La implementación de Políticas Públicas Si algo puede fallar, fallará La implementación de Políticas Públicas Si algo puede fallar, fallará. De todo lo que pueda fallar, fallará lo que más inconvenientes cause. Si una cosa puede ir mal, irá mal por triplicado. (Ley de Murphy sobre el gobierno) (Leyes de Murphy) Seminario de análisis de políticas públicas. Licenciatura en Ciencias Sociales. Universidad Nacional de Quilmes Dr. Alejandro Villar

Las políticas públicas se formulan mientras se administran y se administran mientras se formulan (Anderson: 1975 en Parsons)

¿Qué es la implementación? El momento en el que se generan las acciones para alcanzar los objetivos de la política pública. La «implementation research» será el estudio sistemático de la actividad de puesta en práctica con el fin de individualizar los factores que explican el proceso de transformación de los programas en resultados. (Subirats)

Principales enfoques Top down Bottom-up Como proceso de ensamblaje

Top down La implementación requiere de un sistema de arriba hacia debajo de control y comunicaciones, así como recursos para hacer el trabajo. Es básicamente una teoría prescriptiva en el sentido del taylorismo. El punto de partida es la existencia de objetivos imprescindibles como variable analítica para poder medir el grado de éxito o fracaso de la política a poner en práctica. La hipótesis de partida, en la que se observa la influencia de la teoría de los procesos decisionales racionales, es que cuanto más claramente se especifiquen los objetivos en el programa más fácil será la labor de ponerlos en práctica (Subirats). Un segundo elemento es el de los recursos de que se disponen o que se puede movilizar. La tercera variable sería la comunicación interorganizativa y la capacidad de control, entendidas como ligamen entre las diferentes unidades organizativas afectadas o implicadas en la aprobación y puesta en práctica del programa. Quedaría una última variable que sería la ambiental, referida a las condiciones económicas, políticas y sociales, y que relaciona elementos como el papel de la opinión pública, los intereses afectados o el grado de transformación de esas condiciones que implica la puesta en práctica del programa. Fuente: Subirats

Tres creencias estructuran este razonamiento: La primacía jerárquica de la autoridad. La distinción entre el universo político y el mundo administrativo. La búsqueda del principio de eficacia.

Críticas al modelo Top down Se lo ha criticado por no tomar en cuenta el papel de otros actores y niveles en el proceso de implementación. (Parsons) Los programas nunca son perfectos. Que los objetivos son múltiples (porque queremos cosas distintas y no una sola); contradictorios (porque queremos cosas diferentes) y ambiguos («porque ese es el camino para ponernos de acuerdo en que conviene hacer algo, sin que sea imprescindible ponernos de acuerdo sobre el qué hacer» (Majone - Wildavsky, 1978). Que las administraciones no son nunca transparentes ni racionales Que la sociedad es a menudo hostil y casi siempre contradictoria. (Subirats) En la base se desarrolla una vida compleja que no tiene gran cosa que ver con la racionalidad a que la cúpula pretende atenerse. (Meny y Thoenig)

Bottom-up Lo importante es la relación entre los diseñadores de políticas y los responsables de su implementación. Los procesos implican la negociación y construcción de consensos, que a su vez implican dos contextos: la cultura de las organizaciones que participan en la implementación (colegios, hospitales, FFAA, etc.) así como el entorno político en el que debe funcionar (conflictos, consensos, modelos de gestión, tipo de liderazgos, etc.). Los responsables de la implementación con trato directo con los ciudadanos aplican las políticas con discrecionalidad (se está pensando en los profesionales médicos, docentes, ingenieros, policías, trabajadores sociales, etc. No en “punteros”). Esto puede generar que en los procesos de las políticas públicas se generen distorsiones u orientaciones dominadas por los “profesionales”. Las políticas, las normas, las leyes y los procedimientos contienen un elemento interpretativo lo que amplía los márgenes de discrecionalidad de los implementadores.

