VI MASTER EN ALTA DIRECCIÓN PÚBLICA EL PAPEL DEL ESTADO ANTE EL CAMBIO ECONÓMICO Y SOCIAL Tema 4: LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL ESTADO DEL BIENESTAR (I): ASPECTOS GENERALES Profesor: Dr. Javier LOSCOS FERNÁNDEZ MARZO 2011

POLÍTICAS PÚBLICAS EN EL ESTADO DEL BIENESTAR PRESTACIONES ECONÓMICAS (pensiones, desempleo...) Programas de sustitución de renta y/o garantía de mínimos. Diversidad de justificaciones (equidad y otras). Aproximadamente un 30% del gasto público total. Gastos monetarios. BIENES PREFERENTES (educación, sanidad...) Provisión “universal” de bienes fundamentales Diversidad de justificaciones (externalidades, equidad categórica, fallos de información, mercados incompletos...) Aproximadamente el 25% del gasto público total. Gastos “en especie”

GASTOS SOCIALES: COMPARACIÓN INTERNACIONAL Funciones SEEPROS SANIDAD-ENFERMEDAD: Gasto público en sanidad Prestaciones de enfermedad SS VEJEZ: Pensiones a mayores 65 años y de jubilación anticipada Servicios sociales para mayores SUPERVIVENCIA: Pensiones viudedad, orfandad, etc a menores de 65 años INVALIDEZ: Pensiones incapacidad a menores de 65 años Servicios sociales y de rehabilitación Promoción del empleo de trabajadores discapacitados

GASTOS SOCIALES: COMPARACIÓN INTERNACIONAL Funciones SEEPROS DESEMPLEO: Prestaciones por desempleo Formación para el empleo Cotizaciones sociales pagadas en lugar de los desempleados FAMILIA: Prestaciones por maternidad Prestaciones por hijo a cargo Servicios sociales a las familias (guarderías...) VIVIENDA: Subvenciones alquileres Subvenciones compra vivienda (intereses, ayudas directas) EXCLUSIÓN SOCIAL: Rentas mínimas de inserción Ayudas asistenciales no incluidas en funciones anteriores Servicios sociales a colectivos excluidos

Criterios adicionales de clasificación: Metodología SEEPROS Clasificación funcional SEEPROS: 1. SANIDAD-ENFERMEDAD 2. VEJEZ 3. SUPERVIVENCIA 4. INVALIDEZ 5. DESEMPLEO 6. FAMILIA 7. VIVIENDA 8. EXCLUSIÓN SOCIAL Criterios adicionales de clasificación: Prestaciones en dinero Prestaciones en especie Con condición de recursos Sin condición de recursos

EL SECTOR PÚBLICO ESPAÑOL EN PERSPECTIVA Fuente: OCDE (Economic Outlook) – Actualizado a nº 85 (junio 2009)

PRINCIPALES CAMPOS DE ACTUACIÓN

TES PESO DE LOS GASTOS SOCIALES EN RELACIÓN AL PIB Entre el 20% y el 25% del PIB en España Entre 5 puntos (1993) y 7 puntos (2000) por debajo de la media UE Importancia del ciclo económico

GASTOS DE PROTECCIÓN SOCIAL (% s/ PIB)

COMPARACIÓN DE GASTOS SOCIALES “PER CÁPITA” Entre el 60% y el 65% de la media europea No ha habido claro proceso de convergencia durante los años 90

EVOLUCIÓN DEL GASTO SOCIAL POR FUNCIONES EN LA UE-15 (1980-2001) 2 4 6 8 10 12 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 INCAPACIDAD SUPERVIVENCIA VIVIENDA OTRAS P. SANIDAD VEJEZ FAMILIA DESEMPLEO P.A. EMPLEO

GASTO SOCIAL POR FUNCIONES - AÑO 1993

GASTO SOCIAL POR FUNCIONES - AÑO 2000

UN CONCEPTO AMPLIO DE GASTO SOCIAL GASTO PÚBLICO EN PROTECCIÓN SOCIAL (8 capítulos: enfermedad, invalidez, vejez, supervivencia, familia, paro, vivienda y exclusión social) + GASTO EN EDUCACIÓN GASTO FISCAL CON FINALIDAD SOCIAL GASTO PRIVADO EN BIENES SOCIALES

