por el gobierno siguiente al que lo había implantado – la conclusión es que el PP no se sostiene por si mismo, ni apenas por gobiernos o dispositivos legales que lo imponga: se deber tornar una forma de relacionarse entre el gobierno y la sociedad, incluido en el imaginario popular y defendido cotidianamente por los ciudadanos ( ahí tenemos un desafío de naturaleza pedagógica, una demanda por estrategias de construcción de contra-hegemonía de las ideas prevalecientes); -Las tentativas de adoptar el PP en niveles de gobierno por encima del local todavía no pasan el test de viabilidad (tampoco Rio Grande do Sul, estado del que Porto Alegre es la capital, lo consiguió) – la conclusión es que el paso del PP a niveles de gobierno superiores solo sea posible después de una larga trayectoria de PPs locales que consiga incluir entre sus conquistas una nueva forma de ver y estructurar las relaciones federativas; aparte de eso, se puede concluir también que tampoco es siempre conveniente trasponer el PP de un nivel de gobierno a otro.

3. Conclusiones a partir de las experiencias de PP en AL (4/5) -La participación popular no es conveniente solamente en los asuntos presupuestarios y ocurre de hecho, en muchos lugares, también en otros frentes (consejos gestores diversos, grupos de trabajo tripartitos, forums, etc.); hay necesidad de asegurar que no haya colisión, ni superposición de funciones y poderes entre los diversos canales de participación – se trata de un tema aún mal resuelto en las experiencias en AL; -La relación entre las instancias decisorias del PP y las instancias formales de la democracia representativa todavía no están totalmente bien establecidas; en un contexto en el que se vuelve a proponer el rescate de los poderes parlamentarios sobre la gestión de los recursos, se debe concluir que entre esos poderes y los que cabrían a los ciudadanos en una cogestión con el ejecutivo se debe encontrar un equilibrio que es de difícil obtención; -Las metodologías de presupuestación participativa todavía no se han imbuido de las técnicas de gestión presupuestaria propiamente dichas (presupuesto por programas, presupuesto por desempeño, etc.), tampoco de otras técnicas que permiten elevar el grado de eficiencia, eficacia y efectividad de las políticas públicas (métodos de planificación, indicadores de desempeño, técnicas de elaboración y evaluación de políticas públicas, etc.), llegándose a la conclusión de que el aspecto participativo ha sido más enfatizado que el presupuestario;

3. Conclusiones a partir de las experiencias de PP en AL (5/5) - En América Latina, la presupuestación plurianual todavía esta dando sus primeros pasos, no habiéndose llegado muy lejos, en términos de consolidación del presupuesto participativo, y los dos enfoques tendrán que encontrarse en algún momento, pudiendo hasta el momento concluir, que este encuentro tendrá que suceder y que no será muy pacífico; -Que es lo que se decide en el PP (¿solo una parte de las inversiones? ) y como se decide a lo largo del proceso participativo (¿bastan plenarias y asambleas, cuales son los criterios de corte?), no son aspectos plenamente resueltos en las experiencias del PP; son muy convenientes estudios empíricos para que sean identificados los puntos fuertes a ser reforzados y débiles para ser gestionados. -Se podrían plantear otras dudas y conclusiones parciales, reforzándose la percepción de que aunque prometedora, la presupuestación participativa no es fácil de implementar, a no ser por aquellos que esperan de ella un barniz de democratización o un reclamo para atraer oportunistamente la adhesión popular. A pesar de esto, sigue siendo una esperanza que conviene mantener; una iniciativa que ha ofrecido pequeños pero prometedores y consistentes resultados en algunas localidades; un tema que merece un investigación sistemática para cuestionar las teorías políticas y económicas establecidas acerca de las relaciones políticas y de asignación de los recursos públicos; una punta del hilo de la madeja que puede ayudar a encontrar la salida del laberinto de la injusticia social y de la fragilidad democrática.

4. Limites y potencialidades del PP para reforzar la cohesión social (1/3) El presupuesto participativo tiene potencial para ampliar la accountability, el empowerment, el capital social, la equidad, la ciudadanía, la democracia, el republicanismo y la gobernanza, fortaleciendo los gobiernos locales y ampliando la descentralización. Por tanto, desarrolla aspectos de las relaciones entre individuos, instituciones y gobiernos que pueden contribuir al aumento de la cohesión social. Mientras que el uso oportunista y/o mal conducido de la metodología del PP, puede provocar incredulidad, desmotivación, desconfianza y hasta desesperanza que pueden debilitar la cohesión social. Nos referimos aquí a una cohesión social en la que el papel del Estado es fundamental, pudiendo reforzarlo a través de la relación con la sociedad civil en los marcos preconizados por el concepto de esfera pública. A este respecto, hay tareas de envergadura a ser llevadas a cabo tanto por los políticos y tecnócratas como por los líderes de los movimientos sociales y entidades independientes.

4. Limites y potencialidades del PP para reforzar la cohesión social (2/3) El Presupuesto Participativo de cuño movimentalista, o sea, justificado apenas por la necesidad de ampliar la interlocución entre gobierno y sociedad civil, ha denotado un aspecto de debilidad al dar poca atención a aspectos de gestión que son absolutamente necesarios para aumentar la efectividad de esa interlocución y el buen rendimiento de la acción gubernamental en busca de los objetivos democráticamente definidos. Por otro lado, el Presupuesto Participativo marcadamente gerencialista (que ve en la participación apenas un canal de control de los principales – representados - sobre los agentes - representantes), no tiene en cuenta suficientemente los fundamentos democráticos y republicanos de las prácticas participativas. La Ciudadanía activa debe ser combinada con una gestión pública técnicamente preparada y pertrechada, en una segunda ola de Presupuestos Participativos, siendo este un movimiento de maduración de esa propuesta que en breve cumplirá 20 años.

4. Limites y potencialidades del PP para reforzar la cohesión social (3/3) Rousseau tiene razón cuando afirma que "Desde el momento que alguien dice de los asuntos del Estado: ¿a mí qué me importa?, debemos saber que el Estado está perdido" No menos acertado está Bobbio al decir: Tecnocracia y democracia son antitéticas: si el protagonista de la sociedad industrial es el especialista, imposible que lo sea el ciudadano común. En los temas presupuestarios – y tributarios- esas afirmaciones adquieren relevancia dramática, impactando de forma importante y directamente en las condiciones el las que se produce la cohesión social que garantiza una vida civilizada, que evite la barbarie. El Presupuesto Participativo llevado a efecto por los gobiernos y comunidades debe ser de tal naturaleza que ayude a afrontar ambos problemas: reducción de la confianza en la democracia y dificultad de los ciudadanos comunes para lidiar cono los asuntos de alta complejidad que la decisión y la acción de los gobiernos contemporáneos envolucra.