Para su análisis: Se trata de reconstruir los efectos de la política a estudiar, en términos de impacto, intentando determinar cuántos de esos impactos pueden explicarse por la actuación de las agencias administrativas implementadoras, y cuántos, en cambio, responden a causas externas a la política pública examinada. Así convendría partir del impacto producido, para ir progresivamente «subiendo» hasta la decisión, tomando primero en consideración las interacciones entre los órganos administrativos y los sujetos externos que se ven afectados por la política a aplicar. Para ver, de esta forma, si las características específicas de las diversas «clientelas» administrativas determinan relaciones de tipo diferente con las burocracias implementadoras, sea en el contenido, sea en la manera de aplicar la política. Posteriormente debería averiguarse hasta qué punto los responsables «terminales» de la puesta en práctica de la política han visto influenciada su actuación por el hecho de estar insertos en la cadena decisional propia de la política en cuestión, o hasta qué punto ha influido en su quehacer el universo de motivaciones e intereses específicos de los propios funcionarios o de los órganos administrativos implicados. Fuente: Subirats

Continuación … Podría parecer, de entrada, que lo que cambia esencialmente entre el modelo «arriba-abajo» y de «abajo-arriba» es el procedimiento de análisis. Se pasaría de un procedimiento inductivo a uno deductivo. Pero hay algo más. Ante todo, este tipo de aproximación permite individualizar las conexiones causales de los fenómenos observados con un ahorro importante de energías, en el sentido de que sólo será necesario seguir aquellos aspectos que vayan destacándose por sí mismos en la realidad empírica analizada, llenando de contenido la variable «ambiental» a la que aludíamos en el esquema «arriba-abajo» presentado, y permitiendo conocer la incidencia de otras políticas públicas en el sector observado. … También este tipo de aproximación al fenómeno de puesta en práctica de las políticas públicas permite hasta cierto punto encontrar las restricciones o limitaciones básicas en que se mueven las agencias u órganos administrativos (y demás actores implicados), que coartan de alguna manera su campo de actuación, superando así la falsa polémica entre administración que sólo actúa por mecanismos de automatismo jerárquico y administración con plena libertad de acción. Se podría ir encontrando así el «espacio» disponible en toda actuación implementadora (que sin duda puede variar en cada caso). Subirats

Como ensamblaje (juego político) Modelo planteado por Bardach en 1977: La implementación es un juego de “negociación, persuasión, y maniobras en condición de incertidumbre”. Los actores de la implementación juegan para ganar tanto control como sea posible y tratan de hacer del sistema un espacio propicio para alcanzar sus propias metas. Desde esta perspectiva, la implementación implica personas egoístas que “juegan juegos”. La política va más allá de las instituciones “políticas” formales. La política no termina cuando un proyecto de ley se convierte en ley; no termina en el proceso político ni en el proceso de toma de decisiones… se propone discutir las fronteras entre la política y la burocracia. … Así la implementación es otra forma de política que tiene lugar dentro del dominio del poder no electo. En base a Parsons

Implementación y tipo de políticas públicas El gran problema del modelo racionalista y el gerencialista de la implementación es que se derivan de una noción de la toma de decisiones que no toma en cuenta el hecho de que la naturaleza y la complejidad de los problemas humanos es variable. Resultaría más útil concentrarse en la relación entre el tipo de política pública de que se trata y los factores que pueden influir en el proceso de implementación. Los factores claves que operan en la implementación (cambio, control y cumplimiento) sugiere que la existencia un mayor grado de consenso y el hecho de requerir cambios menores o marginales incrementan las probabilidades de éxito de la implementación de las políticas públicas. Parsons

La implementación y la cuestión interorganizacional La pregunta es cómo interactúan las organizaciones. La interacción entre las organizaciones es resultado de relaciones de poder en las que algunas organizaciones pueden inducir a otras, menos poderosas y más dependientes, a interactuar con ellas. Por otro lado, se plantea que las organizaciones colaboran entre sí a fin de intercambiar aquello que les reporta un beneficio mutuo. Se basa más en los intereses mutuos que en las relaciones de poder. Puede ocurrir que una agencia pueda depender de los recursos centrales pero, a su vez que el centro depende de las agencias locales para la implementación de determinadas metas. Las relaciones de dependencia unilateral son raras y es cada vez más común la dependencia mutua. Es necesario considerar la red de intereses al interior de las organizaciones. Así interactúan las redes administrativas, de grupos de interés y las reglas para la formación de estructuras. Suelen presentarse programas que se implementan a través de “colectivos de organizaciones” (nacionales, locales, públicas, privadas, voluntarios, empresas, laborales, etc.)

