20 Seminario Regional de Política Fiscal CEPAL, Naciones Unidas EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN ESPAÑA: LA EXPERIENCIA DE CATALUNYA Antoni Castells Consejero de Economía y Finanzas de la Generalitat de Catalunya Santiago de Chile, 30 de enero de 2008

Catalunya: primer motor económico de España Catalunya es la primera comunidad autónoma de España en términos de PIB (18,7%) y la segunda en población. Catalunya lidera la exportación española, y sobretodo, la de alto contenido tecnológico. El dinamismo de Catalunya se manifiesta en su elevado peso sobre España en las principales variables económicas (creación de empresas, innovación, inversión en equipamiento, inversión extranjera).

1. Catalunya: primer motor económico de España (2006)   Catalunya España % Cat. s/ Esp. Población (2007) 7.210.508 45.200.737 16,0 PIB (M€) 183.821 980.954 18,7 Exportaciones (M€) 45.503 156.200 29,1 Exportaciones de Alto Contenido Tecnológico (M€) 6.350 14.760 43,0 Creación neta de empresas (2007) 34.064 162.264 21,0 Gasto en innovación empresarial (M€) 3.540 16.533 21,4 Inversión en bienes de equipo (M€) 24.175 122.056 19,8 Inversión extranjera de nuevo establecimiento (1) (M€) 2.571,1 9.844,9 26,1 (1) Inversión de nuevo establecimiento que genera PIB, es decir, dirigida a la constitución o ampliación de empresas. Fuente: Idescat, INE y Ministerio de Industria, Turismo y Comercio.

Catalunya: una economía próspera en Europa Catalunya es una economía fuertemente internacionalizada. Durante la última década, el crecimiento económico de Catalunya ha sido del 3,6% anual, 1,2 puntos superior a la media europea. El PIB per cápita de Catalunya se situaría en el 6º lugar entre los países de la UE-27. Catalunya es una de la regiones industriales más importantes de Europa.

2. Catalunya en el contexto español y europeo (2006)   Catalunya España UE-27 Zona Euro PIB por cápita (€ corrientes) 26.279 22.300 23.500 26.700 PIB por cápita (€ PPC*) 29.163 24.700 25.900 Crecimiento medio del PIB 1996-2006 (% var. anual) 3,6 3,8 2,4 2,2 Tasa de empleo (% s/ población 16-64 años) 71,4 65,7 64,4 (1) 64,6 (1) Tasa de paro (% s/ población activa) 6,6 8,5 8,2 8,3 Inflación (2007) 4,3 4,2 3,2 (P) 3,1 (A) Grado de apertura (% (X+M)/PIB) 70,4 58,4  78,9 78,8 Inversión en bienes de equipo (% s/ PIB) 12,4 12,5  10,0 9,9  (1) Sobre la población de 15-64 años. Datos provisionales. (A) Avance. (P) Previsión * Paridad de poder de compra. Fuente: INE y Eurostat.

3. PIB per cápita de los países de la UE-15 (en PPC) (Índice 100 = media UE-15)   1986 (1) 2000 2005 2006 1. Luxemburgo 139,7 212,4 234,9 249,5 2. Irlanda 63,2 113,9 127,8 130,0 3. Países Bajos 105,0 117,0 116,5 116,7 4. Austria n.d. 116,1 114,5 114,0 5. Dinamarca 115,6 114,7 112,6 112,4 6. Suecia 110,4 109,9 111,3 Catalunya 84,0 103,4 108,5 110,9 7. Bélgica 104,3 109,7 107,6 107,0 8. Reino Unido 101,7 101,8 105,9 105,4 9. Finlandia 102,2 104,5 10. Alemania 119,6 103,2 102,3 102,1 11. Francia 113,4 100,5 99,5 99,1 12. España 71,3 84,8 91,5 93,8 13. Italia 93,2 92,1 14. Grecia 61,4 73,3 85,6 87,2 15. Portugal 55,4 68,0 67,0 66,5 Catalunya PIB per cápita PPC (UE-27 índice 100) - 119,1 122,3 124,3 Catalunya PIB per cápita PPC (zona euro índice 100) 110,5 112,7 (1) Estimación UE-15 índice 100 a partir de los datos UE-12 índice 100 de la base de datos CRENOS (Center for North South Economic Research). Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Eurostat e Idescat.

