ABOGADOS POR EL DERECHO URBANO Dra. Marian Santos ÍTEM CIUDAD ABOGADOS POR EL DERECHO URBANO

Una línea de 10 problemas: 1. Dificultades de la política pública de vivienda. 2. Desacople entre infraestructura y urbanización. 3. Problemas urbanización-ambiente. 4. Altos costos del suelo. 5. Causas que refieren a capacidades públicas

6. Debilidad del régimen de ordenamiento territorial. 7. Regulación indicativa vs regulación vinculante. 8. Regulaciones vs actuaciones. 9. El lote a lote vs actuaciones integrales: casos de integración urbanística en área consolidada o reajuste de tierras en expansión. 10. Debilidad de las estructuras de gestión locales.

La gestión como herramienta Finalmente La gestión como herramienta El desafío

Población en áreas degradadas

Concentración demográfica Despoblamiento pequeñas ciudades Fuente: Plan Estratégico Nacional. SSPTIP. www.cofeplan.gov.ar

Crecimiento de la informalidad

Vélez Sársfield y el urbanismo Adopta la tradición decimonónica, contraria a las restricciones feudales, siguiendo a Demolombe y Freytas, define nuestra legislación al igual que Brasil el numerus clausus en derechos reales Exclusión de la propiedad horizontal. El ius edificandi como integrante del derecho de propiedad Restricciones al ius edificandi y otras facultades en el art. 2611 del Cód. Civil quedan restringidas al poder de policía “ Las restricciones impuestas al dominio privado sólo en el interés público son regidas por el derecho administrativo” Exclusión del derecho de superficie

A tener en cuenta: Se aprobó en 1869 Previó 2 años para difusión y aplicación Incluyó que las provincias en ese tiempo verificaran los conflictos que pudieran surgir de su aplicación para revisar el texto.

Conceptualizaciones En 1869 el CC definía los bienes públicos de los bienes privados e imponía relaciones diferentes. Era “privado” TODO LO QUE NO PERTENECIA AL ESTADO (Arts. 2339 al 2347). El poder gobernante estaba integrado por la clase propietaria y no suponía formas de relación desiguales, por lo cual puso el acento en establecer normas de convivencia “entre “ propietarios: así lo que hoy a la luz de una mirada actualizada algunos artículos aparecen como primitivas normas de derecho urbanístico( las restricciones y límites al dominio) sólo se establecieron como de “buena vecindad”, excluyéndose el concepto del bien común. También es fuerte todo lo relacionado a las servidumbres…pensado en realidad en el derecho de acceso al agua por ejemplo en el campo, a fin de superar las definiciones a través de los hechos de fuerza….

Figuras antiguas y vigentes Goteraje: Los propietarios de terrenos o edificios están obligados a construir techos de manera que las aguas pluviales caigan sobre su propio suelo, o sobre la calle, o sobre sitios públicos, y no sobre suelo del vecino (2631 CC) 1968 con la reforma entre otros temas se incorpora la regulación de las relaciones respecto de aguas, pluviales, surgientes o vertientes que era tratado como un derecho a dirimir entre partes, después de la reforma del CC en 1968, aparece un artículo donde ya la mirada está cruzada por la aparición de otras formas de relación entre los propietarios…donde todos no son iguales, en el art. 2637 ”Las aguas que surgen en los terrenos de particulares pertenecen a sus dueños quienes pueden usar libremente de ella y CAMBIAR SU DIRECCION NATURAL. El hecho de correr por los terrenos inferiores no da a los dueños de éstos derecho alguno. Cuando constituyen cauces naturales pertenecen al “dominio público” y no pueden ser alterados” . El camino de sirga no aparece como tal en el CC, en realidad aparece como LIMITE , pero el relacionarlo al remolque de barcazas, vuelve la interpretación a la relación con y entre privados. Art.2639 exige calle o camino público de 35 m(no indemnizable); 2640 si atraviesa una ciudad 15m; 2641 “si” fuera un río navegable define la imposibilidad de construir obstáculos a la navegación.