Policynetwork El proceso de implementación de las políticas públicas demanda la participación de diferentes niveles gubernamentales, órganos administrativos y otros intereses afectados, constituyendo lo que se ha venido en denominar «policynetwork» o «policy community». Se trata de un entramado de actores institucionales políticos y sociales que hacen frente a una tarea o programa de actuación específico. La estructura de esos entramados y las interacciones entre sus actores influencia en las características y el éxito de la política aplicada. Cada política pública genera su propio entramado de organizaciones e intereses. Existen interdependencias verticales y/o horizontales, actuando las verticales en el interior del propio entramado, mientras las horizontales operan entre «networks» ocasionando conflictos o manteniendo el aislamiento.

El papel de la burocracia El papel de la burocracia es ejecutar. Toda delegación implica cierto margen de discrecionalidad. La discrecionalidad existe cuando un funcionario tiene un ámbito de poder que le permite escoger entre diferentes alternativas de acción o no acción. Se distinguen dos tipos de discrecionalidad: a. Potestades regladas y potestades discrecionales b. Potestades discrecionales y conceptos jurídicos indeterminados. Este contexto entiende a la discrecionalidad en forma negativa en la que los funcionarios son “sospechosos”. La rigidez procedimental facilita que el funcionario poco motivado se refugie en la jungla normativa y la complicación burocrática. Subirats

El poder de la burocracia La cuestión de la legitimidad democrática del decisor y de la capacidad de decisión de la burocracia. El poder de la “burocracia de calle” mantienen un alto grado de discrecionalidad en el ejercicio de sus funciones y la capacidad de control de la estructura jerárquica es reducida. El control de la información y la capacidad profesional. Redes de contactos formales e informales adentro y afuera de la administración. La permanente posición de los burócratas en las estructura de diseño e implementación de las políticas públicas. Subirats

Los ejecutores tiene poder para intervenir en: El tiempo disponible, la duración, etc. El acceso a los recursos suficientes y la disponibilidad La existencia de un circuito lo más corto posible. La relación con los actores y beneficiarios.

Los actores Los ejecutores y los destinatarios de las prescripciones no forman dos universos separados por lo que unos recibirán pasivamente las ordenes y o sufrirán en silencio las intervenciones de los otros. Hay interacción, cambio y juego político. (Meny y Thoenig)

La complejidad de la implementación (la gestión) La complejidad de la implementación de los programas se incrementa en la medida que: Los objetivos del programa son imprecisos, muy amplios, combinados, etc. Se buscan enfrentar problemas de distinta “naturaleza” (Por ejemplo: Obras públicas y empleo; trabajo y asociativismo) Participan distintas organizaciones estatales con capacidades de gestión diferentes. Se deben trabajar con distinto tipos de normativas. (Licitaciones de obras públicas, legislación de cooperativas, legislación de seguridad en el trabajo, normas de financiamiento internacional, leyes de compre nacional, etc.) Se incrementa la cantidad y tipo de decisiones que se tiene que ir tomado a lo largo de la implementación, Se requiere una mayor cantidad de recursos económicos Se requiere un complejo tipo de recursos (por ejemplo: cierta tecnología, especialistas, etc.) Los procesos se demoran (por razones que van desde los conflictos, los boicot, la falta de recursos, los lentos procesos normativos, etc.)

La complejidad de la implementación (los actores) La complejidad de la implementación de los programas se incrementa en la medida que: Se requiere el involucramiento de mayor cantidad de actores. Se requiere la participación de diferente tipos de actores. Participan actores cuyas perspectivas y/o objetivos pueden: a. coincidir (al menos en el comienzo ¿lo será en todo el proceso de implementación? b. complementarse (beneficia a algunos) c. ser neutros (beneficia a algunos y no perjudica a otros) d. enfrentarse entre sí (Por ejemplo. Entre distintos niveles del estado: Problemas de coparticipación de impuestos. Entre el gobierno y un actor social: Políticas de salud reproductiva y la Iglesia; entre actores sociales: automovilistas y piqueteros, residentes de un barrio y población trasladada) Participan actores con diferente capacidad de imponer sus posiciones o necesidades.

Recordemos que: Los objetivos y posiciones de los actores cambian con el tiempo y las circunstancias. Los objetivos de los actores no siempre son explícitos El éxito de un programa está estrechamente ligado a la capacidad de conservar un alto nivel de acuerdo entre los participantes

Muchas gracias por su atención Alejandro Villar avillar@unq.edu.ar Blog: http://avillar.blog.unq.edu.ar