El problema de la Pobreza desde la perspectiva de Derechos Implicaciones de política Hacia la consolidación de un Sistema de Promoción Social CEPAL – ILPES – DNP Consuelo Corredor Martínez Profesora Asociada Universidad Nacional de Colombia Bogotá D.C. Abril 29 de 2008.

Seis puntos de interés Marco conceptual de referencia Las familias como sujeto de intervención Articulación de la oferta pública y privada Creación de redes sociales, sostenibilidad y financiamiento Articulación entre los diferentes niveles de Gobierno Principales resultados

UN CONTEXTO NECESARIO En la década de los noventa se abre paso un cambio de rumbo, que impone redefinir el sujeto de las políticas sociales. El Desarrollo con Equidad y Democracia cobra importancia en las agendas nacionales e internacionales como objetivos colectivos deseables y como mandatos constitucionales. Los costos de la disociación entre el desarrollo económico y social, propician una mirada más comprehensiva del desarrollo.

Los nuevos referentes ponen el acento en los Derechos de las personas, como el fin último del Desarrollo El Desarrollo Integral (CEPAL) El Desarrollo Humano (PNUD) El Desarrollo como Libertad (A. SEN) Tres acuerdos internacionales se destacan en esta dirección: El Pacto Internacional de los DESC (ONU) Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ONU) La Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad (Foro Social de Las Américas)

Aportes de esta nueva mirada al Desarrollo Valora aspectos complementarios al ingreso y a la utilidad Integra la Equidad, en medios y resultados, como expresión de Libertad La discusión sale del marco de las carencias, y cómo medirlas, y se pone en el terreno de los Derechos

Los Derechos como marco conceptual de referencia La perspectiva del Desarrollo Humano y de los Derechos, fortalecen una mirada más integral de la Pobreza, no solo como un problema de equidad y de justicia, sino también de ineficiencia social. Las personas dejan de ser sujeto de necesidades (individualismo), para ser vistas como sujeto de derechos (ciudadanía). La situación de pobreza adquiere un carácter integral, multidimensional y multicausal.

La Pobreza es vista como un problema de carencia de oportunidades, que limitan el desarrollo de las capacidades e impiden el ejercicio de los derechos El concepto de oportunidades remite a la libertad (elección y posibilidad de Ser y Hacer) y a la justicia (como fundamento de la “libertad real para todos”) Las capacidades no se refieren a la productividad de las personas, sino a su libertad para decidir sobre sus desempeños, y son las que permiten las realizaciones. Dependen no solo del ingreso sino de los arreglos sociales que deben contrarrestar la inequidad y la desigualdad

El paso de las personas como sujeto de necesidades a sujeto de derechos tiene varias implicaciones: Una necesidad, cuando se satisface, deja de serlo, un derecho, nunca deja de serlo. Ello puede explicar la prevalencia de programas de asistencia social (transitorios y discrecionales), en desmedro de las políticas públicas (permanentes, obligatorias y exigibles) orientadas al alcance de objetivos de interés colectivo Pone el acento en las libertades o derechos positivos, que están ausentes de la visión clásica del bienestar, al centrarse en el individualismo y reducir el Estado a la no intervención en el desarrollo de la libertad individual

Los Derechos positivos, controvierten la “asistencia social”, basada en criterios residuales del valor fundamental dado a la libertad negativa y conducen a la titularidad de los mismos, respaldados por la Constitución y los tratados internacionales Los Derechos positivos comprometen la “obligatoriedad de prestación”, la cual no siempre puede ser inmediata y por ello la obligación de contar con políticas que progresivamente hagan viable su titularidad. Si x es un derecho, p(x) es un metaderecho (A. Sen)

Implicaciones del enfoque de Derechos en las políticas públicas Si bien, en determinadas circunstancias el restablecimiento de los derechos debe ser progresivo, el Estado debe tener políticas para su alcance Se propician políticas de estado y se dan mejores condiciones para su sostenibilidad La equidad y la igualdad se vuelven imperativas La seguridad ciudadana, además de un derecho en sí misma, se convierte en la garantía para el ejercicio de los derechos humanos y las libertades Propicia el empoderamiento de los excluidos por la exigibilidad de los derechos y conduce a prever los mecanismos e instancias pertinentes