4. PIB pc de las principales regiones europeas (en PPC) (Índice 100 = media UE-15)   1986 (1) 1995 2004 (2) 2006 (3) UE-25 - 90,3 92,1 92,7 UE-15 100,0 Baden-Württemberg 129,2 121,8 115,1 113,7 Bayern 119,6 122,5 120,4 Nordrhein-Westfalen 115,0 112,5 101,5 100,3 Catalunya 84,0 96,2 106,4 110,9 Île de France 166,5 159,6 154,1 156,3 Rhône-Alpes 112,7 104,2 99,6 101,0 Lombardía 136,7 139,7 124,9 121,7 Emilia-Romagna 129,3 135,2 112,1 London n.d. 142,5 166,4 162,3 (1) Estimación a partir de los datos UE-12 índice 100 de la base de datos CRENOS (Center for North South Economic Research). (2) Estimación a partir de los datos de Eurostat. (3) Excepto para Catalunya, aproximación realizada a partir del crecimiento de los índices respecto las medias europeas del PIB pc en PPC de Alemania, España, Francia, Italia y el Reino Unido del período 2004-2006. n.d. No disponible. Fuente: Eurostat.

5. PIB total de los países de la UE-27 (2006) (En M€ PPC) Rànquing País en M€ PPC   1 Alemania 2.212.475 14 Portugal 185.437 2 Reino Unido 1.681.072 15 Dinamarca 160.979 3 Francia 1.649.582 16 Hungría 153.715 4 Italia 1.428.536 17 Irlanda 145.598 5 España 1.088.607 18 Finlandia 144.942 6 Países Bajos 502.114 19 Eslovaquia 80.834 7 Polonia 469.380 20 Bulgaria 66.186 8 Bélgica 297.182 21 Lituania 44.856 9 Suecia 266.225 22 Eslovenia 41.498 10 Grecia 255.251 23 Luxemburgo 31.053 11 Austria 248.541 24 Letonia 29.147  - Catalunya 216.715 25 Estonia 21.637 12 Rumania 197.344 26 Chipre 16.713 13 República Checa 189.970 27 Malta 7.349 Fuente: Eurostat y Idescat

El proceso de descentralización en España En los últimos 25 años, España ha experimentado un importante proceso de descentralización del gasto público. El grado de descentralización del sector público español es similar al de los países federales. La sanidad, la educación y la protección social concentran la mitad del gasto público del gobierno catalán. Los ingresos tributarios suponen algo más de dos tercios de los ingresos totales de la Generalitat, y las transferencias del Estado el resto.

6. Evolución de la estructura del gasto público por niveles de gobierno (% s/ gasto público consolidado) Nivel de gobierno 1980 1990 2000 2006 Gobierno central 90 68 61 51 Gobiernos autonómicos 19 26 36 Gobiernos locales 10 13 TOTAL 100 Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda.

7. Distribución del gasto público por niveles de gobierno en distintos países (% s/ gasto público total consolidado) Países federales Nivel central intermedio local Total Alemania (2003) 63 22 14 100 Australia (2003) 55 39 6 Austria (2002) 69 17 Canadá (2003) 45 16 Bélgica (2003) 64 23 13 Suiza (2001) 34 EUA (2000) 51 26 Media 31 España (2005) 36 Fuente: “El financament dels governs subcentrals en els països federals”, BOSCH, N. (2006). Países unitarios   Nivel central Nivel intermedio Nivel local Total Dinamarca (2003) 41 - 59 100 Finlandia (2003) 63 -  37 Francia (2003) 82 18 Holanda (2003) 66 34 Irlanda (2003) 72 28 Italia (2000) Noruega (2003) 69 31 Reino Unido (2003) Suecia (2002) 56 44 Media España (2005) 51 36 13 Fuente: Fondo Monetario Internacional: Government Finance Yearbook 2004, Washington, D.C. y para España IGAE: Avance de la actuación presupuestaria de las Administraciones Públicas 2005.

