Enfoque Territorial del Desarrollo Local Haciendo efectiva la promesa de desarrollo a través de la descentralización Alfonso García Salaues Bogotá, Junio 2015

Contenido Enfoque territorial del desarrollo local Por qué necesitamos el Enfoque Territorial? Bloques de construcción del Enfoque Territorial Cambios en las políticas sub-nacionales Gobiernos locales y su importancia Mejoras en los sistemas de gestión de los gobiernos locales Políticas nacionales propicias para el Enfoque Territorial

1. Enfoque territorial del Desarrollo Local (ETDL) El ETDL ha sido definido como un marco de políticas públicas multidimensionales destinado a expandir las oportunidades y el potencial de cada territorio para promover el desarrollo local. Promueve la interacción de diferentes actores: ciudadanos, comunidades, organizaciones de la sociedad civil, sector privado, gobiernos locales, gobierno central y otras entidades del sector público. Promueve la interacción a diferentes escalas: Nacional, regional, departamental y local.

Territorio… El territorium, de acuerdo con la ley romana, fue la zona de influencia de una comunidad política, "un grupo de hombres unidos por la ley" (Cicerón). En Francia, el territorio en el que se estableció la comunidad rural fue llamado el finage, y contó con la iglesia, las casas, los caminos, los campos y los bosques. Era más o menos el equivalente a la terminus, o incluso más al de "jurisdicción", ya que supuso implícitamente el derecho a la libre administración. El territorio no es, por tanto, solo el espacio llano, pero el espacio del hombre, la naturaleza transformada por la actividad humana; cultura significaba originalmente naturaleza transformada por el trabajo humano y "cultivar" tiene la misma raíz. Es el espacio de la cultura y de la historia; un espacio social, ya que contiene, se reproduce y desarrolla las relaciones sociales. Y también es un espacio natural. A brief explanation of the concept of territory and its implications - Miquel Amorós

Qué entendemos por Desarrollo Local con Enfoque Territorial? Dimensión geográfica, relacionada con una porción del territorio nacional y podría ser: urbana, metropolitana, provincial, distrital, cuenca hidrográfica, área amazónica, zona montañosa, etc. Dimensión espacial se refiere a la integración del desarrollo considerando los múltiples actores guiados por una visión de futuro y se obtiene a través de inversiones en infraestructura y gestión del ambiente natural y construido. Geografía física, geografía humana y geografía económica. Historia, política e instituciones

Enfoque Sectorial y Fragmentado Desarrollo Local con enfoque territorial: endógeno, holístico y espacialmente integrado, incremental y multi-escalar Educación Salud Agua Saneamien Vivienda Des. Urbano Seguridad Des. Rural Medio Ambiente LG OSC EMPR. COM. Gobierno Nacional Localización de políticas nacionales Gobierno Local Como Agente del Gobierno Nacional Enfoque Sectorial y Fragmentado PUBL. Naturaleza abierta con mecanismos de consulta, negociación y colaboración incluyendo actores a nivel local, departamental y nacional Medio Ambiente Agua Comunidades Salud Recursos Financieros Activos Físicos Cultura Seguridad Empresas OSC GL Historia Política Vivienda Recursos Naturales Instituciones Capital Social RURAL Urbano Educación Entidades Públicas

Qué entendemos por Desarrollo Local? No se refiere a una particular escala geográfica o político administrativa donde el desarrollo se produce; se refiere más bien a cómo y por quiénes es promovido. El cómo se refiere a la necesidad de movilizar el potencial y los recursos del territorio a través de mecanismos político institucionales de gobernanza y administración a diferentes niveles. El quién resalta la importancia de gobiernos locales fortalecidos, la genuina participación de los actores relevantes en un determinado territorio y la existencia de relaciones efectivas entre distintos niveles de gobernanza.

2. Por qué necesitamos el ETDL? Cambiar la dinámica de concentración del desarrollo, población, actividad económica y oportunidades en unos pocos lugares -como las ciudades capitales, grandes ciudades y algunas áreas ricas en recursos naturales- y desplegar el potencial de desarrollo de los territorios. ETDL trata de compensar las inequidades espaciales y promover un desarrollo más equilibrado. Es un desarrollo local espacialmente coordinado y más homogéneo en los territorios. ETDL trata de vincular la descentralización con resultados de desarrollo social, económico y sostenibilidad ambiental.

