Mtra. Marcela Alvarez Pérez

 Política exterior de los Estados Unidos:  resulta del compromiso entre diferentes intereses y actores del sistema político sobre una gran base consensual en función de la seguridad y el interés nacional  el criterio del consenso interno prevalece por arriba de los factores internacionales

 proceso de toma de decisiones e implementación interactúan dos elementos básicos: ◦ el contenido de la política que responde a los intereses de la clase en el poder, ◦ los mecanismos y organizaciones que por sus funciones están llamados a desempeñar un papel en la preparación, adopción y ejecución de la decisión.  Estados Unidos de América  república presidencial de carácter federal  interrelación jerárquica en el ámbito federal: definida en la Constitución de 1787  eje estructural la doctrina de la división de poderes ◦ tres ramas de "poder" diferentes, "iguales entre sí" y "coordinadas" unas con otras: el poder Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial.

 Constitución de Estados Unidos confiere: ◦ poder legislativo al Congreso ◦ poder ejecutivo al Presidente, sus departamentos y agencias ◦ poder judicial a los tribunales federales inferiores y a la Corte Suprema

 Prerrogativa del Congreso: ◦ autorizar y asignar fondos monetarios para la puesta en práctica de los programas gubernamentales ◦ forma más eficaz de este órgano para influir en el proceso de conformación de la política exterior. ◦ posibilidad real de viabilizar o retardar el cumplimiento de determinados objetivos políticos.  En principio, el Ejecutivo posee medios establecidos de intervenir en el mecanismo de autorización-asignación, así como de desviar dinero de un programa a otro

 En el proceso de toma de decisiones de política, por parte del Legislativo, influyen factores internos y externos que le sitúan límites ante la preeminencia ejecutiva. Entre los primeros, concernientes fundamentalmente a su composición, estructura y funcionamiento, encontramos:  El desintegrativo sistema de comités;  La debilidad del sistema bipartidista y la posibilidad de ser suplantado por la formación de pactos y coaliciones políticas flexibles;  La lentitud del proceso legislativo por estar sujeto a numerosos niveles de decisión;  La dificultad de los miembros del Congreso para manejar información especializada sobre aspectos específicos;  La ineficiencia en el proceso de supervisión de las leyes que aprueba

 Las concepciones ideo-políticas imperantes, tanto a nivel del mecanismo de poder político como al de masas, y los criterios e intereses personales de los miembros del Congreso, resultan también de valor singular cuando valoramos las decisiones políticas que aprueba ese órgano. ◦ Se destacan entre los elementos externos al Congreso que condicionan su actuación: el entorno internacional, el electorado, la opinión pública, los grupos de presión (lobbies), los medios de difusión masiva, las agencias y departamentos ejecutivos y la propia Presidencia.

 El proceso de conformación de política y toma de decisiones del Congreso se realiza a través del proceso legislativo regular, el cual es sumamente complejo y extenso, ya que las medidas legislativas para ser aprobadas tienen que atravesar por distintos niveles de análisis y discusión en correspondencia con la estructura y funcionamiento de la Cámara de Representantes y el Senado: el Sub-Comité, el Comité y el Pleno o Asamblea. ◦ Esto conlleva a que el proceso legislativo sea poco efectivo para tomar decisiones inmediatas y constituya uno de los factores que determinan que el Congreso no sea, por excelencia, un buen formulador de política, si se compara con el Ejecutivo.

 Entre los elementos comunes al Senado y la Cámara de Representantes que afectan la consideración de una legislación, están La estructura de poder descentralizada del Congreso, que se caracteriza por la existencia de numerosos comités especializados, y un liderazgo partidista central debilitado. La existencia de múltiples puntos de debates para cada parte de la legislación. La necesidad de compromisos y pactos políticos en cada nivel de decisión para formar una coalición que logre la aprobación del proyecto de ley o resolución conjunta. El ciclo de cada período congresional para la aceptación de una legislación dura dos años  También, tanto el Senado como la Cámara de Representantes, constan de los mismos pasos para la aprobación del presupuesto federal, es decir, la fase de autorización y la de asignación.

 Este aspecto es de importancia vital para la política exterior, ya que aquí se definen las líneas estratégicas básicas de la proyección externa del Estado y, sobre esa base, se asignan fondos para la puesta en práctica de los programas en la esfera de las relaciones internacionales.  La etapa de autorización transcurre en los comités permanentes especializados de las dos cámaras del órgano legislativo y sus respectivos subcomités.  Cada anteproyecto, que fluye por el Senado o la Cámara de Representantes, en caso de ser aprobado, significa que está autorizado, y se recomiendan las sumas de dinero para la ejecución de la política diseñada.  Con posterioridad, el proyecto de ley de autorización del gasto para el año fiscal de que se trate es enviado al Presidente que, al firmarlo, lo convierte en Ley Pública de Estados Unidos

 En el Congreso se exige que la autorización preceda a la asignación, con el objetivo de asegurar que los temas políticos y los financieros estén sujetos a una valoración separada e independiente. ◦ En la vida real política ambos procesos se cruzan y entrelazan. Así, por ejemplo, fondos no autorizados por los comités permanentes especializados, los podemos encontrar en el proyecto de ley de asignaciones, pues es permitido desviar capital para un nuevo plan político del dinero que se destinó a una agencia o departamento específico, si este se mantiene bajo la jurisdicción de la entidad ejecutiva para la cual se autorizó el nivel del gasto.

