Boletín de Estudios Fiscales No. 14 Reformas tributarias recientes en América Central: respondiendo a la crisis mundial San Salvador, 3 de noviembre de 2011

Contenido 1.El impacto de la crisis en las finanzas públicas de América Central 2.La respuesta gubernamental: el desafío técnico 3.Aprobación e implementación: el desafío político 4.Conclusiones y recomendaciones

1. 1.El impacto de la crisis en las finanzas públicas de América Central

Situación previa a la crisis En – En ESV, NIC, CR y PNM déficit fiscal decreciente En NIC, CR y PNM se alcanzó superávit – En GUA déficit fiscal estable, por debajo del 2% del PIB – En HND déficit en torno al 2% del PIB Estos resultados positivos gracias a: – Crecimiento vigoroso – Algunas reformas tributarias y fortalecimiento de las AT – Control del gasto público (con excepción de HND)

Fuente: datos de la SECMCA y autoridades panameñas. El impacto de la crisis

Fuente: ICEFI con base en estadísticas del Bureau of Labor Statistics (Estados Unidos).

Desplome de la carga tributaria Fuente: ICEFI con base a datos oficiales

Sistemas tributarios altamente dependientes de las importaciones: en 2009 el valor de las importaciones de CA cayó 25% – En 2005, las importaciones determinaban el 32% de los ingresos tributarios (46% en GUA). Con la crisis, en 2009 el 28% Contracción del consumo privado (principal componente del PIB) – Influenciada por la caída en las remesas familiares (GUA, ESV y HND), dificultad por acceder al crédito y aumento del desempleo – Desaceleración en EEUU: aumento del desempleo en trabajadores inmigrantes CA AT en proceso de fortalecimiento: capacidad de respuesta limitada ante la magnitud de la crisis Principales causas del desplome de los ingresos fiscales en América Central

2. 2.La respuesta gubernamental: el desafío técnico

Las respuestas de los gobiernos ante la crisis En octubre de 2008 el COSEFIN reconoció la necesidad de adoptar políticas fiscales más flexibles y activas, para: – Mantener la estabilidad macroeconómica – Apoyar la actividad productiva – Defender a los sectores más vulnerables para evitar problemas sociales y de gobernabilidad – Profundizar la integración económica regional En febrero de 2009 el COSEFIN agregaba la necesidad de: – Mantener y fortalecer la protección social y el empleo – Asegurar un ritmo de inversión pública acorde con las necesidades de desarrollo de sus países – Mayor flexibilidad (prioridad recursos externos) Aumento en el déficit fiscal y poder financiar políticas fiscales contracíclicas

Las respuestas de los gobiernos ante la crisis Para enfrentar la crisis, los gobiernos de AC adoptaron individualmente: – Reformas tributarias – Programas de gasto público y subsidios GUA: PNERE, prioridad a la infraestructura física y social ESV: subsidios generalizados (1.8% del PIB): energía eléctrica, agua, combustibles y transporte. Plan Global Contra la Crisis HND: subsidios a combustibles, amortiguamiento alza precios alimentos e incrementos salariales NIC: subsidios a combustibles para transporte urbano. Plan de defensa de la producción, crecimiento y empleo. Contención del gasto público CR: subsidios a combustibles para pescadores, incremento gasto en salud, educación y seguridad. Aumentos salariales. Plan Escudo. PNM: subsidio parcial para energía, bono para adultos mayores, Ley de Responsabilidad Fiscal

Las propuestas de reforma tributaria Todos los países de la región prepararon proyectos de reforma Objetivos: – Reformas integrales: 3 propuestas (GUA, NIC y CR) – Fortalecer la AT (medidas antievasión) y facilitar el cumplimiento voluntario: 3 propuestas (GUA, NIC y CR) Incluyendo la mejora del control aduanero – Medidas recaudatorias de corto plazo: 6 propuestas (GUA, ESV, HND y PNM) En tributación directa: – Reforma profunda al ISR: énfasis en rentas de capital y tributación internacional En tributación indirecta: diversidad, según particularidades de cada país

3. 3.Aprobación e implementación: el desafío político

La efectividad de los programas de gasto público y subsidios Algunas medidas implementadas con éxito – Claramente, durante la crisis los gobiernos de la región protegieron el gasto social Dependieron fuertemente del flujo de financiamiento externo (IFI) Limitaciones en la capacidad de ejecución Una primera conclusión: – El déficit fiscal de la región no aumentó por una “explosión” del gasto público (versión muy mediatizada) – Por el contrario, se trató de un desplome de los ingresos fiscales

Reformas tributarias: Guatemala El primer país que propuso (2008) una reforma tributaria integral en el marco de la crisis: – Sin embargo el Congreso no la aprobó Pese a que: – La reforma es una directriz contenida en los Acuerdos de Paz (1996) y el Pacto Fiscal (2000) – La propuesta fue formulada con fuerte respaldo técnico y por una comisión prestigiosa (GPDF) Factores que redujeron la posibilidad de aprobación: – Falta de acuerdo interno dentro del Ejecutivo – Rechazo a la propuesta en el Congreso – Conflicto con el sector privado