Las Acciones Afirmativas: un tratamiento desigual a los desiguales El Estado Social de Derecho y las políticas de derechos humanos exigen el reconocimiento y respeto a la diversidad y multiculturalidad, el reconocimiento y restitución de los derechos vulnerados y la superación de las barreras que propician la situación de vulnerabilidad. El énfasis está en los grupos poblacionales, que por su condición de género o etnia, ven vulnerados sus derechos, y en aquellos, que por su situación de pobreza o desplazamiento, no pueden ejercerlos en forma efectiva

De las necesidades a los Derechos De los Programas a las Políticas La visión de carencia de necesidades, acentúa el divorcio entre la política económica y social. La política social pone el énfasis en las compensaciones a través de programas, que en el mejor de los casos se reducen a transferir ingresos, bienes y servicios entre los grupos sociales (impuestos y subsidios), ausentes de políticas integrales que construyan progresivamente autonomía en el ejercicio de los derechos

Limitaciones de los programas de subsidios Relegan la “obligación de prestación” del Estado a través de la oferta pública Ponen el acento en programas sociales de acceso a servicios puntuales, en detrimento de las políticas públicas (elección social, apropiación colectiva e integralidad de objetivos) La transferencia de ingresos, vía demanda, queda sujeta a la volatilidad macroeconómica y por eso los programas resultan cíclicos, cuando debieran ser anticíclicos Quedan sujetos a la disponibilidad de recursos públicos y a las prioridades políticas de los gobiernos de turno Tienen limitaciones técnicas (información, control y calidad) y pueden ser fácilmente “capturables” por el clientelismo (J.A.Ocampo 2001)

*establecidas por el Comité de los DESC. (R. Uprymni 2007) Se aumenta el riesgo de incumplir las dimensiones del contenido de los Derechos* La disponibilidad (oferta suficiente) La accesibilidad ( que no haya obstáculos) La aceptabilidad (calidad y compatibilidad con el conjunto de derechos) La adaptabilidad (respeto a la diversidad de los grupos humanos) Dos observaciones adicionales: La condicionalidad no es garantía suficiente para la calidad ni la integralidad de los servicios y la identificación, ejecución y control se hacen más difíciles No contribuyen al fortalecimiento de la institucionalidad, a su intervención articulada y coordinada y fomentan la sectorialidad, la dispersión de acciones, criterios y metodologías de intervención *establecidas por el Comité de los DESC. (R. Uprymni 2007)

Criterios orientadores para las Políticas Públicas Políticas integrales en coherencia con la multicausalidad y multidimensionalidad de la pobreza Deben apuntar a modificar las dotaciones iniciales - individuales, familiares y colectivas -, y sus titularidades Deben abordar dos dimensiones: la poblacional (ciclo vital, condición y situación) y la territorial. Se derivan cinco ventajas: i) promueve el desarrollo humano; ii) reconoce las múltiples capacidades y potencialidades; iii) valora la participación social y comunitaria; iv) fomenta los procesos de descentralización y desconcentración de la gestión pública; v) promueven la corresponsabilidad y la responsabilidad social, en tanto sujetos de derecho y actores de su propio destino

La política social en el Distrito Capital 2004 - 2007

El compromiso de Bogotá con los Derechos Satisfacer progresivamente los derechos económicos, sociales y culturales para lograr la inclusión social Ampliar las oportunidades, desarrollar las capacidades humanas y locales y garantizar la realización de los derechos humanos Facilitar la salida del círculo perverso exclusión- empobrecimiento Transitar hacia el círculo virtuoso de desarrollo con equidad y democracia