 Al respecto, en las propuestas legislativas de asignaciones no deben incluirse declaraciones de políticas. Sin embargo es usual que esto suceda, pues se utiliza la técnica de incluir enmiendas con directivas que prohíben el uso de fondos a no ser que concurran circunstancias específicas.  Tales procedimientos hacen indistintas las diferencias entre el proceso de autorización, que debe enfocar la atención en los objetivos políticos del país, y el de asignación, que debe centrarse en los niveles del gasto. La no-aprobación del proyecto de ley de autorización no conduce, necesariamente, a detener el proceso de asignación de fondos financieros.

 Las propuestas pueden devenir de la rama Ejecutiva, de determinados grupos de presión o de los propios representantes y senadores, pero sólo estos últimos oficialmente, están capacitados para introducir las propuestas legislativas.  observaciones: ◦ En primer lugar, los problemas contemporáneos tienden a poseer una repercusión esencial en diferentes áreas de la política.

 la medida en que un mayor número de comités participan en el debate, mayores son las posibilidades de alcanzar el consenso suficiente para la aprobación del anteproyecto dado, y las oportunidades para lograr compromisos a través de las negociaciones son más amplias.  Por último, las referencias múltiples pueden promover una solución efectiva como resultado de que diversos comités especializados brindan sus opiniones como expertos y asumen la responsabilidad del proyecto. ◦ Hearings ◦ Análisis del proyecto ◦ Sin alterar, enmendar, reescribir o bloquear

 De la gran cantidad de medidas legislativas que en cada período de sesiones se introduce en las dos cámaras del Congreso de Estados Unidos, sólo un reducido número es reportado de forma favorable por el comité al pleno.  De éstas los jefes del partido que sustenta el mayor número de escaños, es decir, el Speaker, líder de la Mayoría y Asistente o Whip, determinan las prioridades políticas para ser analizadas por ambos hemiciclos congresionales. Estas decisiones se consultan con los máximos responsables del partido en minoría

 El análisis del proceso de toma de decisiones en el ámbito de los comités y subcomités del Congreso evidencia que estos constituyen la célula estructural y el eje funcional de la acción legislativa norteamericana  Ambas Cámaras: Presidente  A parte de la función básica de legislar y aprobar todas los fondos para la ejecución de la política en todas las esferas de la vida social, la Ley Fundamental también le confiere al Congreso las siguientes potestades en materia de política exterior:  Aconsejar y ratificar los tratados.  Ratificar las designaciones propuestas por el Presidente para ocupar los cargos ejecutivos; los embajadores y los magistrados a la Corte Suprema de Justicia.  Declarar la guerra.  Regular el Comercio Exterior.

 Las dos primeras funciones recaen en el Senado, el cual por una votación a favor de las 2/3 partes aprueba esas acciones, y, comparte con la Cámara de Representantes las funciones de declarar la guerra y reglamentar el comercio con otras naciones.  De estas prerrogativas del Congreso, se destacan por su trascendencia política en el ámbito de las relaciones internacionales, las que ratifican los tratados y declaran la guerra. En ambos casos, la rama Ejecutiva ha creado toda una serie de mecanismos que le restan autoridad al Legislativo en la esfera de la política exterior.

 El Senado desempeña un papel fundamental en la ratificación de los tratados firmados por el Presidente, con vista a su entrada en vigor, facultad esta recogida en el artículo 2, sección 2 de la Constitución.  En la Ley Fundamental no aparecen definidas ni las formas, ni las etapas de elaboración de los tratados en los que el Senado ejercitará su capacidad de consejo y consentimiento, y tampoco se menciona el papel que debe desempeñar la Cámara de Representantes en la aprobación de las legislaciones, ni el otorgamiento de fondos para la puesta en práctica de los tratados. La Constitución es omisa en cuanto a la terminación de los mismos, por lo que el Presidente puede suspender o terminar un tratado aprobado por el Congreso. ◦ En la práctica, los Presidentes han sustentado el criterio de que la rama Ejecutiva los negocia y luego los somete al Senado para su consideración, aceptación o rechazo.

 En detrimento de lo establecido por la Ley Fundamental norteamericana, el Ejecutivo concibió un mecanismo conocido como acuerdo ejecutivo en las negociaciones con otros países, que crea obligaciones contractuales para los signatarios, prácticamente, con la misma fuerza legal que los tratados.  El acuerdo ejecutivo no necesita de la aprobación senatorial para la entrada en vigor y su utilización ha aumentado en los últimos años, y es mayor que la de los tratados. Este mecanismo le sitúa límites objetivos al Congreso en la prerrogativa de aprobar los tratados, lo cual va a condicionar que su peso en esta área de la política haya disminuido.

