El impacto Distributivo de las Políticas Públicas en América Latina Agradecimiento Saludos de la SE, quien esta muy interesada en esta iniciativa desde un primer momento Mi presentación está basada en dos publicaciones que hemos llevado adelante este anio en la CEPAL Periodo de sesiones Y la parte tematica del EE 2010 El objetivo de esta es presentar algunas debilidades y potenciales de las politicas publicas en su rol distributivo Juan Pablo Jiménez Foro LAC sobre Política Tributaria OECD - CIAT Ciudad de Panamá, 16-17 de septiembre de 2010

Contenido Características de la desigualdad en ALC ¿Qué es lo que explica el limitado impacto de las políticas públicas en América Latina? Claves de un Pacto Fiscal para la igualdad Para ello la presentacion se ordenara de la siguiente manera Una primer mirada a cuales son las caracteristicas fundamentales de la desigualdad en AL Luego una aproximacion a que es lo que explica el limitado impacto de las PP Posteriormente me detendre en el impacto distributivo de las politicas sociales….. 2

Características de la desigualdad en ALC El origen de la desigualdad se remonta a las raíces de nuestra historia, pero un relato moderno la relaciona con la heterogeneidad estructural de la región. La desigualdad es alta en comparación con otras regiones del mundo Y prácticamente no se ha modificado en los últimos 20 años, hecho al que seguramente no fue ajeno el retiro del Estado asociado al pensamiento hegemónico en los 90, Aunque se han observado algunos progresos en los años de crecimiento recientes. Un rasgo distintivo es la elevada fracción del ingreso que capta el estrato más alto. La desigualdad territorial también es muy alta. Los niveles de pobreza constituyen otra variable relevante. Una dimensión adicional a considerar es el peso de la informalidad en la economía Mientras en los países europeos el ingreso del décimo decil supera en 20% o 30% al del noveno, en América Latina esta distancia suele ser mayor al 100% y en algunos casos se acerca al 200%. La relación entre el pib per cápita de la región más rica y el de la región más pobre de puede alcanzar a 5 y 8 veces, mientras que en Europa fluctúa entre 1 y 2. En este caso para comprender la situación de los países latinoamericanos respecto de su capacidad de generar recursos que permitan satisfacer las necesidades de la población y contribuir a una mayor equidad. En 2008 (pre crisis) el 33% de la población (182 millones de personas) era pobre, mientras que el 12,9% (71 millones) eran indigentes. Este indicador puede dar una idea de la composición del empleo y de los alcances de la protección a distintos grupos, junto con una aproximación a la problemática de la evasión fiscal. 3

América Latina tiene la distribución del ingreso más concentrada del mundo América Latina (18 países) y otras regiones del mundo: coeficiente de concentración de Gini, CIRCA 2006/a. América Latina: Estructura de la distribución del ingreso por deciles. Alredor de 2008. Fuentes: CEPAL, en base a tabulaciones de las encuestas de hogares de los respectivos países y World Income Inequality Database (WIID). Notas: /a. Los datos regionales son promedios simples. En el cálculo se consideró la última observación disponible en cada país para el período 2000-2006

Una década sin avances en equidad…

Y otra mitad con avances…

Mas allá de las mejoras de los últimos años persisten amplias brechas sociales Entre 2003 y 2008 se registró una disminución de la pobreza y de la indigencia de 11 y 6 puntos porcentuales, respectivamente, al tiempo que hubo una leve caída de la concentración del ingreso. Sin embargo, perduran brechas sociales que descansan en dos grandes dimensiones: la capacidad del mercado laboral de generar ingresos para sustentar a los miembros de la sociedad las capacidades de los Estados para proporcionar sustento y protección a los dependientes, esto es, a quienes carecen de ingresos o perciben ingresos insuficientes en el mercado laboral. Los países con menores brechas sociales se caracterizan por tener: un PIB por habitante más alto, menores tasas de dependencia demográfica, mercados de trabajo menos afectados por la informalidad laboral mayor cobertura de la seguridad social mayor importancia del sector público

América Latina, Coeficiente de Gini antes y después del gasto social El Estado puede tener una incidencia significativa en la pobreza y en la equidad En la OCDE el índice de Gini cae de 0,45, a 0,31 luego de la acción redistributiva directa del Estado. En América Latina la variación análoga del índice de Gini es, como máximo, entre la mitad y la tercera parte de la observada en el caso de los países desarrollados América Latina, Coeficiente de Gini antes y después del gasto social Este contraste se puede ver en el siguiente grafico…………………