Estructura del Plan de Desarrollo Distribución de recursos de inversión Ejecutado 2004-2007 - $17 billones- S. central y descentralizado URBANO REGIONAL Ordenamiento, región, competitividad SOCIAL Contra la pobreza, exclusión y el hambre. Acciones integrales en salud, educación, cultura, recreación Inversión 59.5% 4% 32% GESTIÓN PÚBLICA HUMANA Administrativo y Financiero Inversión 4.5% RECONCILIACIÓN Seguridad, participación, descentralización

La impronta de Bogotá sin indiferencia El nombre del Plan de Desarrollo, “Bogotá sin Indiferencia, un compromiso social contra la pobreza y la exclusión” resume el contenido y el énfasis en materia social, el cual significa un legado muy importante para la ciudad. Este énfasis implica, por lo menos, cuatro cambios fundamentales: Un nuevo concepto de pobreza y exclusión Una política dirigida a la garantía y restablecimiento de los derechos Una gestión social de carácter integral Una clara prioridad presupuestal

La impronta de Bogotá sin indiferencia Cuatro cambios sustanciales: Un concepto distinto de pobreza y exclusión, abordados como problemas multicausales derivados de una serie de condiciones de carácter económico, social, político, y cultural, lo cual tiene implicaciones en las políticas que se formulen para combatir la pobreza y la exclusión. Las políticas públicas se dirigen al restablecimiento y la garantía de los derechos fundamentales, acordes con la Constitución del 91 y con la construcción de un Estado Social de Derecho. 1 2

La impronta de Bogotá sin indiferencia 3 La gestión de la política social responde a ese nuevo concepto y al nuevo marco de políticas orientadas hacia el restablecimiento y la garantía de los derechos. Por eso se puso en marcha la Gestión Social Integral que aborda poblaciones y territorios para atender la multicausalidad de la pobreza. La visión no es sectorial, sino que responde a las especificidades de las poblaciones y de los territorios en forma integral. El énfasis en lo social necesariamente tiene una expresión y un respaldo presupuestal. En este cuatrienio, del total de los recursos de inversión ejecutados, el 59.5% se destino a lo social. 4

Eje Social: políticas, estrategias, programas Seis políticas Cuatro estrategias Protección, promoción y restablecimiento de derechos La alimentación como un derecho fundamental Ejercicio pleno de los derechos de los niños y las niñas Juventud con oportunidades Equidad en el acceso a servicios sociales Vinculación productiva Construcción paulatina de un Sistema Integral de Protección y Seguridad Social – SIPSS – Garantía de acceso progresivo y permanencia a los servicios sociales Garantía a las personas y al colectivo social del derecho fundamental al alimento Creación y estímulo, con criterios de inclusión, de condiciones que potencien la capacidad y el talento Diez programas Bogotá Sin Hambre Más y mejor educación para todos y todas Salud para la vida digna Cero tolerancia con el maltrato, la mendicidad y la explotación laboral infantil. Bogotá con igualdad de oportunidad para las mujeres. Restablecimiento de derechos e inclusión social. Capacidades y oportunidades para la generación de ingresos y empleo. Escuela ciudad y ciudad escuela Cultura para la inclusión social. Recreación y deporte para todos y todas.

Participación % Programas Eje Social Total Eje Social: $10.4 billones 2004 – 2007 1% 2% 2% 5% 6% 51% 33% Más y mejor educación para todos y todas Salud para la vida digna Restablecimiento de derechos e inclusión social Bogotá sin Hambre Capacidades y oportunidades para la generación de ingresos y empleo Cero tolerancia con el maltrato, la mendicidad y la explotación laboral infantil Cultura y Recreación para la inclusión social Total Eje Social: $10.4 billones

