ELISABETH UNGAR BLEIER LA REFORMA POLÍTICA Y ELECTORAL EN COLOMBIA Una reforma para recuperar la política ELISABETH UNGAR BLEIER Conferencia Internacional Reformas Electorales Pendientes. América Latina y Colombia Bogotá, 19 y 20 de junio de 2008

“Los legisladores siempre serán renuentes a modificar las reglas bajo las cuales fueron elegidos porque un cambio puede afectar sus posibilidades de mantenerse en el poder. Grandes costos de transacción acompañan los cambios de un sistema a otro, pues tienen que invertir en nuevas estrategias de campaña y un nuevo sistema introduce incertidumbre sobre sus oportunidades electorales” (Sakamoto 1999: 419).

No obstante, como lo señalan varios estudios (Lehoucq (2000:462), citado por Velez, Ossa y Montes (2005)) “cuando el arreglo institucional deja de ser provechoso para las partes involucradas, este es modificado”. Esto sucede cuando se producen cambios significativos en el contexto político, tales como Un cambio en la relación de fuerzas entre el ejecutivo y el legislativo Cambios en la competencia partidista La aparición de nuevos actores políticos En estas condiciones, para los congresistas puede ser más costoso conservar un arreglo que ya no les es funcional, que asumir la incertidumbre que trae consigo un nuevo acuerdo.

Objetivos Analizar si en Colombia se cumplen las condiciones para que los congresistas asuman la tarea de introducir los cambios que el país necesita para: Profundizar el proceso iniciado con la Reforma Política de 2003 Fortalecer el sistema de equilibrios y la separación de poderes

Blindar al sistema de los cambios de las reglas de juego constitucionales que ponen en riesgo la institucionalidad democrática Castigar políticamente a los actores políticos que permitieron o cohonestaron con la captura del Estado por parte de actores ilegales Impedir que esta situación se repita en el futuro

cultura política, las normas y valores de la sociedad Como afirma Dieter Nohlen, para poder determinar las reformas que requiere un país en un determinado momento, es indispensable hacer un análisis histórico del contexto[1]. Los alcances y las limitaciones de las reformas institucionales no dependen únicamente de los aspectos formales y normativos condiciones históricas y coyunturales –tanto políticas como sociales y económicas- en las que estas se formulan. cultura política, las normas y valores de la sociedad Voluntad política de los actores [1] Nohlen, Dieter. Prólogo a Zovatto Daniel y Orozco Henríquez, J.Jesús (coordinadores). Reforma Política y Electoral en America Latina 1978-2007, Universidad Nacional Autónoma de México, IDEA Internacional, México 2008

Colombia no es ajena a problemas que afectan a otros países de la Región Deficiencias sustantivas de la democracia, y dificultades para hacerle frente a la desigualdad, la pobreza y la exclusión, así como la violencia, la inseguridad y la corrupción Dificultades de los partidos políticos para canalizar los intereses de diversos sectores que en los últimos años han comenzado a movilizarse, a organizarse y a exigir participación. Irrupción en las esferas gobernantes de los llamados outsiders “Síndrome de la puerta giratoria”: personas que ocupan cargos de dirección en el sector privado pasan al sector público y viceversa, volviendeo tenues o excesivamente elásticos los límites entre lo público y lo privado.

Déficit de representación y de legitimidad de los partidos y de los órganos de representación Erosión de la confianza y credibilidad en los mismos Desafección de la ciudadanía con la política, los políticos y los partidos. Debilitamiento de la institucionalidad Excesivo personalismo del poder político Discurso “antipolítica” y “antipartidos” Amenazas al sistema de pesos y contrapesos Cambios de las reglas de juego sobre la marcha

PERO EL MAYOR RIESGO QUE ENFRENTA LA DEMOCRACIA COLOMBIANA ES LA CONTINUADA PRESENCIA, PENETRACIÓN Y COOPTACIÓN EN LAS ÚLTIMAS DÉCADAS POR PARTE DE ACTORES ARMADOS -SUSTENTADOS EN ACTIVIDADES ILEGALES Y DELINCUENCIALES COMO EL NARCOTRÁFICO- DE DIVERSAS ESFERAS DEL PODER PÚBLICAS Y PRIVADAS, NACIONALES, REGIONALES Y LOCALES.