¿CÓMO PODEMOS ANALIZAR COMPARATIVAMENTE EL ESTADO DE BIENESTAR? TIPO DE INDICADOR VENTAJAS LIMITACIONES Tamaño y estructura del E.B. Gasto social/Gasto público Gasto social/PIB Gasto en diversas funciones Indicadores clásicos fácilmente disponibles Útiles para ofrecer una primera aproximación al tamaño y características del E.B. No informan sobre cobertura de necesidades o intensidad de la protección. Diferente tratamiento fiscal de las transferencias Funcionamiento de los programas Análisis cualitativo de la regulación, funcionamiento y financiación de los distintos programas de gasto Facilitan la valoración de la incidencia real de los programas Información útil para analizar los efectos sobre los incentivos de los agentes Cantidad y complejidad de los datos necesarios Escasez de fuentes que ofrezcan información comparable Cumplimiento de objetivos Acceso a servicios públicos básicos Niveles de desempleo Niveles de pobreza y desigualdad Permiten evaluar el nivel de cumplimiento de los objetivos fundamentales del Estado del Bienestar Escasez de modelos que permitan analizar con rigor el impacto de los programas de protección social sobre estos objetivos

UN MARCO TRIANGULAR PARA LA EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Loscos (2002) Control Democrático Eficiencia Equidad

EFICIENCIA, EFICACIA, ECONOMÍA… Eficacia: consecución de un objetivo propuesto [cfr. ALBI (1992)] [¿a cualquier precio?] Calidad: satisfacción del cliente / conformidad con las especificaciones / adecuación al uso o finalidad del bien o servicio. Economía: ahorro de costes. [¿sin eficacia?¿sin calidad?] EFICIENCIA: relación existente entre los fines y los medios empleados en una determinada actividad.

CONCEPTOS DE EFICIENCIA Pareto: imposibilidad de obtener una combinación de productos superior –preferida por al menos uno de los consumidores, sin que ninguno la considere peor– para un nivel de recursos determinado. Koopmans: imposibilidad de obtener una determinada combinación de productos, con una utilización inferior de al menos uno de los recursos. Levitt - Joyce: satisfacción de los consumidores. Hacer máximo el beneficio que el conjunto de bienes y servicios producidos por la unidad -a partir de unos recursos dados- representa para los consumidores. → no puede elevarse la producción de un bien a expensas de la de otro, sin reducir el valor total del output para los consumidores. (1987, p. 93) Farrell (1957): la eficiencia global de una empresa o industria es el producto de su eficiencia técnica y su eficiencia asignativa.

EFICIENCIA: ANÁLISIS (I) I. Caracterización de los bienes: Oferta conjunta (¿Congestión?) Imposibilidad de exclusión (¿Técnica? ¿Económica?) Definición precisa de la naturaleza del bien (¿qué necesidades sociales tratan de cubrirse?) LEVITT - JOYCE (1987, pp. 41ss.) Objetivos definitivos e instrumentales (Defensa/FF.AA., Seguridad/Policía, Salud/Sanidad, ...) NO HACER CON EFICIENCIA LA TAREA EQUIVOCADA

EFICIENCIA: ANÁLISIS (II) II. Determinación del nivel óptimo: Revelación de preferencias Medición de costes, producto y resultados Dificultades de estimación del output de los servicios: intangibilidad / heterogeneidad y falta de estandarización / inseparabilidad de producción y consumo / caducidad [GUTIÉRREZ JUNQUERA (1992, p. 11) (1990, p. 22)], FUCHS (1968, p. 15)] [ARÉVALO et al. (1993, p. 3)]. Aun así, "el 80% de los países de la OCDE utilizan algún indicador de output en los servicios sanitarios y educativos, y también se utilizan profusamente en las instituciones financieras y en los servicios de las empresas [OCDE (1987)]“ GUTIÉRREZ JUNQUERA (1992, p. 12). El valor de los servicios públicos: valoración c.f. (input dependent) / ajustes por calidad / problemas de agregación / productividad