TRANSFERENCIAS PÚBLICAS Y COEFICIENTE DE GINI Transferencias y distribución del ingreso: Contrastes entre América Latina y OCDE TRANSFERENCIAS PÚBLICAS Y COEFICIENTE DE GINI Aunque la tendencia a la desprotección ha tendido a disminuir su ritmo, se prevé que continúe, afectando en mayor medida a los trabajadores informales, los de menores ingresos, los rurales, los jóvenes y las mujeres. Es necesario por lo tanto llevar adelante políticas que generen empleos formales para los trabajadores que tienen que soportar la carga de dependientes sin acceso a los sistemas de protección social. 9

Qué es lo que explica el limitado impacto de las políticas públicas en América Latina? Los países de la región se caracterizan por tener: una baja recaudación tributaria, una estructura impositiva regresiva y un gasto público social muchas veces escaso y deficientemente orientado. Además, las demandas de más y mejor gasto público no se circunscriben al área social sino que pueden incluir otras áreas tales como la inversión pública o las políticas de fomento productivo. Por otra parte, las políticas macroeconómicas han puesto mucho énfasis en asegurar una tasa de inflación baja y estable pero no han sido tan efectivas en relación con la necesidad de reducir la inestabilidad real. Mientras en los países europeos el ingreso del décimo decil supera en 20% o 30% al del noveno, en América Latina esta distancia suele ser mayor al 100% y en algunos casos se acerca al 200%. La relación entre el pib per cápita de la región más rica y el de la región más pobre de puede alcanzar a 5 y 8 veces, mientras que en Europa fluctúa entre 1 y 2. En este caso para comprender la situación de los países latinoamericanos respecto de su capacidad de generar recursos que permitan satisfacer las necesidades de la población y contribuir a una mayor equidad. En 2008 (pre crisis) el 33% de la población (182 millones de personas) era pobre, mientras que el 12,9% (71 millones) eran indigentes. Este indicador puede dar una idea de la composición del empleo y de los alcances de la protección a distintos grupos, junto con una aproximación a la problemática de la evasión fiscal. 10

AMÉRICA LATINA (21 PAÍSES) GASTO PÚBLICO SOCIAL Y TOTAL a/. 1990-2008 Ha habido una tendencia a aumentar el gasto social… AMÉRICA LATINA (21 PAÍSES) GASTO PÚBLICO SOCIAL Y TOTAL a/. 1990-2008 corresponde al promedio ponderado.

… aunque con disparidades de escala AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: GASTO PÚBLICO SOCIAL COMO PORCENTAJE DEL PIB, 1990-1991 a 2008, (%)

Si bien el gasto social complementa ingresos primarios sobre todo entre los más pobres, transfiere más recursos totales a los de mayores ingresos AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES a/): IMPACTO REDISTRIBUTIVO Y ESTRUCTURA DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO (Porcentajes) Impacto redistributivo Estructura del gasto público social El impacto redistributivo del gasto social (complemento de ingresos directos con trasnferencias) es altamente significativo en los estratos de menores ingresos (ver gráfico izquierda: 51% de los ingresos en el primer quintil vienen de transferencias, vs. 9% en el quinto quintil). Sin embargo, en el volumen total del gasto social, la distribución es regresiva (gráfico izquierda), dado que un componente muy alto del gasto social total se da en seguridad social, que es mayoritariamente contributiva, y por tanto el retorno está en función de los aportes (quien más aporta, más recibe). Así, en el gasto público social tenemos que ell 28% va a a parar a los bolsillos del quinto quintil, mientras sólo el 19.1% llega al primer quintil. Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales. a/ Promedio ponderado por la significación del gasto en el ingreso primario de cada país.

Todo lo cual redunda en menor impacto del gasto social en la reducción de la pobreza Iberoamérica: Incidencia de la pobreza antes y después de las transferencias sociales es comparativamente baja (2004-2006) Como se observa, el impacto en reducción de la pobreza por concepto de transferencias (gasto social) en la OCDE es mucho mayor que en Iberoamérica o en América Latina. / Las cifras de América Latina antes de transferencias incluyen tanto las gubernamentales como las no gubernamentales. Cabe notar que las mediciones de las transferencias gubernamentales en los países de América Latina son parciales y pueden subestimar el impacto en la reducción de la pobreza. Fuente: CEPAL/SEGIB: “Espacios Iberoamericanos”, elaborado para la XVI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y Gobierno (Montevideo, Uruguay, 3-5 de noviembre de 2006).

