Panel 2: PPP iniciativa en América Latina, beneficios posibles de PPP Luis Lucioni Seminario sobre “Adquisiciones, Licitaciones, Contrataciones y Concesiones Públicas / Mejores prácticas / El ejemplo: Public Privat Partnership” México, Querétaro, 14/18 Mayo 2007

Existe un amplio consenso sobre la relación positiva entre la inversión positiva entre la inversión en infraestructura y: en infraestructura y: * el crecimiento económico * el crecimiento económico * la competitividad * la reducción de la pobreza

Un estudio del Banco Mundial estima que Un estudio del Banco Mundial estima que por cada punto porcentual de crecimiento por cada punto porcentual de crecimiento del PIB se requiere, en promedio, un crecimiento similar en la inversión neta en del PIB se requiere, en promedio, un crecimiento similar en la inversión neta en infraestructura con elasticidades infraestructura con elasticidades sectoriales que varían entre 0,3% para el sectoriales que varían entre 0,3% para el agua potable, 0,8% para el transporte, agua potable, 0,8% para el transporte, 1,5% para la energía eléctrica y 1,7% para 1,5% para la energía eléctrica y 1,7% para las telecomunicaciones las telecomunicaciones

La necesidad de que la prestación de La necesidad de que la prestación de servicios de infraestructura reduzca la servicios de infraestructura reduzca la pobreza y favorezca el crecimiento pobreza y favorezca el crecimiento económico se ha reconocido ampliamente en diversos foros como los Objetivos de en diversos foros como los Objetivos de desarrollo del milenio (ODM) y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre desarrollo del milenio (ODM) y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Financiamiento para el desarrollo el Financiamiento para el desarrollo

A pesar de este reconocimiento A pesar de este reconocimiento – y del fuerte crecimiento que tuvo la – y del fuerte crecimiento que tuvo la inversión privada en infraestructura durante inversión privada en infraestructura durante la década del noventa- se registran la década del noventa- se registran actualmente grandes necesidades actualmente grandes necesidades insatisfechas de inversión en infraestructura y mejoramiento de la prestación de los y mejoramiento de la prestación de los servicios en los países de la región servicios en los países de la región

El insuficiente desarrollo de los servicios de infraestructura tiene un impacto directo sobre la equidad Actualmente el 15% de la población de América Latina y el Caribe no tiene acceso a agua potable, el 23% carece de adecuadas condiciones sanitarias, el 11% no dispone de servicios de electricidad y el 40% vive en hogares inadecuados Cerrar estas brechas en cantidad y calidad requerirá de nuevas inversiones y de una amplia disponibilidad de financiamiento

NECESIDADES DE INVERSIÓN ANUAL EN INFRAESTRUCTURA EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (En miles de millones de dólares y porcentajes del PIB) MM U$S% PIB Energía Eléctrica Telecomunicaciones Transporte Agua y saneamiento Total Fuente: M. Fay, T.Yepes. Policy Research Working Paper Banco Mundial, 2003 Las proyecciones del Banco Mundial representan un aumento en las necesidades de infraestructura de la región del 23,9% respecto a lo estimado por el Banco para el período y de un 38,4% respecto a cuando las proyecciones arrojaban un flujo anual de 57 y 51 mil millones respectivamente

Para financiar esa inversión, tres son las fuentes básicas de recursos: Recursos del GobiernoRecursos del Gobierno Capitales privadosCapitales privados * Préstamos de los bancos multilaterales En determinados periodos y bajo distintas circunstancias las fuentes citadas contribuyen en menor o mayor proporción al desarrollo de la infraestructura de todo país

INVERSIÓN PÚBLICA EN PAÍSES DE AMÉRICA LATINA Y SUDESTE ASIÁTICO. Período (en porcentajes del PIB)

Respecto de la inversión pública en infraestructura (caminos y ferrocarriles, electricidad, agua y telecomunicaciones) Respecto de la inversión pública en infraestructura (caminos y ferrocarriles, electricidad, agua y telecomunicaciones) Servén estima para siete países de la región una caída de casi el 80% entre 1982 y 2001 al pasar de una tasa de alrededor del 3,5% del PIB al 0,75% del PIB Servén estima para siete países de la región una caída de casi el 80% entre 1982 y 2001 al pasar de una tasa de alrededor del 3,5% del PIB al 0,75% del PIB

Evolución de la inversión privada en infraestructura. América Latina y el Caribe En América latina y el Caribe pasaron de 11 mil millones de dólares en 1990 a un máximo de 69 mil millones en 1998 para luego caer en 2003 a solo 15 mil millones y finalmente, ubicarse en el 2005 en alrededor de 20 mil millones de dólares.