CONCEPTOS DE EFICIENCIA (II) A. TÉCNICA: Una empresa o unidad administrativa actúa con eficiencia técnica cuando emplea la tecnología de que dispone con la mayor productividad alcanzable. B. ASIGNATIVA: Una empresa o unidad administrativa actúa con eficiencia asignativa cuando emplea la tecnología que combina los factores productivos de manera que se trabaja con el menor coste de producción alcanzable, dados los precios de los factores. C. TOTAL: Técnica x Asignativa

EFICIENCIA TECNICA Y ASIGNATIVA

MEDICIÓN DE LA EFICIENCIA TÉCNICA: EFICIENCIA FACTORIAL Y PRODUCTIVA (I) La eficiencia técnica puede definirse como maximización del output para un nivel de costes constante, o como minimización de costes, para un output dado. Podemos, por tanto, medirla: comparando su volumen de producción real con el esperable, dados sus inputs y otros factores no controlables por la unidad: eficiencia productiva (output efficiency). comparando su nivel esperable de utilización de recursos con el real: eficiencia factorial (input efficiency).

LA MEDICIÓN DE LA EFICIENCIA ASIGNATIVA MEDICIÓN DE LA EFICIENCIA TÉCNICA: EFICIENCIA FACTORIAL Y PRODUCTIVA (II) Sin embargo, debe tenerse en cuenta que: La valoración de la eficiencia de una misma unidad en términos de eficiencia factorial no coincidirá, en general, con su valoración en términos de eficiencia productiva. El ranking entre diferentes unidades es sensible a la técnica de valoración empleada. LA MEDICIÓN DE LA EFICIENCIA ASIGNATIVA

EFICIENCIA: ANÁLISIS (III) III. Modalidades de provisión : Producción pública/privada/mixta Regulación Financiación ¿CÓMO EXTENDER LOS CONCEPTOS DE EFICIENCIA? ¿Eficiencia en el consumo? [Pareto / Debreu (1951)] Revelación de preferencias / eficacia / calidad ¿Regulación? ¿Pareto / Debreu? ¿eficacia? ¿Financiación? [Farrell / Pareto / Debreu / calidad / …] PRESUPONE PRODUCCIÓN O ADQUISICIÓN EFICIENTE

EFICIENCIA: ANÁLISIS (IV) IV. Nivel de Hacienda competente: Local (Municipios / Provincias) Regional (CC.AA.) Estatal (Adm. Central) Supraestatal (Unión Europea, ...). PROBLEMAS DE: - DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS - INFORMACIÓN Y COORDINACIÓN - EFICIENCIA / EQUIDAD / CONTROL DEMOCRÁTICO

Equidad horizontal/vertical EQUIDAD: ANÁLISIS (I) I. Selección de criterios de equidad: Equidad horizontal/vertical A. En las condiciones de partida: 1. Igualdad formal de derechos (no discriminación). 2. Igualdad de oportunidades (acción positiva). B. En los procesos de producción y asignación: 1. La asignación del mercado es justa. 2. Sólo la asignación del mercado competitivo es justa. 3. Solamente las rentas del factor trabajo son justas. C. Equidad en los resultados: 1. Hacer máxima la utilidad total. 2. El criterio de Pareto y los neoparetianos. 3. Hacer máxima la utilidad de los menos favorecidos [Rawls(1971)]. 4. Criterios de equidad categórica o igualdad específica. 5. Criterios sobre la distribución de la renta (igualitarismo, meritocracia, …)

EQUIDAD: ANÁLISIS (II) II. Selección de criterios distributivos: Equidad interpersonal Equidad interterritorial Equidad intergeneracional Equidad de género, etc. SINERGIAS Y CONFLICTOS

EQUIDAD: ANÁLISIS (III) III. Medición de resultados distributivos: Renuncia al análisis Reparto lineal (personas/hogares) Proporcional a la renta Proporcional a la renta, corregido Proporcional a impuestos pagados Utilización de encuestas, referenda, ... ¿BIENES? / ¿DINERO? / ¿BIENESTAR?