Objetivos de Desarrollo del Milenio Programas Bogotá Sin Indiferencia Bogotá sin Indiferencia le apuesta a los Objetivos de Desarrollo del Milenio Objetivos de Desarrollo del Milenio Programas Bogotá Sin Indiferencia 1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre Plan de Desarrollo Bogotá sin indiferencia: un compromiso social contra la pobreza y la exclusión Restablecimiento de Derechos e Inclusión Social Capacidades y oportunidades para la generación de ingresos y empleo Bogotá sin Hambre 2. Lograr la educación primaria universal Más y mejor educación para todos y todas 3. Promover la igualdad entre los sexos y la autonomía de la mujer Bogotá con igualdad de oportunidades para las mujeres 4. Reducir la mortalidad infantil Salud para la vida digna Política por la calidad de vida de niños, niñas y adolescentes 24

Objetivos de Desarrollo del Milenio Programas Bogotá Sin Indiferencia Bogotá sin Indiferencia le apuesta a los Objetivos de Desarrollo del Milenio Objetivos de Desarrollo del Milenio Programas Bogotá Sin Indiferencia 5. Reducir la mortalidad materna Salud para la vida digna Política por la calidad de vida de niños, niñas y adolescentes 6. Combatir el VIH- SIDA 7. Garantizar la sostenibilidad ambiental Sostenibilidad urbano - rural 8. Fomentar una asociación mundial para el desarrollo Alianzas estratégicas Responsabilidad social Participación ciudadana 25

Política Alimentaria: Bogotá sin Hambre Cupos/día 94.100 en 290 Comedores comunitarios Estudiantes con apoyo alimentario diario: 599.848 mil Canasta Básica Campesina: 842 familias. Paquete complementario para: - familias indígenas: 700 - personas con discapacidad: 4.044 Poblaciones vulnerables con alimento diario: 52.054 Beneficiarios con Suplementos Vitamínicos: 570 mil niños y niñas, y madres gestantes y lactantes Promoción de la Lactancia Materna: 84 salas amigas de la familia lactante Programa de Agricultura Urbana: 113 núcleos organizados y 25.600 personas capacitadas Apoyo alimentario y nutricional diario 2007: 861.968 (incluye 90 mil de FDL) No. personas 26

Política Alimentaria: Bogotá sin Hambre Disminución del índice de desnutrición En Investigaciones Epidemiológicas (2006) con personas identificadas por el Sistema de Vigilancia Nutricional se encontró mejoría en el estado nutricional de: El 60% de los niños-as menores de 7 años El 96% de los niños-as con detección temprana de bajo peso al nacer El 62% en las gestantes con bajo peso gestacional Mejora la situación nutricional, medida como “prevalencia de enflaquecimiento” : Comedores comunitarios (2006): Niños-as menores de 10 años: de 8.6% a 4.7% De 10 a 20 años: de 14.1% a 13.2% Centros de Desarrollo Infantil (SDS): Niños-as menores de 6 años: de 5.74% en el 2003 a 3.8% en 2006

Plan Maestro de Abastecimiento y Seguridad Alimentaria Adopción del Plan Maestro de Abastecimiento de Alimentos de Bogotá (Decreto 315 / 2006) Conformación de redes de oferta AGRO-REDES, con 300 productores de 5 municipios de Boyacá operando en red y vinculados al Sistema con una oferta permanente de aproximadamente 100 toneladas semanales. Piloto desarrollado en Ciudad Bolívar: 5 redes integradas por 255 tenderos. Ahorros de 48% en transporte y cargue-descargue de productos y de 5% en costo de los productos. Conformación de 80 redes que agrupan a mas de 2.400 tenderos, que negocian un promedio de 50 toneladas por semana de productos de Boyacá, Meta, Cundinamarca y la ruralidad de Bogotá. 31 mil personas capacitadas en 124 núcleos de formación en agricultura urbana. Redes solidarias: 17 redes solidarias conformadas y 180 organizaciones inscritas y caracterizadas

Política de Salud Régimen Subsidiado: 436.108 cupos nuevos (sin 73 mil parciales) Salud a su Hogar: 1.560.000 personas. Salud al Colegio: 1.000.000 estudiantes Salas ERA: 110 salas. Construcción y mejoramiento de la infraestructura hospitalaria. Disminución mortalidad entre 2003 y 2006: Infantil: 51.1 a 13.2 Por neumonía: 21.3 a 14.3 Materna: 61.7 a 52.9 (Tasas por 100.000 nacidos vivos) 29