Préstamos aprobados del Banco Mundial para infraestructura (transporte, energía y agua y saneamiento)

Préstamos aprobados por el Banco Interamericano de Desarrollo para infraestructura (transporte, energía y agua y saneamiento)

Una conclusión que surge Una conclusión que surge según lo expuesto hasta aquí es que las necesidades de inversión en infraestructura de la región están, en una proporción no menor, desfinanciadas es que las necesidades de inversión en infraestructura de la región están, en una proporción no menor, desfinanciadas

Inversión en infraestructura. Año 2003 MMU$S% del PIB Sector público (a) 15,60,90 Banca multilateral (b) 2,60,15 Sector privado 15,20,88 Total30,81,78 (a)Estimación propia sobre datos de Servén. (b) Comprende Banco Mundial, BID y CAF. El producto regional utilizado para ese año fue de 1,7 billones de dólares

Tomando como referencia las Tomando como referencia las proyecciones de Fay (Banco Mundial) para el período sobre las necesidades de inversión anual en infraestructura de la región el infraestructura de la región el porcentaje obtenido (3,02 % del PIB) cubriría solamente el 45% de esas necesidades necesidades

Escenario actual Sector público: crecimiento moderado (restricción presupuestaria) Sector privado: crecimiento moderado (extremadamente selectivo en proyectos y países) Bancos multilaterales: crecimiento sostenido desde 2003/2004 Todo esto abona la percepción de un lento camino para cerrar la brecha de necesidades de financiamiento en la región

Instrumentos para incrementar la inversión en infraestructura Inversión pública Participación pública/privada (PPPs) Mejora de los contratos Rol de las garantías Asistencia de los Bancos multilaterales de desarrollo

Participación pública/privada (PPPs) Alternativa a la inversión pública  La principal característica es que el sector privado puede proveer infraestructura y servicios en áreas tradicionalmente atendida por los Gobiernos. En especial agua y saneamiento, carreteras, hospitales, escuelas y cárceles.  Bajo este esquema el Gobierno define el servicio que requiere y el socio privado diseña el proyecto, construye, financia y opera el servicio (DBFO).

Participación pública/privada (PPPs) Crea infraestructura Para los Gobiernos el mayor atractivo de las PPPs consiste en que permite crear nueva infraestructura sin adicionar gastos de capital al presupuesto, el que es financiado por el sector privado. Este será remunerado mediante tarifas, cánones, alquileres u otras formas de gasto corriente cuando el proyecto esté finalizado y el activo operando. Este mecanismo no solo permite incorporar capital y gerenciamiento privado sino que facilita a los Gobiernos distribuir el costo de las inversiones en ejercicios futuros.

Participación pública/privada (PPPs) Articula fallas de mercado – fallas de los Gobiernos Como regla general se sostiene que la propiedad privada es preferida en mercados competitivos. Sin embargo, ante la existencia de fallas de mercado (monopolios, externalidades, etc.) muchas veces se impone la propiedad pública aunque las fallas del Gobierno muchas veces reemplacen las fallas de mercado Las PPPs se presentan como una alternativa para combinar relativa mayor fortaleza de los Gobiernos y la eficiencia privada de manera de corregir las fallas de mercado minimizando las fallas de los Gobiernos

Participación pública/privada (PPPs) Favorece la relación calidad – eficiencia del servicio Este es un trade-off que muchas veces enfrentan los gobiernos en la provisión de un determinado servicio. Se sostiene que el sector público puede obtener la calidad necesaria pero puede tener dificultades para contener los costos. Por el contrario también se sostiene que el sector privado puede ser más eficiente (menores costos) pero en ese proceso puede comprometer la calidad. Las PPPs se presentan como una alternativa de asociación eficiente cuando el Gobierno puede establecer la calidad del servicio que requiere del sector privado y puede, a su vez, traducir esto en indicadores de entrega. Establecida la calidad y el output del servicio los Gobiernos pueden traducir estos requerimientos en un contrato en el sector privado que vincula el pago con el servicio recibido (calidad y cantidad). Cuando en el tiempo no se esperan modificaciones sustanciales tanto en la calidad como en la cantidad del servicio las PPPs se adaptan con comodidad a estos contratos. Cuantos más difusas sean las especificaciones contractuales mayores son los riesgos para el éxito de una PPPs.