Las restricciones urbanísticas en el Código Civil Art. 2513: Es inherente a la propiedad el derecho de poseer la cosa, disponer o servirse de ella, usarla y gozarla conforme a un ejercicio regular. Comentario: las restricciones son condiciones legales al ejercicio regular de la propiedad. Son indemnizables cuando, por no ser impuestas en forma “general” el propietario debe ser resarcido. O porque fue impuesta de manera irrazonable o desproporcionada. Mas allá de la negligencia del estado en la materialización de los actos administrativos que dan lugar a decisiones de Estado

ESTADO – Derecho - Territorio Oscar Oszlak, un conjunto de atributos definen la "estatidad" -la condición de "ser Estado"-, es decir, el surgimiento de una instancia de organización del poder y de ejercicio de la dominación política. El Estado es, de este modo, relación social y aparato institucional. El territorio, un pueblo y una organización son sus atributos. Carlos Matus, define el Triángulo de Gobierno o Triángulo de Matus, a partir de los vértices proyecto de gobierno, capacidad de gobierno y gobernabilidad.

Derecho Territorio Proyecto

Derecho Privado / Derecho Publico Limites de Corrimiento En un proyecto u operatoria urbanística CONCURREN Propiedad Privada Dominio Publico del Estado Dominio Privado del Estado Espacio Publico Limites de Corrimiento

Se verifica en respuesta según la gestión LA LEY ES UNA INTENCIÓN Se verifica en respuesta según la gestión

Deberes del Uso del Suelo Respetar y contribuir con el respeto a las pautas ambientales, paisajísticas, culturales, fiscales, de desarrollo económico y social. Abstenerse de realizar cualquier acto o actividad que ponga en riesgo a otras personas, dominios e intereses públicos. Realizar un uso racional del recurso Suelo y conforme a los condicionamientos normativos. Explotar el Suelo no urbano de conformidad a su destino y características físicas -condiciones ecológicas y edafológicas-, evitando la degradación que provoque su erosión y agotamiento, a efectos de garantizar su sustentabilidad futura. Usar y conservar el inmueble conforme a su destino, pudiendo ser gravada y/o sancionada administrativamente su falta de uso.

Derechos del Uso del Suelo A utilizar, disfrutar, construir y aprovechar económicamente el Suelo, conforme a su destinación y a las limitaciones que surgen fundadas en motivos ambientales, paisajísticos, culturales, fiscales y el desarrollo económico y social. Tales integraciones del dominio se expresan en las normativas de Ordenamiento Territorial sustentable, y en las normas particulares dictadas por los distintos estamentos estatales. De consulta sobre proyectos y actividades a realizar sobre el Suelo en un tiempo máximo de expedición. De consulta sobre las implicancias de las cuestiones que merezcan dilucidar la integración del dominio y las normas ambientales, paisajísticas, culturales, fiscales, de desarrollo económico y social, antes de emprender cualquier actividad, en un tiempo máximo de expedición. De participar de los procedimientos de elaboración de los Planes de Ordenamiento Territorial. De iniciar acción expedita administrativa y/o judicial en el caso de incumplimiento por parte de la Administración, de los puntos b) y c). Derecho de iniciativa para inversiones particulares.

Conceptos receptados CONSTITUCIONALMENTE Constitución Nacional cláusula del progreso con responsabilidades concurrentes para el desarrollo armónico del territorio (Art. 75, 19) Función Social de la propiedad, Constituciones Provinciales Arts.: 8 Catamarca; 35 Santa Fe; 15 Córdoba; 33 La Pampa; 45 Formosa; 111 San Juan; 75 Salta; 20 Chubut; 36 Jujuy; 60 La Rioja; 35 San Luis; 40 Chaco y 99 Santiago del Estero Constituciones Provinciales Rio Negro , Política Especial y Creación de Consejos Regionales para la Planificación. Corrientes, Sistema Provincial de Planificación y Consejo para el crecimiento económico y desarrollo social. Pacto Correntino

Espacios Institucionales materializados Áreas nacionales, provinciales y municipales de Planificación Consejo Federal de Planificación Incorporación lenta pero permanente de la materia en la curricula académica Redes, espacios, blogs Cursos, post grados, nacionales públicos, nacionales privados.