Política Educativa Matrícula Oficial y Nuevos Cupos Creados 860.867 902.520 964.656 936.858 - 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000 120.000 140.000 160.000 2003 2004 2005 2006 800.000 820.000 840.000 860.000 880.000 900.000 920.000 940.000 960.000 980.000 Nuevas construcciones Mejor utilización de la capacidad instalada (incluye rotación) Reconstrucción / Adecuación de colegios Arriendos Colegios Distritales en concesión a privados Subsidios en colegios privados Matrícula Oficial 42.827 91.790 134.915 1.000.000 1.020.000 1.053.640 2007 1.040.000 1.060.000 180.000 200.000 220.000 Entre 2004-2007 se crearon 186.387 nuevos cupos educativos Total matrícula oficial: 2007=1.053.640

Política Educativa: permanencia y calidad Gratuidad en educación inicial, preescolar, básica y media Mejoramiento y ampliación del transporte escolar Alfabetización y educación básica y media para jóvenes en extraedad y adultos Subsidios condicionados a la asistencia escolar Calidad Programas de articulación de la educación media con la educación superior y el mundo del trabajo Formación de docentes Mejora los resultados de las pruebas de estado: en 2006, 59% de los colegios oficiales se clasifican en categoría “alta” y “superior”, frente a 28% en 2003. Por primera vez, 13,5% de los colegios distritales se ubicó en la categoría “superior”.

Acciones integrales sobre la base del respeto por la diferencia y la diversidad LGBT Centro Comunitario de Chapinero Bogotá Territorio de Diversidad Derecho al Patrimonio Afrocolombianos Plan de Acciones Afirmativas Consultiva Indígenas Planes de Vida Reconocimiento jurídico de 5 cabildos indígenas y de su Asociación Desarrollo de medicina tradicional en 4 hospitales distritales Etnoeducación en 5 colegios Equidad de Géneros Política Pública Plan de igualdad de oportunidades y equidad de géneros Mayor representación y participación de la mujer en las instancias de decisión Casas de igualdad de géneros

METAS CUMPLIDAS Y PRESUPUESTO 2004-07 EJE SOCIAL/PROGRAMA CUMPLIMIENTO DE METAS (1) PRESUPUESTO 2004-2007 Millones $ 07 Mill US $ 07 Bogotá sin Hambre (sin 90 mil cupos de FDL) 123.5% 529.653 255 Más y mejor educación para todos y todas 99.8% 5.318.776 2.559 Salud para la vida digna (sin 73 mil parciales) 98.0% 3.409.205 1.640 Restablecimiento de derechos e inclusión social 115.4% 619.303 298 Cero tolerancia con el maltrato, la mendicidad y la explotación laboral infantil (prevención) 183% 78.645 38 Bogotá con igualdad de oportunidades para las mujeres 100% 3.695 2 Capacidades y oportunidades para la generación de ingresos y empleo 75.7% 180.369 87 Escuela ciudad y ciudad escuela 299% 26.628 13 Cultura para la inclusión social 128% 126.789 61 Recreación y deporte para todos y todas 107% 99.759 48 T O T A L 10.392.822 5.001 Principal meta del programa consignada en el Plan de Desarrollo Tasa de cambio año 2007: $2.078 por dólar. (Datos Banco de la República) Fuente: Cálculos con base en SDP – SDH Rendición de cuentas 2007

Disminución significativa de la pobreza Indicador 2003 2004 2005 2006 Diferencia 2003 - 2006  Valor % Población bajo la línea de pobreza (%) 38,9 33,7 27,0 23,8 15,1 38,8 Población bajo la línea de indigencia 9,1 6,3 4,2 3,4 5,7 62,6 FUENTE: “ESTIMACIONES DE POBREZA EN COLOMBIA 2006”. DNP, Presentación Marzo 2007