8. Distribución del gasto por funciones de la Generalitat de Catalunya (2006) (% s/ total) Porcentaje 1.- Servicios públicos generales 20,6 (*) 2.- Defensa 0,0 3.- Orden público y seguridad 4,7 4.- Asuntos económicos 18,9 5.- Protección del medioambiente 1,1 6.- Vivienda y servicios comunitarios 4,0 7.- Salud 26,8 8.- Actividades recreativas y cultura 1,3 9.- Educación 16,8 10.- Protección social 5,8 Total Presupuesto de gastos 100,0 (*) Incluye funcionamiento de instituciones y administración general (6,9%), relaciones exteriores y cooperación al desarrollo (0,2%), transferencias a entes locales (9,4%), fondo de contingencia (0,3%) y deuda pública (3,8%). Fuente: Generalitat de Catalunya. Datos del presupuesto inicial.

9. Estructura del gasto público por funciones y niveles de gobierno en algunos países federales (% del total)   Alemania (2003) Australia (2003) Austria (2002) Canadá (2003) Suiza (2001) España NC NI NL Gasto total 100 Servicios públicos generales 14 26 16 27 10 20 11 17 30 12 9 18 37 34 Defensa 4 - 7 2 6 1 Orden público y seguridad 3 8 Asuntos económicos 31 13 15 Protección del medioambiente Vivienda y serv. comunitarios 5 Salud 19 24 33 Ocio, cultura y religión Educación 23 41 28 Protección social 55 47 43 Fuente: “El finançament dels governs subcentrals en els països federals”, BOSCH, N. (2006). NC: Nivel central, NI: Nivel intermedio y NL: Nivel local.

10. Estructura de ingresos de la Generalitat de Catalunya (2006) Millones € % s/ total Tributos propios 337,3 1,43 Tributos cedidos totalmente 5.991,0 25,43 Impuesto s/ transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados 3.865,2 16,41 Impuesto s/ sucesiones y donaciones 709,7 3,01 Impuesto s/ patrimonio personas físicas 362,8 1,54 Otros 1.503,2 4,47 Tributos cedidos parcialmente 9.814,8 41,67 Impuesto s/ la renta de las personas físicas (33%) 4.272,0 18,14 Impuesto s/ el valor añadido (35%) 3.447,6 14,64 Impuestos especiales (40%) 1.434,5 6,09 660,7 2,80 Total ingresos tributarios 16.143,1 68,53 Transferencias 7.385,2 31,35 Del Estado 6.851,9 29,09 Otras 553,3 2,26 Otros ingresos no financieros 27,2 0,12 Total ingresos no financieros 23.555,4 100,00 Fuente: Liquidación de presupuestos de la Generalitat de 2006.

Puntos críticos del proceso de descentralización en España Desequilibrio vertical: el gasto de las Comunidades Autónomas (CCAA) crece más que el del Estado, sin que exista correspondencia con la evolución de los ingresos. Incumplimiento del principio de lealtad institucional: el gobierno central dicta normativa que supone obligaciones de gasto a los gobiernos autonómicos, sin proporcionar los recursos necesarios. Insuficiente grado de autonomía tributaria: las CCAA gestionan el 36% del gasto público pero sólo tienen capacidad de decidir sobre el 11% de los ingresos tributarios. Desequilibrio horizontal: los mecanismos de nivelación entre CCAA conducen a que las CCAA que realizan una mayor contribución fiscal dispongan de menos recursos por habitante.

11. Evolución comparada del gasto del Estado y de las Comunidades autónomas % variación 02/01 03/02 04/03 05/04 Variación acumulada (05/01) Media anual Asuntos exteriores 3,6 12,8 3,8 6,2 28,9 6,6 Defensa 4,3 2,5 4,1 15,3 Interior 4,6 10,6 8,7 3,0 29,4 6,7 Presidencia 25,1 -14,3 8,9 24,4 5,6 Total gastos estatales 4,7 6,0 5,9 21,8 5,1 Presupuestos CCAA (1) 9,4 22,5 13,3 6,5 61,8 9,7 (2) (1) No incluye las dotaciones destinadas a las corporaciones locales vía participación en los impuestos del Estado. (2) Media excluyendo el crecimiento de 2003 debido a la asunción de la sanidad en las CCAA del artículo 143. Fuente: Presupuestos Generales del Estado, Ministerio de Economía y Hacienda y elaboración propia.

