I JORNADAS DE TRIBUTACIÓN AGRÍCOLA Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (Nuevas Perspectivas) Dr. Román J. Duque Corredor

Marco de referencia constitucional de una legislación agraria. La noción de agricultura sustentable como base del desarrollo rural integral para garantizar seguridad alimentaria: Art. 305 de la CN. Actividad agraria productiva, viable, moderna, eficiente y ecológicamente compatible. Desarrollo Rural Integral: Art. 306 de la CN: Empleo, nivel adecuado de bienestar, incorporación de la población campesina al desarrollo nacional. Como parte del régimen económico del país la legislación agraria debe garantizar la seguridad jurídica; solidez, dinamismo, sustentabilidad, permanencia y equidad en el crecimiento del sector agrario y una planificación estratégica, democrática, participativa y de consulta abierta: Art. 299 de la CN. 

Marco de referencia constitucional de una legislación agraria.  Política de tierras integral: Art. 307 de la CN: Eliminación del régimen latifundista. Gravamen de tierras ociosas o incultas. Conversión de tierras ociosas en unidades productivas. Derecho a la propiedad de la tierra. Protección y promoción de formas asociativas y particulares de propiedad para garantizar la producción agrícola. Ordenamiento sustentable de las tierras con vocación agrícola para asegurar su potencial agroalimentario.

Marco de referencia constitucional de una legislación agraria. Cont… Políticas de promoción de la productividad y la competitividad del sector agrícola. Garantía de la propiedad privada productiva y prohibición de confiscaciones: Arts. 115 y 116 de la CN.

2. Misión de la legislación agraria según el marco de referencia constitucional.  Equilibrar la utilidad pública de la producción de alimentos y las medidas de transformación de la propiedad injusta e improductiva con las garantías de la propiedad privada productiva, de la libre iniciativa y de compensación a los sacrificios impuestos a los derechos de propiedad. Garantizar el acceso a la propiedad a los poseedores precarios. Promover una agricultura sustentable: Actividad agraria económicamente viable, técnicamente factible, socialmente justa, financieramente saludable, ambientalmente equilibrada y políticamente democrática y participativa. Modernizar la agricultura.

El decreto con fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (09. 11  Fines: Art. 1° Establecer bases del desarrollo rural integral y sustentable. Crecimiento económico del sector agrario mediante justa distribución de la riqueza, planificación estratégica, democrática, participativa y eliminación del latifundio. Asegurar la biodiversidad, la seguridad agroalimentaria, la vigencia de los derechos ambientales y agroalimentarios de la presente y futuras generaciones.

4. Análisis general sobre el contenido del decreto con fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario para determinar su congruencia con el marco de referencia y con sus fines. Establece una planificación dirigida (Poligonales rurales y planes agroalimentarios sin consulta previa). Establece controles del uso de la propiedad discrecionales y unilaterales: declaratoria de tierras incultas u ociosas sin determinar criterios jurídicos técnicos. Remisión al reglamento de los criterios para calificar los excesos de tierras incultas como latifundios. Otorgamiento de certificaciones de fincas productivas y mejorables sin que previamente existan planes de seguridad agroalimentaria y criterios de productividad. 

4. Análisis general sobre el contenido del decreto con fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario para determinar su congruencia con el marco de referencia y con sus fines. Declaratoria administrativa unilateral de ilicitud de ocupación de tierras públicas para proceder a su rescate en vía administrativa. Discrecionalidad administrativa de conceptos fundamentales: Productividad, incultura u ociosidad de las tierras, fincas productivas o mejorables, latifundios; documentos fraudulentos. Demerita la actividad pecuaria sin distinguir su compatibilidad con el uso del suelo. Fomenta la inseguridad jurídica de la propiedad productiva 

4. Análisis general sobre el contenido del decreto con fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario para determinar su congruencia con el marco de referencia y con sus fines. Consagra un impuesto predial sobre la producción, inequitativo y confiscatorio. Sustrae del poder judicial competencias para decidir sobre rescate o reivindicación de tierras y para dictar medidas cautelares de ocupación o intervención de tierras privadas. Deja en el limbo a los antiguos adjudicatarios de tierras. No contempla medidas de promoción del desarrollo agrario. 

4. Análisis general sobre el contenido del decreto con fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario para determinar su congruencia con el marco de referencia y con sus fines. Elimina la Procuraduría Agraria Nacional. Deja sin regulación los contratos agrarios. Crea un Registro Agrario duplicando la actividad de registro catastral, que corresponde a los Municipios y al Instituto de Geografía Simón Bolívar. Crea una excesiva burocracia (INTI-IDES-Corporación Agrícola). 