Actividad legislativa que ratifica conceptos Ley de Acceso Justo al Hábitat. 14449/2013. Provincia de Buenos Aires Proyecto de Ordenamiento Territorial. Habitar Argentina Anteproyecto Nacional Ley de Ordenamiento Territorial (COFEPLAN) Proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial Santa Fe Ley 8051 . Mendoza Ordenanzas en todo el país.

Un Estado presente plantea El ordenamiento territorial es una función pública indelegable, que organiza el uso del territorio de acuerdo con el interés general, determinando la facultades y deberes del derecho de propiedad. Los instrumentos normativos de Ordenamiento Territorial, tanto de jurisdicción federal como local, son de orden público y las determinaciones de los Planes legalmente aprobados son de carácter vinculante

Principios Rectores GENERALES OPERATIVOS INSTITUCIONALES -Equidad del Desarrollo Territorial -Sustentabilidad. -Conciliación del desarrollo social, ambiental y económico. -Suelo como recurso natural. -Ciudad como producto colectivo. -Racionalidad del uso y explotación rural. OPERATIVOS -Planificación Estratégica. - Coherencia de los Planes. - Cooperación técnica y financiera. - Actualización y revisión del planeamiento. - Recuperación pública de las plusvalías. - Accesibilidad y movilidad universal INSTITUCIONALES - Respeto por las Autonomías. -Articulación institucional. -Interjurisdiccionalidad -Promoción de la Participación Ciudadana

SITUACIONES QUE SE VERIFICAN Suelo ocioso en baldíos entre 1l 10 y 30% es el promedio nacional. Necesidad de reformulación de destinos La movilidad requiere ampliación de calles y nuevos modelos de estructura vial Compensaciones, permutas Borde costero

Fallos Judiciales hoy sostienen Juridicidad pública de la potestad territorial Normatividad del plan y la regulación del uso del suelo Igualdad Razonabilidad (proporcionalidad y justificación) Gestión democrática del urbanismo Información pública Participación ciudadana Legitimación expandida Legitimación activa del Municipio:“M. DE M. A. C/ LL. R. O. y otros S/ EXPROPIACIÓN DIRECTA” Cam. Cont. Admin. San Martín . B.A. 2012. Responsabilidad del Estado y derecho a un hábitat adecuado "B., A. F. C/ Provincia De Buenos Aires S/ Amparo. --Recurso Extraordinario de Inaplicabilidad de Ley– SCJP Ba 07/ 2013.-.

Planes urbanísticos Condición jurídica de los planes Carácter “cuasi legislativo” (CSJN, Promenade, 1989), sus requisitos de validez y su derogabilidad Vigencia a la luz de la autonomía local Validez de la clasificación del suelo Igualdad (CSJN, Di Ture, Fallos 195: 108) Reforma integral Principio de progresividad (SCBA, “Fundación Biosfera”; 2011) Alteración singular de los planes “Promenade”; “Verardo”; “Bargo”; “Yorio c. Cepil”; “Carranza”; “Moro”; “Filón”.

TRATAMIENTO JURIDICO DEL TERRITORIO

La definición morfológica Herramientas legales La planificación para el desarrollo

Presupone que se han visualizado los actores Actores internos: modelo administrativo, recursos humanos profesionales, tecnología disponible Actores externos: inversores, asociados, co gestores, obstaculizadores, potenciales beneficiados

Supone una estrategia Que Involucra Decisiones para que sea operativa (normas e incentivos) Definiciones de Inversión (programas/ proyectos) Actuaciones interinstitucionales/ público privadas incluidas en el proceso de gestión

Imagina la gobernanza Un plan de gobierno, un plan urbano , construye gobernanza desde su fase de formulación, durante su desarrollo y ejecución y con los resultados. Hoy el enfoque de la planificación ha pasado del modelo vertical y de ordenación al modelo de cooperación y desarrollo.

Herramientas legales municipales mas utilizadas El Plan Los Códigos

EL PLAN Contiene: La definición morfológica buscada. Los ejes de desarrollo. Definiciones de crecimiento (densificación de áreas, limites de extensión de la ciudad). Instrumentos de gestión. Parámetros de monitoreo y control. Períodos de revisión.