12. Evolución del gasto público por funciones en distintos países (% variación anual acumulativa 1996-2005)   España Francia Alemania Suecia Reino Unido EEUU Italia Media OCDE Servicios públicos generales 3,0% 2,4% 1,0% -0,4% 3,5% 2,1% -0,7% 3,6% Defensa 7,2% 0,8% -0,1% 0,5% 3,4% 6,1% 6,9% Orden público y seguridad 7,6% 4,7% 1,8% 6,4% 3,9% 4,5% Asuntos económicos 8,1% 0,6% -9,2% 6,0% 2,5% 5,0% Protección al medioambiente 7,8% 7,1% -4,5% 13,7% 13,6% - 5,1% -0,3%  Vivienda y serv. comunitarios 3,1% 5,5% 3,8% -6,8% 4,6% 2,6% 3,4%  Salud 9,3% 4,9% 1,9% 5,2% 8,0% 6,6% 6,8% 7,2%  Ocio, cultura y religión 7,5% 7,0% -0,2% -1,4% 5,3% 5,8% 8,3%  Educación 2,9% 1,4% 4,4% 7,7% 4,2% 6,1%  Protección social 2,8% 4,0% 5,0%  TOTAL 0,4% 2,3% 5,4% 3,2% 4,9%  Diferencia Salud-Total 1,5% 1,3%  2,3% Fuente: OECD Statistics Database y Eurostat.

13. Distribución de los ingresos tributarios y del gasto público por niveles de gobierno (2006) (% de cada nivel de gobierno s/ total) Ingresos tributarios Según rendimientos tributarios Según capacidad normativa Gasto público Gobierno central 74 82 51 Adm. central 50 58 22 Seguridad Social 24 29 Comunidades autónomas 19 11 36 Corporaciones locales (1) 7 13 Total 100 (1) 2005 Fuente: Informe Ecónomico-financiero PGE 2006, Presupuestos de las comunidades y ciudades autónomas 2006, Presupuestos de las Entidades locales 2005. Ministerio de Economia y Hacienda

14. Ingresos tributarios y recursos totales de las Comunidades autónomas (2004) (Índice 100 = media per cápita CCAA) Régimen común Recursos tributarios Recursos totales Baleares 138 85 Madrid 87 Catalunya 123 96 Aragón 111 115 La Rioja 103 119 Cantabria 102 116 Asturias 99 113 C. Valenciana 91 Castilla y León 94 118 Galicia 84 Murcia 81 Castilla La Mancha 80 109 Andalucía 101 Extremadura 67 Canarias 42 Total 100 Régimen foral (2005) País Vasco (1) 173 - Navarra (2) 171 Notas: Los recursos del País Vasco corresponden a la recaudación de tributos concertados menos el cupo homogéneo (excluyendo la financiación de la policía autonómica y la financiación local). Los recursos de Navarra corresponden a la recaudación de tributos concertados menos la aportación al Estado menos la aportación a los municipios. Fuente: Ministerio de Economia y Hacienda, Organismo de coordinación tributaria del País Vasco, Presupuestos generales del Estado, Presupuesto de la Diputación foral de Guipúzcoa, Cuentas generales de Navarra 2005, Nuevo convenio económico 2005-2009 y elaboración propia (DEF).

La necesaria reforma de la financiación autonómica Balance positivo de la descentralización en España. El modelo actual de financiación está agotado. El nuevo modelo debería basarse en los siguientes puntos: Incrementar la participación de las CCAA en los rendimientos de los grandes tributos del sistema fiscal. Establecer mayores espacios de capacidad normativa para las CCAA. Avanzar hacia fórmulas de administración tributaria compartida. Reformar los mecanismos de nivelación entre CCAA con el fin de no perjudicar a las que realizan una mayor contribución fiscal.