5. Inconstitucionalidad de los artículos 89 y 90 que contemplan la medida de intervención preventiva de tierras privadas o públicas presuntamente ocupadas ilícitamente y del Artículo 211. La Sala Constitucional anuló los artículos 89 y 90 (sentencia de 20.11.2002). El Poder Ejecutivo dictó el decreto 2292 del 04.02.2003 (GO N°37.624) estableciendo las cartas agrarias en sustitución de la medida preventiva de intervención anulada por la Sala Constitucional. La Sala Constitucional en sentencia de fecha 04.11.2003 (Agropecuaria Doble RCA y Agropecuaria Las Peñitas) declaró con lugar acción de amparo constitucional en contra de otorgamiento por el INTI de cartas agrarias y su ejecución por la FAN sin un previo procedimiento y sin notificación de los interesados. 

5. Inconstitucionalidad de los artículos 89 y 90 que contemplan la medida de intervención preventiva de tierras privadas o públicas presuntamente ocupadas ilícitamente y del Artículo 211. La Sala Constitucional en sentencia del 16.07.2003 (Cervecería Polar Los Cortijos, C.A. y otras) suspendió la aplicación del artículo 211 por representar daños irreparables el poder ilimitado de los jueces de dictar extrajuicio, medidas que pueden atentar contra el derecho de defensa y del debido proceso. El Juzgado Superior Agrario de Caracas, declaró nula una Carta Agraria Colectiva por haberse prescindido del procedimiento de rescate de tierras (Sentencia del 21.09.2004, Fundo el Coquito, Estado Guárico). 

6. Cuestionamiento técnico del decreto con fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. El Ex Rector de UNELLEZ, Ingeniero Agrónomo Rafael Isidro Quevedo, en Carta de 24.05.2002, señaló a la Asamblea Nacional el siguiente cuestionamiento técnico de dicho decreto con fuerza de Ley: Parte del error que todos los habitantes del campo (aproximadamente 2.500.000 de personas), tienen vocación para la actividad agropecuaria. La población rural activa que puede ser objeto de adjudicación de tierras y con vocación agropecuaria se ha reducido en los últimos 20 años (se estima en 150.000 los beneficiarios). 

6. Cuestionamiento técnico del decreto con fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. Se legisla para un supuesto que no corresponde con la realidad nacional al establecer limites arbitrarios para calificar latifundios a excesos de 5 mil hectáreas en tierras de 6ª. y 7ª. clase (Según último Censo Agropecuario sólo 527 fincas exceden de 5.000 Has.). La producción agroalimentaria alcanza cerca del 80% de lo que se consume, independientemente de lo que se importa en algunos rubros. La actividad agroalimentaria soporta una gran inseguridad jurídica por la discrecionalidad en la calificación de inculta, ociosa o improductiva de una tierra, que se traduce en una reducción de la producción nacional y de la productividad de la tierra. 

6. Cuestionamiento técnico del decreto con fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. Transfiere a una burocracia administrativa decisiones que corresponden a los productores (“qué producir, cómo producir, cuánto producir, a quién comprar, a quién vender, a cómo vender”) Desconoce la condición tropical de la producción agropecuaria en Venezuela, donde la producción es costosa y de rendimientos bajos, que determina que existan distintos sistemas de producción que cada productor racionaliza. No existe un único y sólo sistema de producción. Se basa en conceptos subjetivos: finca productiva, mejorable y ociosa que se dejan a juicio de los funcionarios administrativos. 

6. Cuestionamiento técnico del decreto con fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. No excluye las áreas boscosas y de reserva de las superficies a ser computadas como latifundios. (Si se excluyen para la calificación de ociosas a los efectos del impuesto predial rural). 

7. Reformas sugeridas al decreto con fuerza de Ley de Tierras y de Desarrollo Agrario. Debe conformarse con el marco referencial constitucional de agricultura sustentable para el desarrollo rural integral para que no se quede en sólo medidas de afectación de tierras. Debe otorgar seguridad jurídica a la propiedad productiva para proteger la producción nacional de alimentos que se declara de interés nacional y privilegiar la producción agropecuaria interna (Art. 305 de la CN). Eliminar la discrecionalidad administrativa. Reconocer estímulos y protección a la actividad productiva. 