Son todos o algunos de estos problemas los que han pretendido resolver los principales procesos de reforma política de las últimas décadas.

LA CONSTITUCIÓN DE 1991 En lo político, sus principales objetivos fueron: La apertura política Crear las condiciones para una democracia participativa Pleno reconocimiento de derechos sociales, políticos y económicos Mayor equilibrio entre las Ramas del poder público Moralizar el Congreso

EFECTOS NO DESEADOS en el sistema de partidos: Se privilegió cantidad sobre calidad Fragmentación exacerbada, desinstitucionalización partidista Despartidización y personalización de la política

Reforma Política de 2003 Después de reiterados y fracasados intentos, se aprobó la Reforma Política de 2003, superando varios mitos que pueden ayudar a entender lo que está sucediendo hoy en dia: - que el Congreso era incapaz de autoreformarse - que las grandes reformas provienen del ejecutivo - que con su oposición éstas no son viables - que el sistema electoral y de partidos afectan negativamente el comportamiento de los partidos en el Congreso (Vélez, Ossa y Montes:2005)

OBJETIVOS Su objetivo central era fortalecer los partidos políticos. Para ello pretendió Reemplazar la lógica electoral personalista por una lógica de partidos y movimientos políticos Premiar la agregación Devolverle protagonismo a los partidos

Reformas relacionadas con el sistema electoral y de partidos Listas únicas con un máximo de candidatos Sistema D’Hondt como fórmula de traducir votos en curules Umbral electoral (2% para Senado y 50% cociente para Cámara) Opción de presentar listas cerradas o abiertas (voto preferente) Posibilidad en listas abiertas de solo marcar el partido Ley de Bancadas

Modificaciones a la organización de los partidos y financiación de campañas Se enuncia que la organización interna de los partidos debe ser democrática, pero no se incluyen mecanismos para lograrlo Prohibición doble militancia Garantía a uso de medios de comunicación y derecho a la oposición Financiación mixta por reposición

BALANCE LOGROS Como resultado del umbral y lista única: “Ordenar el caos imperante” (Rodríguez y Botero, 2006) Número de listas pasó de 319 en 2002 (sólo 3 obtuvieron más de una curul) a 20. Favoreció la agrupación. Disminuyó el número de partidos en competencia (de 63 a 20) y los que eligieron candidatos (10 en Senado y 14 en Cámara) Número efectivo de partidos pasó de 9,0 a 6,9

Como resultado de la cifra repartidora y el umbral: Se premió la agrupación al recompensar con más curules a los partidos que obtuvieron mayores votaciones Redujo a la mitad partidos con representación en el Senado

B. EN TABLAS… El voto preferente Al darle a los electores la posibilidad de ordenar las listas, democratiza a los partidos y debilita el poder del “bolígrafo” Al permitir votar solamente por el partido (sin seleccionar a un candidato) se le da la opción al elector de respaldarlo como expresión de su sentido de pertenencia (en 2006 uno de cada cuatro electores al Senado votó por un partido y no por un candidato)

No obstante… El carácter opcional complejiza el proceso para los electores Favorece el personalismo (en términos de organización y propuestas) cuando no hay propuestas programáticas partidistas fuertes y cuando cada candidato debe buscar, y es responsable, de sus propios recursos de campaña. Traslada la lucha entre partidos al interior de estos. Facilita que candidatos con relativa escasa acogida obtengan una curul arrastrados por la elevada votación que reciben uno o más candidatos del mismo partido (Losada y Castro: 2006) No promueve la disciplina partidista al permitirles optar por listas abiertas o cerradas en diferentes circunscripciones, en función de intereses coyunturales y no de su fortalecimiento o consolidación a largo plazo

Listas Cerradas Supone partidos más organizados y disciplinados. Sin embargo, si no se acompaña de mecanismos democráticos de selección de candidatos, se corre el riego de caer en partidos autocráticos. En las elecciones de 2006 no fueron, en promedio, la “estrategia ganadora”

No es claro que el proceso de reconfiguración de las fuerzas políticas haya obedecido a una dinámica colectiva, de afinidad ideológica o partidaria. Más bien, a intereses electorales individuales e inmediatos. Varias de las organizaciones o coaliciones que compitieron se crearon poco tiempo antes de las elecciones, en respuesta a las exigencias de la reforma. Y fueron precisamente éstas las que resultaron más permeadas por el paramilitarismo