LOS CODIGOS Los contenidos que armonizan el concepto de ciudad imaginado Los instrumentos de gestión que se requieren para alcanzarlos (convenios urbanísticos, formas asociativas público privada , otros) Los incentivos, las cargas, los tributos particularizados, sanciones. Los trámites para los particulares Los parámetros de revisión de los procesos según cada sector urbano Planes o programas de sector

DIFICULTADES JERARQUIA DE LAS NORMAS CONCEPTOS RIGIDOS LA INFORMALIDAD INSTRUMENTOS NO APLICADOS LA FORMACION TECNICA LA INTERVENCION POLITICA DIFICULTADES

JERARQUIA DE LAS NORMAS nacional provincial municipal

Legislación de ordenamiento y planificación municipal provincial nacional

El urbanismo en la jerarquía... Planes de Desarrollo/ Estratégicos/Urbanos Códigos de ordenamiento/zonificación/otros SON ORDENANZAS MUNICIPALES

También en la jerarquía de las normas… NACIONALES Vialidad / Comunicación/ Transporte/ VIVIENDA PROVINCIALES Obras públicas en general PARTICIPACION REAL DE LOS MUNICIPIOS En general no es el resultado de una natural intervención

La Formación técnica /la intervención política En la discusión con el privado, los desarrolladores presentan propuestas con conocimiento acabado de la posibilidad de forzar el derecho, muchas veces frente a autoridades municipales que consultan “después” y para que se responda en consenso con un resultado que no fue trabajado estratégicamente. No es común que el municipio cuente con ámbitos interdisciplinarios para el tratamiento de temas urbanos .

DESAFIOS Superar la regulación pasiva La inversión en obra pública/vivienda divorciada de la gestión de suelo Hecho y derecho público para la previsibilidad y seguridad jurídica de TODOS

Romper con la idea del diagnóstico permanente Análisis Territorial Que puede ser sectorial Orientado hacia algunas variantes Exploratorio de asuntos claves Que puede no se exhaustivo

Hay reconocimiento judicial del carácter público del derecho urbanístico y llevado un caso a la justicia puede “informarse” al Juez acompañando la normativa de carácter urbanístico y jurisprudencia, para evitar que simplemente la desconozca en la sentencia Sin embargo aún muchos dictámenes de las áreas legales municipales suelen fundamentarse en el derecho privado o administrativo, no jerarquizando las ordenanzas y leyes de ordenamiento territorial existentes en la jurisdicción Aún suelo no reconocerse que las disposiciones del derecho urbanístico son restricciones al dominio de carácter público y que no son negociables aunque puedan ser resarcidos los daños en la medida que efectivamente los hubiera

es un derecho en expectativa El indicador urbano es un derecho en expectativa

Instrumentos que puede contener una Política de Gestión de Suelo

IDENTIFICACION DEL TERRITORIO Ingreso Destino Protección

INGRESO Abandono Convenios Herencia vacante (Ley 7322 y 10300 ) Subastas por juicios de apremio Traspaso bienes del estado nacional (Ley 24146) Prescripción Administrativa (Ley 24320) Expropiación Ley 24 374/ 25797 (ocupación hasta 31/12/06)

Abandono Abdicativo (Art. 2606 CC) : el propietario se despoja así mismo y solicita la baja en el Registro ; no tiene destinatario; no corresponde impuesto a la transmisión de bienes; no libera al titular de sus deudas pero impide que se trasladen al resto de su patrimonio. Pasa a incrementar los bienes privados del Estado pero no evita el pago de la deuda sobre ese bien. Traslativo: Esc.LAMBER, Néstor Daniel, Revista Notarial Nº 909. Se realiza a determinada persona, que acepta y a quien se trasladan las obligaciones del inmueble. No constituye donación, que contiene el fin de beneficiar (onerosa o gratuitamente), sino se traslada el dominio a fin de liberarse de una carga fiscal.