Participación pública/privada (PPPs) No son sencillas Estas asociaciones no son sencillas Se trata de contratos de largo plazo donde en muchas ocasiones el único demandante del servicio operado por el sector privado son los propios Gobiernos Estarán presentes los riesgos usuales en este tipo de emprendimientos - Construcción (demoras y sobrecosto) - Construcción (demoras y sobrecosto) - Financieros (tasas de interés y tipo de cambio) - Financieros (tasas de interés y tipo de cambio) - Provisión del servicio (perfomance risk) - Provisión del servicio (perfomance risk) - Demand risk - Demand risk - Valor residual del activo - Valor residual del activo En los esquemas PPPs estos riesgos son, en teoría, transferidos desde el sector público al privado.

Participación pública/privada (PPPs) Un cambio de rol Las PPPs requieren un cambio en los roles tradicionales de cliente- contratista que usualmente han representado los Gobiernos y los inversores privados. Es una nueva forma de relación donde el sector público debe concentrar su atención en la supervisión y regulación del servicio y el ejercicio de práctica del buen Gobierno y el sector privado debe asumir riesgos en la ejecución, operación y financiamiento del emprendimiento. Es una nueva forma de relación donde el sector público debe concentrar su atención en la supervisión y regulación del servicio y el ejercicio de práctica del buen Gobierno y el sector privado debe asumir riesgos en la ejecución, operación y financiamiento del emprendimiento. La experiencia en este tipo de programas indican que para que sean exitosas deben asegurarse un alto grado de coordinación y confianza entre el sector público y privado. En contrapartida los Gobiernos deberán asumir compromisos que den confianza al sector privado que se involucra en las PPPs y permitan acotar los riesgos.

Participación pública/privada (PPPs) Esquemas y modalidades EsquemasModalidades Construye-posee-opera (BOO)El sector privado diseña, construye, posee, desarrolla, opera y gerencia un activo sin obligación de transferir la propiedad al Gobierno. Son variantes de la definición anterior (DBFO) Construye-desarrolla-opera (BDO) Diseña-construye-gerencia-financia (DCMF) Compra-construye-opera (BBO)El sector privado compra o arrienda un activo existente del sector público, lo renueva, moderniza y/o expande, y opera sin la obligación de transferir la propiedad al Gobierno Alquila-desarrolla-opera (LDO) Warp-around-addition (WAA) Construye-opera-transfiere (BOT)El sector privado diseña y construye un activo, lo opera y transfiere al Gobierno cuando el contrato finaliza. El socio privado puede, luego, alquilar o arrendar el activo al Gobierno Construye-posee-opera-transfiere (BOOT) Construye-arrienda-opera-transfiere (BLOT) Construye-transfiere-opera (BTO)

PPPs – Implicancias fiscales Dos son los temas de análisis respecto del gasto y de las obligaciones que las PPPs generan en los presupuestos de los Gobiernos * Las obligaciones contractuales * Las garantías de los Gobiernos

Las obligaciones contractuales Se refiere a los pagos que los Gobiernos deberán realizar cuando haya un compromiso de compra del servicio que el sector privado provee. Estos pagos tienen implicancias fiscales, por ejemplo, constituyen erogaciones futuras similares al repago de una deuda para financiar la inversión De acuerdo al FMI, actualmente no existe una contabilidad para las PPPs que registre estas erogaciones en los presupuestos públicos, es decir, estos compromisos no son capitalizados

Las garantías de los Gobiernos Cuanto mayor sea el compromiso de los Gobiernos para compartir los diferentes tipos de riesgos al que estos proyectos están sujetos mayor será el riesgo fiscal. Esto sucede cuando los riesgos asumidos en una PPPs son mitigados o eliminados mediante garantías explícitas de los Gobiernos, por ejemplo, los préstamos al sector privado garantizados por los Gobiernos reducen el riesgo financiero mientras que las garantías de compra del servicio reducen el riesgo de demanda. De acuerdo al FMI, estas garantías deberían ser reflejadas en las proyecciones fiscales y de la deuda pública (deuda contingente) ya que podrían ser más costosas que el tradicional financiamiento público

Algunas experiencias exitosas Reino Unido: iniciativa financiera privada es considerada una de los mejores de los programas desarrollados hasta el presente. En el 2004 representaba el 14% de la inversión pública de UK en áreas claves de infraestructura Otros países con significativa participación de PPPs son Australia e Irlanda Países con amplias necesidades de infraestructura y una débil posición fiscal como Hungría, Polonia y República Checa han comenzado a implementar estas asociaciones. En AL, México y Chile son pioneros en impulsar las PPPs. En México en el área de energía se destaca PIDIREGAS, mientras que Chile ha utilizado las PPPs en la construcción de caminos, cárceles y riego.