Ley de Bancadas Es uno de los desarrollos legales de la reforma Política de 2003, consecuente con sus objetivos Resultados mixtos Fortalecimiento programático y organizativo de los partidos de oposición Fortalecimiento del ejercicio del control político en el Congreso Avance en el proceso de institucionalización partidaria Barrera contra el transfuguismo parlamentario

- Desfase entre la Ley de bancadas y el reglamento del Congreso - Los partidos aun no tienen mecanismos para definir su agenda y reglamentar actuaciones de sus bancadas - Débiles controles partidarios e instrumentos sancionatorios - Consecución individual de recursos para campañas

No ha transcurrido suficiente tiempo para evaluar el verdadero impacto de la Reforma Política. Sin embargo, podemos decir que redujo el número de partidos en competencia mejoró la proporcionalidad entre el número de votos y las curules obtenidas cambió en algunos aspectos la forma de hacer política incidió en la dinámica interna de algunos partidos, tanto en el proceso de selección de candidatos como en su comportamiento legislativo y definición programática

“Grande no es sinónimo de fuerte” como dirían Felipe Botero y Juan Carlos Rodríguez Menos partidos no necesariamente implican mayor cohesión, coherencia interna, disciplina

Sin embargo ¿Contribuyó a fortalecer a los partidos políticos? La respuesta no es fácil y depende de lo que entendamos por fortalecer: algunas de las normas electorales y la ley de bancadas han contribuido a que los partidos asuman posiciones programáticas más definidas y a organizarse internamente. El sistema de partidos se ha fortalecido y estos han asumido un mayor protagonismo en la competencia política.

REELECCIÓN INMEDIATA DL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Riesgo de lo que expertos han llamado una “dictadura democrática” Refuerzo liderazgo personalista Debilitamiento separación de poderes Injerencia indebida en decisiones de otras instancias del estado

PARAPOLITICA Lo que definitivamente la Reforma Política no logró fue hacerle frente a la ingerencia de actores armados ilegales en la política, a la cooptación de diferentes instituciones del Estado y a su capacidad de impedir el libre ejercicio del derecho de elegir y ser elegido mediante la intimidación de la violencia.

Hasta la primera semana de mayo, 63 congresistas en ejercicio habían sido involucrados formalmente en el proceso de la parapolítica: - llamados a versión libre (5%) - en indagatoria ante la Corte Suprema de Justicia (39%) - en investigación formal (8%) - a la espera de una decisión judicial (40%) - aceptación de cargos que se les imputa (3%) - condenados (5%).

El 23% de los parlamentarios electos en 2006 -así como algunos de sus reemplazos- señalados judicialmente por haber establecido alianzas con grupos paramilitares con fines electorales o, en el peor de los casos, por haber sido participes de secuestros o incluso masacres Nefastas implicaciones en el sistema democrático colombiano así como en los niveles de legitimidad y confianza del Congreso. La mayoría de los parlamentarios involucrados son de la bancada del gobierno del Presidente Álvaro Uribe; han apoyado los principales proyectos de la agenda legislativa presentada por el Ejecutivo tales como la Ley de Justicia y Paz y la propia reelección inmediata del Presidente de la República;y que algunos Incidencia en la gobernabilidad: representación regional, relaciones entre el ejecutivo y el legislativo, Credibilidad y legitimidad del Congreso y los Partidos

La gravedad del asunto, así como la innegable urgencia de blindar el sistema político - electoral colombiano, obliga a los colombianos, pero en especial a los partidos políticos, a asumir responsabilidades políticas frente a estos hechos y a contribuir a desentrañar los lazos entre los grupos armados ilegales y la clase política.

PROYECTO de AL 047 de 2007C y 14 de 2007S “Por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución política de Colombia”

OBJETIVOS Profundizar proceso de fortalecimiento de los partidos políticos iniciado con el AL 01 de 2003 (Reforma Política) “ (…) para enfrentar la amenaza que para la democracia representan las estrategias de grupos ilegales destinadas a infiltrarse en los procesos electorales” Mejorar su función de representación popular

PRINCIPALES EJES TEMÁTICOS REGIMEN DE PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLÍTICOS Disciplina partidista - Amplía y delimita el concepto de doble militancia. Consultas y coaliciones: - Establece la obligatoriedad de las primeras en determinadas circunscripciones para selección de candidatos a cargos uninominales - Reglamenta inscripción de candidatos de coalición y selección de candidatos mediante consultas interpartidistas “Los partidos y movimientos políticos se organizarán democráticamente. Para la toma de sus decisiones o la escogencia de sus candidatos, propios o de alianza de partidos políticos, podrán celebrar consultas abiertas al censo electoral o cerradas al censo de sus afiliados” Prohibición de alianzas entre partidos y movimientos significativos de ciudadanos.