Herencia vacante El Código Civil, art. 3539 y la normativa complementaria de referencia en la materia, contemplan que las cosas de una persona física sin sucesor legítimo o testamentario constituyen una herencia vacante, las mismas, una vez finalizado el proceso judicial correspondiente pasarán al dominio privado del Estado Provincial DECRETO-LEY 7322/67 con las modificaciones introducidas por Ley 10300 establecieron las NORMAS PARA LA DENUNCIA DE HERENCIAS VACANTES , su destino y procedimiento administrativo. Las leyes provinciales reglamentan su aplicación.

Protección y destino

Para la protección y destino Cautelas Creación de bancos de tierra Destinos transitorios (comodatos/ usos, Declaración de abandono Inicio de ocupación con objeto de usucapir Prescripción administrativa Expropiación Utilización de normas de movilización de suelo

HERRAMIENTAS La movilización de suelo urbano Permite a los municipios, mediante ordenanzas declarar determinadas zonas en que el suelo urbano se encuentre total o parcialmente inactivo, como: 1. De provisión prioritaria de servicios y equipamiento comunitario. 2. De edificación necesaria. 3. De englobamiento parcelario.

Declaración prioritaria de servicios y equipamiento Implicará el compromiso de dotar a determinada zona de infraestructura y orientar hacia ella la inversión pública y privada, obligando a los organismos nacionales (con solicitud formal) provinciales a incluir esa prioridad en la planificación presupuestaria. Cuando las obras se encuentran ejecutadas para aprovechar el máximo de las inversiones realizadas los municipios pueden establecer un gravamen especial a los predios baldíos con destino a obras de equipamiento e infraestructura

Declaración de edificación necesaria Identificada una zona como de necesaria expansión o consolidación se dirige una política a las parcelas baldías , con edificación derruida o paralizada. Define plazos de intervención (3 mínimo/8máximo); si hay transmisiones de dominio debe hacerse constar la declaración en la escritura y en el Registro; vencido el plazo e incumplida la obligación por el propietario serán de aplicación multas de HASTA EL 50% DE LA VALUACION FISCAL DEL PREDIO. Además producido el incumplimiento la parcela puede y en la Provincia de Buenos Aires la Ley 8912 dice "queda por la presente ley declarada de utilidad pública y sujeta a expropiación por la Municipalidad, pudiendo deducirse las multas del valor del precio” actualizada por la Ley 14449/2013

Declaración de englobamiento parcelario La declaración de englobamiento parcelario respecto de una determinada zona o área a fin de posibilitar: Su cambio de uso Re conformación parcelaria

Además de incorporar la declaración de utilidad pública con efecto expropiatorio La provincia ejecutará con o sin la participación de entidades o empresas privadas, programas de adecuación de uso o reconformación parcelaria en áreas cuyo desarrollo sea prioritario Abre ya entonces el camino para la gestión asociada del estado, en todas las formas que la legislación de fondo prevé: Fideicomisos, Sociedades mixtas, Convenios urbanísticos, otros.

Bases constitucionales El principio federal (1, 5, 31, 75, 121/ 123) La Autonomía municipal ( 5, 123) Igualdad ante la ley y las cargas públicas (16) Razonabilidad de la regulación de derechos ( 28) Promoción del desarrollo armónico del territorio (75, inc. 19)

Hoy el conflicto latente no se discute Luciano Parejo, Alfonso señala que es en la acción de hacer ciudad donde aparece la tensión entre los derechos personales y los reales y se dirime el conflicto entre: el interés público emergente de la ciudad como hecho el interés particular que aprovecha los productos producidos en la acción de hacer ciudad Nino, Carlos, Un país al margen de la ley, Bs. As., ed. Emecé, 1992, pág. 25 dice casi poéticamente que desde el punto de vista urbanístico, no es posible pensar cuando vemos la Av. del Libertador de Bs. As., con casi todos los edificios parejos en altura, pero con enormes torres que rompen de tanto en tanto esa armonía, que las excepciones al código de edificación se deban a un peculiar gusto estético de algunos intendentes o concejales; más bien hay derecho a suponer que se hicieron excepciones o se admitieron violaciones a normas edilicias por motivos diferentes al bien de la comunidad