7. Reformas sugeridas al decreto con fuerza de Ley de Tierras y de Desarrollo Agrario. Restituir al poder judicial los procedimientos de rescate de tierras y de medidas de intervención preventiva. Consagración de procedimientos para la consulta y participación de los sectores interesados en la planificación de la ordenación del territorio para la producción agroalimentaria. Medidas compensatorias para los cambios de usos impuestos por la planificación. Sustituir los límites máximos generales de superficie ocupada para la calificación de latifundio por “patrones o módulos de tenencia” en zonas declaradas afectadas para la ejecución de planes de transformación de tierras incultas en unidades productivas. 

7. Reformas sugeridas al decreto con fuerza de Ley de Tierras y de Desarrollo Agrario. Incorporar a la ley los criterios técnicos de clasificación de las tierras y criterios socio-económicos-agrológicos para definir las tierras incultas, ociosas, productivas o mejorables. Sustituir los certificados de fincas productivas o mejorables por certificados de inexpropiabilidad. Consagrar los elementos para describir la función social–agroproductiva de la tierra. Eliminar como forma única de adjudicación de tierras el usufructo y sustituirla por multiplicidad de formas de adjudicación de tierras para garantizar el acceso a la propiedad. 

7. Reformas sugeridas al decreto con fuerza de Ley de Tierras y de Desarrollo Agrario. Facilitar la propiedad plena a los antiguos adjudicatarios del IAN. Regular formas modernas de contratos agrarios. Fortalecer y modernizar la jurisdicción agraria. Prever medidas judiciales expeditas contra las invasiones de tierras productivas. Eliminar el tipo de impuesto predial rural como gravamen a la producción. Eliminar el Registro Agrario del INTI por duplicar el Catastro Agrario del Instituto de Geografía, Simón Bolívar y de las Unidades Catastrales Municipales. 

8. Breve referencia al impuesto predial rural y comparación con el impuesto consagrado en el decreto con fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. Competencia del Poder Nacional para crear y organizar impuestos territoriales sobre predios rurales (impuesto inmobiliario) (Art. 156, numeral 14 de la CN). La recaudación corresponde a los municipios (Art. 156, numeral 14). El impuesto predial rural es un ingreso municipal territorial (Art. 179, numeral 3 y artículo 156, numeral 14 de la CN). Es una fuente de recursos fiscales de los poderes locales. Constitucionalmente la ociosidad de la tierra rural es el hecho imponible (cantidad de tierra no trabajada) y no su infrautilización (Art. 307 de la CN). 

8. Breve referencia al impuesto predial rural y consagrado en el decreto con fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. El hecho imponible según el decreto con fuerza de Ley es la infrautilización (rendimiento menor al 80% del rendimiento idóneo según las clases de tierras del contribuyente: Arts. 101 y 106 del Decreto Ley vs Arts. 307; 156, numeral 14 y 179, numeral 3 de la CN). Rendimiento idóneo = promedio anual de producción nacional de rubros definidos como el mejor uso de una clase de tierra determinada por el precio promedio nacional de esos rubros a puerta de finca (Art. 109). Base imponible: la diferencia en dinero entre rendimiento real de las tierras gravadas y el rendimiento idóneo de estas para el rubro especifico que produce el contribuyente (Art. 109). 

8. Breve referencia al impuesto predial rural consagrado en el decreto con fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.  El rendimiento idóneo no excederá del doble del rendimiento del respectivo municipio. El Ejecutivo Nacional puede incrementar el rendimiento idóneo hasta el 30% (Art. 109). Los contribuyentes son los propietarios de tierras privadas y poseedores de tierras públicas (Art. 102). El ente recaudador es el SENIAT (Art. 115). Exenciones: la pequeña explotación agropecuaria: No mayor de 15 Has. e ingreso bruto anual inferior a un mil cuatrocientas unidades tributarias (Art. 105).   

8. Breve referencia al impuesto predial rural consagrado en el decreto con fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. Inconstitucionalidades: Recaudación por el SENIAT Desvirtuación de su naturaleza inmobiliaria territorial, para convertirlo en un impuesto a la producción. Modificaciones administrativas al rendimiento idóneo que es la base imponible, que solo puede ser definido en la ley. 

8. Breve referencia al impuesto predial rural consagrado en el decreto con fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. Dificultades operativas: Ausencia de un Catastro Agrario (fuente primaria de la información territorial). Falta de estadísticas agrarias de producción por hectáreas, por clase de tierras, por rubros y por municipios. Dificultad de manejar tarifas progresivas. El sistema de gravar la superficie con estímulos fiscales por áreas cultivadas y por cultivos de rubros preferentes parece más operativo. 