Personería Jurídica Se fluctuó entre el 5% y el 2% para su reconocimiento y conservación. En el último debate se aprobó el 3% en 2010 y 5% a partir de 2014. Excluye a minorías étnicas y políticas. Financiación de los partidos y las campañas: se pasó de exclusivamente estatal a parcial y se estableció anticipo de gastos para todas las elecciones Prevé la posibilidad de crear nuevos partidos que obtendrían personería mediante procedimiento especial y reconoce el derecho de organizaciones sociales y grupos significativos ciudadanos a inscribir candidatos bajo ciertas reglas especiales. No obstante, establece una diferencia entre éstos y los partidos y movimientos políticos en cuanto al régimen de financiación.

Inhabilidades –salvo renuncia presentada con 12 meses de anticipación- por coincidencia de períodos para aspirar a otro cargo o corporación con períodos coincidentes al cargo o corporación al cual renuncia. Mecanismos para llenar vacancias temporales o absolutas en corporaciones Integrantes en listas en circunscripciones en las que se eligen hasta tres miembros

“Tensión (…) entre la conveniencia de racionalizar el sistema de partidos, por una parte, y la obligación de proteger los derechos de las minorías, por la otra” (PNUD-IDEA, p. 19)

II. RESPONSABILIDAD POLÍTICA DE LOS PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLÍTICOS “Se eleva a rango constitucional la responsabilidad de los partidos y movimientos políticos por sus candidatos elegidos a cargos y corporaciones públicas y se establecen sanciones aplicables a las organizaciones políticas que implican la pérdida de la representación obtenida, y en algunos casos la personería jurídica” (PNUD-IDEA p.8)

“Partidos, movimientos políticos, organizaciones sociales y grupos significativos de ciudadanos que avalen candidatos elegidos y sean sujeto de medida de aseguramiento (…) por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación de grupos armados ilegales o actividades de narcotráfico, se les suspenderá provisionalmente el derecho a reemplazar la curul hasta cuando se revoque la medida de aseguramiento. La renuncia de un congresista o miembro de corporación pública a su curul con ocasión de la investigación que se adelanta en su contra por los delitos descritos anteriormente, no exime al Partido de la sanción establecida en este artículo”

Pérdida de la curul y el cargo del elegido Pérdida de la curul y el cargo del elegido. La primera se asignará al partido que le corresponda conforme al sistema de cifra repartidora. Cargos uninominales: partido o movimiento no podrá postular candidatos para próxima elección, ni enviar terna para designar reemplazo Votos obtenidos por candidato serán excluidos del resultado obtenido por su lista. Si esto implica no superar el umbral establecido para la correspondiente corporación, perderá la personería jurídica y curules se asignarán al partido o partidos conforme sistema de cifra repartidora.

Si partido pierde más del 50% de sus miembros en Senado o Cámara, pierde personería jurídica. En corporaciones en niveles departamental y municipal pierde posibilidad de presentar candidatos a próxima elección “Para la conformación del quórum y de las mayorías, no se tendrán en cuenta los escaños que se hubieren perdido provisional o absolutamente…”

Lo que se quedó entre el tintero… En aplicación del principio democrático que según el proyecto debe regir la organización de los partidos y movimientos políticos, NO incluye la equidad de género ni en los órganos de dirección de los partidos, ni en las listas, ni como candidatas de los mismos Voto nominal y público en las corporaciones Sanciones económicas a los partidos (devolución de recursos obtenidos por reposición de votos)

¿Qué reformas se necesitan? Al comienzo señalaba que cuando se producen cambios significativos en el contexto político tales como un cambio en la relación de fuerzas entre el ejecutivo y el legislativo Y un cambio en la competencia partidista (emergencia de nuevas fuerzas que entran a disputar el poder político) “para los congresistas puede ser más costoso conservar un arreglo que ya no les es funcional, que asumir la incertidumbre que trae consigo un nuevo acuerdo”

¿Estamos ante una situación como esta?