 En materia de política exterior la Constitución delimita las prerrogativas del Congreso y del Presidente con cierta ambigüedad propia del momento histórico en que la Ley Fundamental fue aprobada, y en el cual la tarea fundamental del Estado norteamericano era defender la independencia y consolidar la recién creada nación. Como consecuencia, el asunto de las relaciones internacionales quedó relegado en la Constitución a un segundo plano.  Desde el punto de vista organizativo, en 1947 se producen cambios substanciales en los mecanismos de la rama Ejecutiva de los Estados Unidos, los cuales pueden resumirse de la siguiente forma: Mayor fortalecimiento del Ejecutivo y una mayor especialización de su aparato. Reorganización del departamento de Estado. Reorganización del departamento de Defensa, y se unen a él los departamentos de Guerra y Marina.

Creación de la Agencia Central de Inteligencia (CIA). Creación del Consejo de Seguridad Nacional (NSC).  WWII hasta 1970s: relativo consenso en el mecanismo del aparato estatal que facilitó el establecimiento de un compromiso entre la rama Ejecutiva y la Legislativa sobre las prioridades de la política exterior, asociado a la guerra fría.  ruptura del consenso en materia de política exterior: consecuencia directa de la guerra de Vietnam, así como la erosión de la figura presidencial a raíz del conocimiento del escándalo Watergate provocan a lo interno del Congreso de los Estados Unidos una reestructuración de sus mecanismos y una activación en sus funciones, que sin afectar la tendencia de fortalecimiento del Presidente, altera el status de colaboración establecido desde el fin de la Segunda Guerra Mundial.

 Inicios de la década de los 70: contexto particularmente difícil dada la crisis de credibilidad del sistema político norteamericano propicia en 1973 la aprobación por parte del Congreso de la Resolución de los Poderes de Guerra, a pesar del veto del entonces Presidente Richard Nixon. ◦ Resolución de los Poderes de Guerra (The Power Resolution), con la cual se trató de buscar un compromiso entre la necesidad de efectuar una acción militar rápida, autorizada sólo por el Presidente de los Estados Unidos, y el deseo congresional de activar su participación en asuntos de la política internacional  Esta Ley constituyó un intento del Congreso por limitar las atribuciones presidenciales respecto a la amplia interpretación constitucional de que el máximo mandatario es el Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos y, por lo tanto, puede conducir acciones militares sin una declaración de guerra por el Legislativo, (artículo 2, sección 2 de la Constitución)

 La abdicación histórica por parte del Congreso de sus poderes constitucionales de guerra a favor del Ejecutivo contribuyó a un mayor fortalecimiento de este último en la definición de métodos y prioridades de la política exterior norteamericana, a pesar de que la unilateralidad Ejecutiva, como se mencionó, comienza a cuestionarse con el fracaso de la escalada en Vietnam  Actualmente, la declaración de guerra por el Legislativo resulta obsoleta, puesto que la misma supone, realmente, sólo un reconocimiento congresional de la ruptura de las hostilidades.  Sería difícil imaginarse un caso, en que las Fuerzas Armadas de Estados Unidos se encontraran en combate y el Congreso no las apoyara, bajo el pretexto de contraponerse a su Presidente

 la Resolución de los Poderes de Guerra no ha logrado su objetivo de manera absoluta. Si bien ha limitado al Presidente en llevar la guerra según sus términos y ha logrado que se consideren acciones rápidas y poco costosas, no es menos cierto que esta ley le otorga al Jefe del Ejecutivo amplias prerrogativas en la determinación de hacer la guerra  Las estipulaciones permisivas de esta ley son tan amplias que pueden ser usadas para justificar acciones militares - en los límites que las doctrinas militares en la actualidad imponen, como la de despliegue rápido y acciones de corta duración - que el Presidente desee emprender, y, al mismo tiempo, poco explícitas, al no definir los límites de las circunstancias en las que el jefe del Ejecutivo podrá decidir acciones militares  Función básica del Congreso mediante la cual puede influir en el proceso de conformación de la política exterior: es la inspección legislativa—facultado para supervisar la ejecución de las leyes por parte de la Administración. ◦ En práctica carácter formal: un prolongado desacuerdo entre el Ejecutivo y el Congreso puede conducir a un empantanamiento de los objetivos de la política exterior o de defensa, lo cual entraría en contradicción con los intereses clasistas que en última instancia ambas ramas representan.

 El papel secundario que desempeña el Congreso en relación con el Ejecutivo en el mecanismo estatal y, en particular, en el proceso de conformación de la política exterior no significa que esa institución sea intranscendente en el aparato del Estado y en el proceso de toma de decisiones en los Estados Unidos.  El órgano legislativo norteamericano es el único facultado dentro del mecanismo estatal para aprobar la legislación del país, así como los recursos financieros para poner en práctica la política. Por tanto, la toma de decisiones congresionales en momentos de no-crisis constituye uno de los momentos esenciales del proceso general de conformación de la política exterior, en el cual se produce el balance y valoración de los rumbos gubernamentales de vital consideración para el país y el resto del mundo.