Las funciones de educación, salud y asistencia social son las que efectivamente generan progresividad en la distribución AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES). DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO. 1997-2004

VOLATILIDAD y DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO La alta volatilidad macroeconomica genera un incremento en la desigualdad VOLATILIDAD y DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO Variable Dependiente: el Log del Coeficiente de Gini y la participación en el Ingreso por quintil Estimaciones de panel sobre 75 países para el período 1975-2005, con intervalos de cinco años a/ Una elevada rotación, fomentada por una alta volatilidad macroeconómica, afecta la productividad y los ingresos de la fuerza de trabajo. La velocidad de rotación guarda una relación inversa con el nivel de calificación de la fuerza de trabajo por lo que los trabajadores de bajo nivel educativo registran una mayor inestabilidad de sus ingresos que los más calificados. Las formas de inserción en los mercados (por ejemplo entre formalidad e informalidad) condicionan el grado en el que distintos grupos son alcanzados por los efectos de las políticas. La volatilidad genera mayores fluctuaciones en los ingresos de los hogares de menores recursos: el desempleo y la informalidad son mayores en los estratos más pobres. La heterogeneidad se traduce en diferencias de acceso a mercados, en particular financieros y, por lo tanto, de la capacidad para amortiguar los impactos de la volatilidad: los grupos de bajos ingresos están restringidos en sus posibilidades de anticipar y prevenir shocks y son más vulnerables a ellos. Influye sobre los recursos Determina la intensidad con que otras políticas compiten con las de estabilización Limita la cantidad de herramientas de política disponibles Todo esto es agravado por el carácter fuertemente procíclico del acceso al financiamiento La combinación de recursos escasos y volátiles y demandas sociales insatisfechas, genera una política de gasto procíclica Esto constituye un elemento adicional de volatilidad al consumo de los pobres La generación de espacio fiscal para implementar políticas a partir del ahorro de recursos/acumulación de activos o de la generación de capacidad de endeudamiento no puede estar ausente de una estrategia orientada a mejorar la distribución del ingreso. FUENTE: Calderón & Levy-Yeyati (2009) Y afecta el espacio de poltica para atenderla

La combinación entre recursos escasos y volátiles y demandas sociales insatisfechas genera una política de gasto pro cíclica PROCICLICIDAD DEL GASTO DEL GOBIERNO: COMPARACIÓN DE LOS COEFICIENTES DE CORRELACIÓN DE LOS PAÍSES DE LA REGIÓN Y LOS PAÍSES DE LA OCDE (1960-2003) Decir algo de volatilidad de los ingresos fiscales + acceso al financiamiento altamente procíclico 17

A modo de síntesis, a fin de fortalecer el vínculo entre crecimiento y equidad distributiva Es necesario generar mayor espacio fiscal para atender distintas situaciones y distintas necesidades Es posible (y necesario) aumentar los recursos tributarios, lograr una estructura más equitativa y disminuir la evasión Debe procurarse atenuar las características procíclicas del gasto social Es imprescindible avanzar hacia la universalización de la protección social Deben fortalecerse las instancias de coordinación y los mecanismos de financiamiento para que la descentralización del gasto (en salud o educación) no implique la ampliación de las brechas distributivas Todo esto debe hacerse en un marco de mayor transparencia e institucionalidad en las decisiones fiscales La desigualdad afecta la gobernabilidad democrática y genera inestabilidad política y esto dificulta el crecimiento

En América Latina, la desconfianza en las instituciones se asocia con la percepción de injusticia en la distribución del ingreso AMÉRICA LATINA, CONFIANZA EN EL PARLAMENTO Y EN LOS PARTIDOS POLITICOS SEGÚN LA JUSTICIA PERCIBIDA EN LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO, 1997 -2007 (%)

Claves de un pacto fiscal Un compromiso gradual de incremento de la carga tributaria que equilibre mayor fiscalidad con adecuados incentivos a la inversión productiva Una ruta clara del Estado para mejorar la recaudación mediante la reducción y el control progresivos de la evasión, y mediante la supresión paulatina de exenciones en el impuesto directo, en aras de mayor equidad y eficiencia. Una reforma de la estructura tributaria por etapas previamente acordadas, elevando principalmente el impuesto a la renta Una plataforma compartida que correlaciona cambios en la carga y estructura tributaria, con el destino que la mayor fiscalidad tendrá en las políticas públicas Una agenda pública clara y acordada para mejorar la transparencia del gasto público, la institucionalidad pública a cargo de dicho gasto, y la eficiencia y eficacia del mismo Una ruta de reprogramación gradual del gasto social donde la recomposición intra e intersectorial muestre, a la luz de la evidencia disponible, mayor impacto redistributivo y mayores externalidades en equidad y productividad.