Reformas tributarias: El Salvador 2009: el Gobierno anuncia su intención de discutir abiertamente, previo a presentar la reforma a la Asamblea Legislativa – Sin embargo, sólo la discutió con el Sector Privado – Premura y percepción que los sectores sociales carecen de interlocutores técnicos y capacidad de incidencia Una vez presentada en la AL, la fractura del bloque de ARENA permitió la aprobación de algunos elementos 2010: conformación de la Comisión Fiscal del CES, sin resultados El MH prepara un nuevo proyecto, a discutir ampliamente (¿posible?) – FUSADES: pacto fiscal – Sectores sociales: necesidad de la reforma

Reformas tributarias: Honduras 5 reformas tributarias entre 1998 y 2010 Administración Zelaya: condonación externa y ALBA no hacían necesaria la reforma – Incrementos salariales y crecimiento del gasto, suspensión del financiamiento externo (golpe de Estado), generaron una crisis fiscal grave. Para solventar la crisis, el FMI medió la reapertura de las ventanillas de las IFI: reforma según programa económico del FMI – Proyecto se entregó al Congreso, sin discutir con el SP Administración del Presidente Lobo: aprobación 5 reformas con implicaciones tributarias – Sin embargo, paralelamente privilegios fiscales: regiones especiales de desarrollo y regímenes de perfeccionamiento activo

Reformas tributarias: Nicaragua Desaceleración de los desembolsos externos plantea la necesidad de una reforma En 2009 se presenta una nueva reforma, la Ley de Concertación Tributaria – Negociaciones entre el Gobierno el COSEP – El COSEP aceptó el ISR, incluyendo gravar los dividendos – A cambio, el Gobierno redujo el alcance de la reforma Reforma aprobada en 2009 compensó parcialmente la caída de los desembolsos Existen cuestionamientos a la efectividad de esta reforma. El Gobierno prepara una nueva propuesta.

Reformas tributarias: Costa Rica Ley del Pacto Fiscal y Reforma Fiscal Estructural (2004) y Ley del Impuesto Sobre la Renta (2006), declarados inconstitucionales Nuevo proyecto de reforma (enero 2011) – Oposición de la izquierda Denuncia de la Asociación Nacional de Empleados Públicos – Comisión de Asuntos Hacendarios toma control del proyecto – Rechazo del sector privado a fortalecer el régimen del ISR para las rentas de capital El Ejecutivo modificó el proyecto ¿Se alcanzó consenso?

Reformas tributarias: Panamá Reformas recientemente aprobadas – Corresponden a promesas electorales del Presidente Martinelli – Propuesta originalmente preparada por una entidad privada, y luego fortalecida por IFI – Rechazada por sectores populares y el sector privado – Opiniones técnicas opinan que la reforma está enfocada en la facilidad de cumplimiento, más que la justicia – Su efectividad dependerá de mejoras en la AT y la cultura tributaria

Balance entre lo propuesto y lo aprobado

4. 4.Conclusiones y recomendaciones

Conclusiones El déficit fiscal de la región no aumentó por una “explosión” del gasto público (versión muy mediatizada) – Por el contrario, se trató de un desplome de los ingresos fiscales Lograr la aprobación de una reforma tributaria en América Central es un desafío de naturaleza netamente política, no técnica Las propuestas centroamericanas (excepto PNM) intentaron fortalecer el ISR como medio para aumentar la justicia tributaria en la región – Por dificultades políticas, lo finalmente aprobado dista mucho de lo propuesto – Propuestas de tributación internacional (aprobada en ESV) encontraron fuerte oposición del SP y requieren el fortalecimiento de las AT La recaudación mejoró en los países en los que se aprobaron reformas – Aunque en algunos casos se debate si la recaudación adicional fue producto de la reforma

Recomendaciones Metodologías técnicas que evalúen el impacto de las reformas, separándolo de otros factores Fortalecimiento efectivo de las AT (¡ISR capital!) – Reformas legales en secreto bancario, acciones al portador e intercambio de información: desafío político – Tributación internacional: precios de transferencia Coordinación regional de la incidencia de la sociedad civil: red centroamericana de justicia fiscal – La coordinación regional ha sido un rol gubernamental: COSEFIN, COMIECO, SICA y otros entes.

Particularidades para El Salvador Al igual que el resto de países de la región – El sistema tributario salvadoreño dependiente en exceso de las importaciones En particular vulnerable a la volatilidad de los precios internacionales del petróleo y remesas familiares (consumo) – Excepción en el caso de Panamá Alto grado de aprobación en 2009 de las propuestas del Ejecutivo: – Correspondieron con propuestas negociadas con el sector privado, no con la sociedad civil – En 2010 mejora en los ingresos, gracias a: Recuperación del crecimiento y el comercio exterior El efecto de la reforma (¡Sólo parcial!)

Particularidades para El Salvador Los espacios de negociación – Exclusión de la sociedad civil, ¿Por qué? – CES: desde afuera, se ve con preocupación su posibilidad de éxito… – Negociación directa MH – Asamblea Legislativa (¿Un operador del sector privado?) En Guatemala, el problema fue un bloqueo interno desde el Ejecutivo: – ¿Son fuertes los consensos internos en cada una de las partes? ¿Ejecutivo? ¿Sector privado - ANEP? ¿Oposición política? ¿Sociedad civil? ¿Es o no necesario una reforma complementaria a lo ya aprobado? – Contención del déficit fiscal – Política tributaria – Fortalecimiento de la administración tributaria y aduanera

¡Muchas gracias!