MEDICIÓN DE LA DESIGUALDAD curva de Lorenz: curva de concentración de renta o/y riqueza. Relación entre proporciones acumuladas de población y proporciones acumuladas de renta. Parte del origen (el 0% de la población obtiene el 0% de la renta) y termina en el punto (100,100) (el 100% de población recibe el 100% de la renta) Si la renta se distribuyera de forma totalmente igualitaria la curva de Lorenz sería una línea recta de 45º  línea de equidistribución. La curva de Lorenz se encuentra siempre por debajo (nunca hay perfecta igualdad) Renta Renta Curvas de Lorenz AD País A País B Población Población índice de Gini: AD / ADmax [ 0 ≤ G ≤ 1 ] índice de Theil. índices de Atkinson: coeficientes de aversión a la pobreza.

DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA EN ESPAÑA, 1997 DECILA % Renta Total % Acumulativo Renta PRIMERA 2,1 SEGUNDA 4,3 6,5 TERCERA 5,7 12,2 CUARTA 18,6 QUINTA 7,6 26,3 SEXTA 8,9 35,2 SÉPTIMA 10,5 45,6 OCTAVA 12,7 58,3 NOVENA 16,1 74,4 DÉCIMA 25,6 100,0

ESPAÑA, 1997: CURVA DE LORENZ

FALLOS DEL MERCADO EN LA DISTRIBUCIÓN DISTRIBUCIÓN DESIGUAL DE LA RENTA Y LA RIQUEZA Medición: - curva de Lorenz. índice de Gini. índice de Theil. índices de Atkinson. Dificultades para acordar un criterio de equidad. INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO : ACOMODAR LA DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA QUE PROCEDE DEL MERCADO A LOS CRITERIOS DE JUSTICIA SOCIALMENTE VIGENTES Sistemas tributarios progresivos Transferencias para combatir la desigualdad y luchar contra la pobreza Gastos sociales: educación, sanidad, vivienda, ... Políticas contra las causas Políticas contra los síntomas

Distribución de la renta en la UE-15 Indice de Gini (2001)

Distribución de la renta en la UE-15

Distribución de la renta en la UE-15 Tasas de pobreza Mayor incidencia en: Mayores de 65 años Familias con niños

CONTROL DEMOCRÁTICO: ANÁLISIS I. Disponibilidad de información: Objetivos Instrumentos Resultados II. Participación en procesos de decisión: III. Evaluación y revisión de prioridades: Toda la actuación administrativa Toda la actuación administrativa Toda la actuación administrativa

CONTROL DEMOCRÁTICO: ALGUNAS EXPERIENCIAS I. Código de Transparencia Fiscal FMI (2007) II. Prácticas óptimas de transparencia presupuestaria (OCDE, 2001) III. Open Budget Initiative (2005): Índice de Transparencia Presupuestaria 59 países (2006); 85 países (2008) IV. Oxford Analytica surveys; 27 países. V. Public Expenditure and Financial Accountability program (PEFA): 80 países. VI. EITI: Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (2002) Fuente: Shields (2008)

90 Countries have Published Fiscal ROSCs Fuente: Shields (2008)

Attributes of Fiscal Transparency: Global Averages Fuente: Shields (2008)

Attributes of Fiscal Transparency: Resource-Rich Economies Fuente: Shields (2008)

Attributes of Fiscal Transparency: European Countries Fuente: Shields (2008)

Fiscal Transparency Indices: Comparisons Fuente: Shields (2008)

Fuente: International Budget Project (2008) 44

Fuente: International Budget Project (2008) 45

Disponibilidad de Documentos Presupuestarios Claves Resultados Clave: Más de la mitad de los países (32) producen información presupuestaria pero no la ponen a disposición del público en uno o más de los siete documentos claves presupuestarios. Producen esta información para uso interno, o para divulgar a los donantes internacionales, pero no la proporcionan a sus propios ciudadanos. Esto sugiere que podrían mejorar significativamente su transparencia simplemente proveyendo al público la información que el gobierno ya produce. También sugiere que los gobiernos no proporcionan la información porque eligen retenerla del público, y no porque no tienen la capacidad o el presupuesto para producirla. Should make this shorted and more synthetic Fuente: International Budget Project (2008) 46