Colombia El derecho de urbanización ha dejado de plantearse como restricciones que, aplicadas, devienen en obligaciones personales….. Se ha incorporado constitucionalmente y con leyes específicas los instrumentos de gestión y de aplicación obligatoria para los particulares: cargas urbanísticas, compensaciones, formas asociativas, fijación del precio al momento del anuncio La planificación plantea una “Operación Urbanística” donde el Estado asume competencias y obligaciones, fijando las reglas jurídicas y definiendo la inversión, el recupero y la participación en las plusvalías no sólo a partir de inversión sectorial sino en los cambios normativos de indicadores

La normativa incluye premisas básicas y objetivos de la operación, evitando a priori la compra de tierras por el estado, habiéndose comprobado que ello conlleva la elevación de precios en el mercado. Ha instalado el concepto de aprovechamientos urbanísticos: Parte del concepto que el propietario solo tiene derecho a los aprovechamientos urbanísticos definidos de manera general si asume cargas personales. Se ha conceptualizado el “producto inmobiliario” Instala los Instrumentos de Gestión, siendo el Anuncio del proyecto un congelamiento de los derechos a priori gozados por el propietario. A partir de allí si se suma a la operación con la inversión que ello implica podrá participar de los aprovechamientos por el mayor valor o venta que se obtenga.

Montevideo Incorpora también el concepto de “Operación Urbanística” integrada por el estado y los particulares Instala el SISTEMA DE CAUTELAS URBANISTICAS: los propietarios de bienes inmuebles tienen un plazo para aceptar la propuesta de participar en la operación, recibiendo en ese caso una obligación e crédito en la misma. Establece las obligaciones y derechos de las partes en la operación. En el caso de no existencia del propietario o no aceptación de la oferta, determina la expropiación, con el precio previo a la operación, ante la no aceptación del propietario a participar en la misma.

Sabemos que, La función social de la propiedad: si bien hemos aprobado por ley el Pacto de San José de Costa Rica, no se han modificado los conceptos de fondo, si bien algunas constituciones provinciales lo han incorporado…cómo se lo reclama desde el estado en la justicia????? Si adoptáramos la mirada de “Operación Urbanística” tenemos hoy como dificultad de la posición no conteste acerca de la declaración de utilidad pública genérica, aún cuando las leyes lo especifiquen y toda la normativa de movilización de suelo sin reglamentar o sistematiza Se discute hoy la posibilidad de crear un concepto de “expropiación urbanística”, lo que implicaría modificar la ley existente. Eso permitiría avanzar sobre el simple concepto de poder de policía ?????.

También queda claro que L a libertad empresarial y los intereses sobre el espacio urbano están sujetos a la regulación urbanística, a sus calificaciones y restricciones impuestas en interés general Ese ejercicio de la potestad del estado no es un derivado de las facultades inherentes al derecho de propiedad Los limites al ejercicio de la potestad urbanística del estado residen en una aplicación que cumpla con los principios del derecho en general

La aprobación de un plan de sector podría ser la forma jurídica de cumplir con los requisitos de garantía de los derechos de terceros, permitiría definir el valor “antes de la intervención”. El estado hoy puede asociarse con el privado: Concesiones, fideicomisos, otros… Cómo se incorporan en la legislación las nuevas relaciones??? Si la propiedad horizontal ha “evolucionado? ..In??” para admitir la figura del barrio cerrado, simultáneamente la parcela continua conceptualizada como una caja de cristal, siempre debe quedar la respuesta ha solicitud e interés del privado??? Cómo visualizan los Municipios el problema…o la pregunta sería: lo visualizan?? Discute alguien la no patrimonialización del derecho otorgado por los indicadores urbanísticos cuando modificamos un código de ordenamiento municipal???? O de edificación???

Las preguntas que podría hacerse el municipio: Cómo formatear un uso distinto al tendencial del mercado en un territorio irreproducible? 30/40 años de abandono – bloqueo legal. ¿El mercado lo va a resolver? ¿Cómo trascender el planeamiento parcela por parcela? ¿Cómo incentivar la construcción? ¿Hay algún mecanismo para movilizar espacios desactivados, a veces con interés patrimonial, normalmente en áreas semiconsolidadas?