Para terminar, quisiera proponer algunos temas para la discusión sobre qué hacer en el futuro (Conferencia IPL, Bogotá, 12 de junio de 2008). En primer lugar, como diría Daniel Zovatto, es importante pensar en nuevas formas de hacer política y de entenderla. Es decir, repensar la política, las formas de acceder al poder, de ejercerlo y de permanecer en él. Para ello, es necesario diseñar reformas institucionales que permitan para aumentar y mejorar la gobernabilidad y profundizar la democracia, pero sin perder de vista que estas reformas, y su impacto en el sistema político, no dependen solamente de la ingeniería institucional, sino de factores como la cultura política. Esta tiene una gran incidencia en el desempeño y en la efectividad de las instituciones y en la forma como los ciudadanos se aproximan a ellas.

En segundo lugar, no debemos perder de vista la interdependencia que existe entre los diferentes componentes del sistema político, es decir, entre el sistema de gobierno, el de partidos y el electoral. Por esta razón las propuestas de reforma estructural deben tener un carácter integral. En tercer lugar, si bien “es claro que las instituciones y las Constituciones no pueden hacer milagros (…) difícil será que tengamos buenos gobiernos sin buenos instrumentos de gobierno” (Sartori, 1994:8). Y tener buenos instrumentos de gobierno significa que estos sean fuertes, transparentes, representativos y democráticos en su concepción y en sus prácticas.

En cuarto lugar, las reformas institucionales deben propender por superar los déficits de justicia social (pobreza, desigualdades e inequidades) y los déficits político institucionales, que se expresan en debilidad del Estado de Derecho, insuficiente rendición de cuentas, clientelismo, corrupción, desprestigio de los partidos políticos y del Congreso, bloqueos políticos, confrontación y debilidad del equilibrio entre las ramas del poder público y cooptación, entre otros (Zovatto y Orozco, p.8).

En quinto lugar, todo proceso de reforma necesariamente debe pasar por el fortalecimiento y democratización de los partidos políticos y el Congreso. La democracia representativa, que no es otra cosa que una democracia de partidos, requiere que estos sean democráticos. Pero también requiere que el Congreso sea el escenario adecuado para el estudio y la aprobación de las leyes que respondan a las necesidades y demandas de la población, “promuevan el bienestar común y, a su vez, retroalimenten la legitimidad del sistema” (Nohlen) por un lado, y el ejercicio del control político, por el otro. En pocas palabras es necesario rescatar la institucionalidad.

En sexto lugar, se debe superar la creencia de que las crisis se resuelven con nuevas reformas. Si bien estas pueden ser necesarias, no son suficientes. Recogiendo las enseñanzas de las reformas políticas y electorales en América Latina en las últimas tres décadas[1] se puede afirmar que es fundamental detenerse en las causas que las originaron, ir más allá de lo coyuntural, tener claro cuales son los problemas que se quieren solucionar, cuáles son los efectos deseados y los posibles efectos perversos que pueden producir, cuál es el balance de reformas anteriores, qué opciones existen y cuáles son las más adecuadas. [1] Zovatto y Orozco (2007)

En síntesis las reforma deben ser capaces de responder a preguntas como las siguientes[1]: Cómo lograr, mediante un diseño institucional adecuado fortalecer y democratizar los sistemas políticos, para responder –democráticamente- múltiples desafíos? Cómo crear condiciones de estabilidad política y eficacia que aseguren la gobernabilidad? Cómo conciliar los objetivos de representación, participación y gobernabilidad? Cómo diseñar y poner en marcha un sistema político capaz de dar respuesta, via políticas públicas, a los problemas de pobreza y desigualdad? Cómo responder institucionalmente a la personalización del poder, la desinstitucionalización de la política, la fragmentación de los partidos, la captura y cooptación del Estado por intereses privados y por actores ilegales? [1] Ibid., p. 99

Esto no puede lograrlo un solo partido Esto no puede lograrlo un solo partido. Para responder a los grandes desafíos que enfrenta el sistema político colombiano hoy en día, incluyendo por supuesto los que se desprenden de la reelección presidencial, es necesario llegar a acuerdos políticos nacionales y construir consensos con diferentes sectores y actores políticos y sociales. Muchas Gracias!