ETDL = Expandiendo las oportunidades y el potencial Grandes Ciudades Área Metropolitana Ciudades secundarias Pueblos Área urbana Comunidades Área Rural Source: Adapted from WDR 2009 ETDL = Expandiendo las oportunidades y el potencial La inevitabilidad del desarrollo económico desequilibrado Grandes Ciudades Área Metropolitana Ciudades secundarias Pueblos Área urbana Comunidades Área Rural Source: Adapted from WDR 2009

3. Bloques de construcción de la política de desarrollo local con enfoque territorial Cambios en instituciones y capacidad en el ámbito sub-nacional Mejoras en los sistemas de gestión del desarrollo local Políticas nacionales propicias para el desarrollo local con enfoque territorial

G L 4. Instituciones y capacidad a nivel sub-nacional OSC Comunidades Instituciones efectivas para la cooperación intergubernamental vertical (provincial y nacional) y horizontal (otros gobiernos locales) Comunidades Empresas G L OSC Coordinación de políticas Entidades públicas Movilización y apalancamiento de recursos locales Desarrollo de Liderazgo Local & capacidad administrativa Ciudadanía Activa y acuerdos público-privados

Gobiernos locales y su importancia para el ETDL El elemento fundamental para la promoción del desarrollo local con Enfoque Territorial es la existencia de gobiernos locales autónomos. Autonomía implica discrecionalidad para actuar en los diferentes ámbitos del desarrollo (social, económico y ambiental) y la obligación de rendir cuentas hacia sus mandantes y hacia el gobierno central. Capacidad de iniciativa y control de legalidad son las características de la autonomía local.

Definición de autonomía en Colombia La autonomía de las entidades territoriales esta limitada por la Constitución y las leyes. Política: Gobernarse por autoridades propias. Administrativa: Ejercer las competencias que le correspondan (legislar, regular, sancionar) Fiscal: Participar en las rentas nacionales y establecer tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

Ventajas comparativas de los gobiernos locales para promover el desarrollo Enfoque requerido Cualidad Institucional Gobierno Local Agencias Estatales Sector Privado OSC & ONG Comprehensivo Mandato amplio (no solamente responsabilidades funcionales específicas) X - Facilitador Legitimidad política para la coordinación multisectorial ? Normativo Autoridad gubernamental con mandato para la formulación e implementación de política y poder regulatorio Rendición de cuentas Una entidad completamente local (con poderes de decisión auto contenidos) Largo plazo Institución permanente y estable en el ámbito local

Liderazgo y capacidad gerencial Los gobiernos locales deben tener liderazgo político para inspirar y movilizar a las comunidades, ciudadanos y los recursos del territorio hacia una visión y objetivos comunes. Asimismo, los gobiernos locales deben tener capacidad gerencial para tomar las decisiones adecuadas. Capacidad de definir e implementar políticas locales, más allá de ser responsable de la localización de políticas nacionales, y la obligación de rendir cuentas son las características centrales de un gobierno autónomo.

Capacidad administrativa Escala de los gobiernos locales y eficiencia en la prestación de servicios públicos y la construcción de infraestructura. Disponibilidad de personal calificado Recursos financieros para contratar personal necesario. Debe existir un sistema de fortalecimiento de capacidades institucionales sumado a un sistema de servicio civil.

Sistema de desarrollo de capacidades Autonomía, recursos y sistemas de rendición de cuentas hacia sus mandantes y hacia el gobierno central Capacidad de iniciativa para promover el desarrollo Sujeto solamente a control de legalidad Capacidades administrativas Liderazgo Político y Capacidad Gerencial G L Sistema de desarrollo de capacidades Mejora de destrezas individuales, Mejora de las condiciones organizacionales en las cuales tales destrezas pueden aplicarse efectivamente, y Crear una política y marco legal que pueda facilitar ambos desarrollos

Instituciones y capacidad a nivel sub-nacional Coordinación sin subordinación entre diferentes niveles de gobierno… el desarrollo local está conectado verticalmente y horizontalmente. Las relaciones jerárquicas deben ser reemplazadas por asociaciones negociadas entre gobiernos locales y el gobierno central y también entre gobiernos locales operando en las mismas o diferentes escalas. Debe existir un marco normativo adecuado y asistencia técnica para promover e institucionalizar estas negociaciones intergubernamentales y mecanismos de cooperación horizontal y vertical, esta es una característica fundamental del enfoque territorial y le da su carácter de multiescalar.