Fuente: International Budget Project (2008) 47

Organismos Superiores de Auditoría Todos países en la encuesta tienen una institución superior de auditoría designada y en la mayoría de los países esta institución es mencionada en la Constitución del país. Resultados Claves: El estudio encontró varias debilidades institucionales substanciales en muchas de los organismos superiores de auditoria. No sorprende que, dadas las debilidades institucionales, el desempeño de las oficinas en muchos países fuese deficiente. Un ejemplo del rendimiento débil es el número elevado (17) de OSAs que no publican informes anuales al público En otros 25 países, solamente información parcial estaba disponible al público Esta agencia debe ser independiente del ejecutivo y es frecuentemente una parte de la legislatura o la magistratura. Fuente: International Budget Project (2008) 48

Fuente: International Budget Project (2008) 49

SINERGIAS Y CONFLICTOS Conflictos entre objetivos: Eficiencia / Equidad: OKUN (1975) ¿Control democrático?: < Eficiencia: Los “costes del control democrático” < Equidad: ¿son “bienes superiores”? Sinergias: Eficiencia / Equidad: CALSAMIGLIA (1993). Eficiencia: Son bienes Equidad: Son derechos EXTERNALIDADES ← INFORMACIÓN / CIERRE

¿INDICADORES SINTÉTICOS? No son prioritarios Pero pueden calcularse: Media aritmétia Producto Media geométrica Distancia a (1,1,1) …

REFERENCIAS ALBI, E. (1992): "Evaluación de la eficiencia pública (El control de eficiencia del Sector Público)", Hacienda Pública Española nº 120-121, pp. 299-316. ARÉVALO, R. - CORONADO, A. - POLO, P. - SIVIT, C. (1993): "Calidad percibida por los usuarios del INSALUD", ponencia presentada en las I Jornadas sobre Medición y Mejora de la Calidad de los Servicios públicos. INAP. Madrid, 22-23 abril 1993. CALSAMIGLIA, A. (1993): “Justicia, eficiencia y optimización de la legislación", en su Racionalidad y eficiencia del Derecho, México: Fontamara, pp. 29-74. DEBREU, G. (1951): "The coefficient of resource utilization", Econometrica, vol. 19, nº 3, pp. 273-292. FARRELL, M.J. (1957): "The measurement of productive efficiency", Journal of the Royal Statistical Society, series A, vol. 120, part III, pp. 253-281. FONDO MONETARIO INTERNACIONAL (2007): Código de Buenas Prácticas de Transparencia Fiscal (2007). http://www.imf.org/external/np/fad/trans/code.htm FONDO MONETARIO INTERNACIONAL (2007): Manual de Transparencia Fiscal (2007). http://www.imf.org/external/np/fad/trans/manual/index.htm FUCHS, V.R. (1968): The service economy. New York: NBER. GUTIÉRREZ JUNQUERA, P. (1990): Causas y significado del crecimiento del sector servicios. Tesis doctoral. Departamento de Economía Aplicada IV. U. Complutense de Madrid.

REFERENCIAS (2) GUTIÉRREZ JUNQUERA, P. (1992): "Eficiencia y gasto público" (inédito). U. de Salamanca. INTERNATIONAL BUDGET PROJECT (2008): “Open Budget Initiative 2006”. I Encuentro Internacional sobre Transparencia, Participación y Presupuesto. Madrid: I.E.F., 13-14 febrero 2008. www.internationalbudget.org www.openbudgetindex.org LEVITT, M.S. - JOYCE, M.A.S. (1987): The Growth and Efficiency of Public Spending. Cambridge U.P. LOSCOS, J. (2002): “Eficiencia, equidad y control democrático: un marco triangular para el análisis de las políticas públicas”. VII Congreso Internacional del CLAD. Lisboa 8-11 de octubre 2002. http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/clad0044505.pdf OCDE (1987): Measurement of Value Added at Constant Price in Service Activities. Bruselas. OCDE (2001): OECD best practices for budget transparency. París: OCDE. [http://www.oecd.org/dataoecd/33/13/1905258.pdf ] OKUN, A.M. (1975): Equality and Efficiency: The Big Tradeoff. Washington: Brookings Institution. RAWLS, J. (1971): A Theory of Justice. Cambridge, Mass.: Harvard University Press. SHIELDS, J. (2008): “The IMF and Fiscal Transparency”, I Encuentro Internacional sobre Transparencia, Participación y Presupuesto. Madrid: I.E.F., 13-14 febrero 2008.