Ciudadanía Activa y acuerdos público-privados Ciudadanía activa es un ingrediente fundamental del ETDL, participación en la búsqueda e implementación de soluciones a los problemas locales. La participación ciudadana debe incluir la acción colectiva para la coproducción de servicios. Los gobiernos locales necesitan interactuar con las sociedades locales más allá de la tradicional “participación” en la definición de políticas publicas locales y veeduría social. Identidades regionales fuertes, capaz de crear nichos de producción, costo del proceso de regionalización. Manía homogeneizadora. No se puede tratar igual a realidades diferentes El nombre no es la cosa nombrada ni el mapa es el territorio

ETDL: Apalancamiento y movilización Recursos locales… efecto incremental Nuevos activos: Uso de activos privados (iglesias, centros de eventos, espacios públicos) Entregando activos públicos a la comunidad, y organizaciones filantrópicas Gente de fuera del sector público: ciudadanos apoyándose mutuamente Voluntarios Gente trabajando en organizaciones sin animo de lucro Comunidades Gente Empresas OCS GL Financiamiento Activos Nuevas fuentes de financiamiento: Filantropía privada Responsabilidad social empresarial Cooperación al desarrollo Aportes comunitarios Entidades públicas Recursos públicos Recursos no estatales Adapted from the Institute for Government. “The Big Society: A framework for policymakers”. April 2011. UK

Ciudadanía Activa y acuerdos público-privados Los gobiernos locales también tienen que trabajar junto a los agentes económicos privados para la formulación de políticas y estrategias de desarrollo económico local. Las instituciones más sostenibles son aquellas que activan a los ciudadanos y movilizan recursos locales para resolver problemas sociales y de bienestar de la comunidad. Responsabilidad colectiva… empoderamiento de la ciudadanía Identidades regionales fuertes, capaz de crear nichos de producción, costo del proceso de regionalización. Manía homogeneizadora. No se puede tratar igual a realidades diferentes El nombre no es la cosa nombrada ni el mapa es el territorio

G L 5. Mejoras en los Sistemas de Gestión del Desarrollo Local Alcance amplio e integral del desarrollo local Sistema de Planificación mejorado Instrumentos financieros para el desarrollo local diversificados y mejorados Mejores instituciones y espacio para innovación en la implementación de acciones de desarrollo Capacidad Administrativa Liderazgo & Gerencia G L

Alcance amplio e integral del desarrollo local Los gobiernos locales deben tener un mandato amplio para el desarrollo, definiendo e implementando sus propias políticas que respondan a los intereses de sus mandantes. Los gobiernos locales no deben ser solamente agentes del gobierno central para mejorar la eficiencia asignativa del gasto público. Deben ser verdaderos agentes de promoción del desarrollo. Acabar con el falso dilema entre capacidades-funciones-recursos que limita la descentralización. Esta es una relación circular… no lineal!!! Y, como tal puede comenzar en cualquier punto.

Sistema de Planificación mejorado(2) Distinguir y articular (a) la planificación local y (b) la localización de nacional (o incluso mundial, como en el caso de los ODM) objetivos de desarrollo. Las cuestiones clave que deben abordarse son: La identificación de las escalas territoriales pertinentes (nacional, regional, departamental, municipal, metropolitana etc.) El fortalecimiento de las instituciones de planificación del DL La elección de los instrumentos de planificación apropiada El desarrollo de un sistema de apoyo a la planificación Efectiva.

LG Gobierno Central Plan Nacional de Desarrollo El desarrollo local es multi-escalar e incluye actores, grupos de interés y redes en distintos niveles. Gobierno Central Plan Nacional de Desarrollo Planificación Indicativa Gobierno Provincial/Departamental/Regional Plan Provincial/Departamental/Regional de Desarrollo Gobierno Local Plan de Desarrollo Local (Diferente al plan corporativo de GL) LG COM OSC PUBL Empr Planificación Participativa LG COM CSO PUBL BUSI LG COM CSO PUBL BUSI Coordinación horizontal

Instrumentos financieros diversificados y mejorados (3) Diversificar mecanismos y fuentes de financiamiento para el desarrollo local. que incluye: Significativas fuentes de ingresos propios (tributarios y no tributarios) y capacidad de definir la base y la tasa de impuestos locales. Un sistema de transferencias intergubernamentales bien diseñado. De particular importancia son las transferencias no condicionadas con fórmulas claras. Ventanas de financiación de inversiones para atender necesidades de inversiones locales de preparación, evaluación y financiación Acceso a los mercados de capitales. Mecanismos de financiación “mancomunado" para reducir los riesgos y superar las limitaciones de capacidad Delegación arreglos contractuales eficaces

Mejores instituciones y espacio para innovación en la implementación (4) Innovaciones y espacio para la implementación de acciones de desarrollo permitiendo contratos con comunidades, subcontrataciones, delegación, cesión de infraestructura pública en comodatos, arriendos, coproducción, trabajo voluntario, etc. Oportunidades de acuerdos público-privados para la creación de infraestructura pública y provisión de servicios públicos. Abrir espacio para la participación de entes privados sin fines de lucro en la provisión de servicios públicos como educación y salud.

Mejores instituciones y espacio para innovación en la implementación (4) Mejorar el marco regulatorio, para eliminar las reglas que pueden funcionar contra la movilización de recursos locales y/o crear fuertes incentivos para eludirlos (sistemas de contrataciones). Fortalecimiento de la capacidad de GL para gestionar procesos de adquisición y también fortalecer la oferta de servicios técnicos y contratistas locales para ofrecer servicios y obras de calidad (OSC, empresas y comunidades locales)

6. Políticas nacionales para el ETDL: Reforma de descentralización La reforma de la descentralización debe entenderse como un proceso político orientado a empoderar a las comunidades locales a través de la potenciación del papel de sus gobiernos locales, dotándolos de la autonomía política, fiscal y administrativa para planificar, financiar y poner en práctica políticas, programas y proyectos orientados al desarrollo local. La descentralización debería definir los principios generales en los que operan los gobiernos locales y sus relaciones con otros niveles de gobierno.

Políticas nacionales para el ETDL: Política de Desarrollo Urbano Se requiere una política de desarrollo urbano nacional, en consonancia con la nueva arquitectura institucional creado por las reformas de descentralización y empoderamiento de las autoridades locales. La política de desarrollo urbano debe incluir: La necesidad de desarrollar un sistema de asentamientos urbanos más equilibrado y ordenamiento territorial; El fortalecimiento de la cohesión social y mejorar la provisión de servicios. Mejorar la movilidad y seguridad de las personas; La necesidad de invertir en infraestructura, vivienda social y mejoramiento de zonas marginales; La necesidad de invertir en la gestión del medio ambiente; y La necesidad de desarrollar la economía urbana y generar empleo.

Políticas nacionales para el ETDL: Política de Desarrollo Rural La política de desarrollo rural debe incluir: La mejora de la conectividad espacial; La mejora de los servicios públicos en el área rural; El fomento de la formación técnica; La construcción de infraestructura productiva para apoyar la adaptación al cambio climático y reducir efectos causados ​​por desastres naturales; Mejoras en los derechos de propiedad, vivienda rural y mercados de tierras como una forma de movilizar los activos de la población rural; Acciones para reducir la pobreza extrema, vulnerabilidad e inseguridad alimentaria; y Establecer servicios especializados como: extensión agrícola, servicios financieros (ahorro, crédito, seguros, etc.), control de calidad

Bloques de construcción del ETDL Políticas Nacionales Instituciones efectivas para la cooperación intergubernamental Comunidades Instituciones y capacidad a nivel Sub-Nacional Sistema de Gestión del Desarrollo Local mejorado Política Nacional de Desarrollo rural que apoyen a los Gobiernos Locales Política Nacional de Desarrollo Urbano que apoye a los gobiernos locales Alcance integral del desarrollo local Sistemas de planificación local mejorados Instrumentos de financiamiento del desarrollo local diversificados y mejorados Instituciones mejoradas & capacidad local para la implementación L G Empresas OSC Entidades Públicas Liderazgo local & y desarrollo de capacidad administrativa Ciudadanía Activa & alianzas público-privadas Reforma de Descentralización mejorando la autonomía y la rendición de cuentas de los Gobiernos Locales

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