Impacto Distributivo de las Políticas Públicas Juan Pablo Jiménez Foro LAC sobre Política Tributaria OECD - CIAT Ciudad de Panamá, 16-17 de septiembre de 2010 21

América Latina muestra un elevado grado de informalidad LA ECONOMÍA INFORMAL EN EL MUNDO – PROMEDIO 2002/2003 CREO QUE ESTA DIAPOSITIVA SE PODRIA SACAR

(En porcentajes del PIB) La seguridad y la asistencia social, seguida por educación, explican los principales incrementos AMERICA LATINA Y EL CARIBE (21 PAISES): EVOLUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL SEGÚN SECTORES 1990-1991 A 2006-2007 (En porcentajes del PIB) Por último, los principales sectores de destino de los recursos públicos varían según el grado de desarrollo y estructura productiva de los países, según las características sociodemográficas y de acuerdo a las necesidades básicas no cubiertas de la población. La seguridad y la asistencia social, en primer lugar, seguida de los gastos en educación, explican los aumentos en la prioridad macroeconómica por sectores de destino social. Ambos representan 4 de los 5 puntos porcentuales en que han aumentado los gastos sociales en su totalidad. Esto revela la concentración de las prioridades macroeconómicas de los recursos públicos en materia social, y refleja la preocupación de los Estados por la lucha contra la pobreza y por el aumento en la protección debido a cambios demográficos y en la estructura familiar. Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos sobre gasto social

En los últimos cincuenta años la región registra la mayor volatilidad a nivel mundial en relación con el crecimiento del PIB … VOLATILIDAD DEL CRECIMIENTO DEL PIB PER CAPITA (Medido como desvío estándar)

Características de la Volatilidad en América Latina y el Caribe Los ciclos están asociados a la volatilidad de los flujos de capital y de los términos de intercambio Existe una relación negativa entre volatilidad y crecimiento en particular a través de las fluctuaciones de la inversión. Las crisis son particularmente nocivas para la implementación de proyectos de inversión de larga maduración. La imperfección y la escasa profundidad de los sistemas financieros hace que la inversión crezca menos en un boom de lo que cae en una crisis. El consumo es más volátil que el PIB.

La volatilidad macroeconómica modifica el espacio de política Influye sobre los recursos Determina la intensidad con que otras políticas compiten con las de estabilización Limita la cantidad de herramientas de política disponibles Todo esto es agravado por el carácter fuertemente procíclico del acceso al financiamiento La combinación de recursos escasos y volátiles y demandas sociales insatisfechas, genera una política de gasto procíclica Esto constituye un elemento adicional de volatilidad al consumo de los pobres

VOLATILIDAD DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS (sin SS), 1980-2008 La volatilidad del PIB y de los precios de exportación se traduce en una mayor volatilidad de los ingresos tributarios VOLATILIDAD DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS (sin SS), 1980-2008 (Desvío estándar del crecimiento del Ingreso tributario en dólares del 2000) Esto reduce el espacio fiscal y la capacidad de los gobiernos para enfrentar las demandas sociales

(Ingreso primario total = 100, y porcentajes) El gasto social complementa en forma significativa el ingreso de los sectores más vulnerables AMÉRICA LATINA (PROMEDIO SIMPLE DE 9 PAÍSES): IMPACTO DEL GASTO SOCIAL EN EL INCREMENTO DE LOS INGRESOS PRIMARIOS SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO PERCÁPITA DE LOS HOGARES (Ingreso primario total = 100, y porcentajes) VER SI SE DEJA ESTA DIAPOSITIVA O LA QUE ESTABA ANTES (DIAPOSITIVA nro. 16 SOBRE “IMPACTO REDISTRIBUTIVO Y ESTRUCTURA DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO”) O SE CAMBIA EL ORDEN????

Las transferencias monetarias mejoran el ingreso de los sectores más pobres AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): PARTICIPACIÓN DEL 40% DE HOGARES MÁS POBRES EN EL INGRESO ANTES DE TRANSFERENCIAS Y DESPUÉS DE TRANSFERENCIAS a/, ALREDEDOR DE 2008 Cuando observamos la capacidad de los diferentes países de mejorar el ingreso del 40% más pobre mediante transferencias (ingresos que no provienen del trabajo o del capital) vemos un escenario que confirma lo anterior. Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. a/ El ingreso antes de transferencias corresponde al ingreso per cápita de los hogares obtenido por su participación en el mercado (ingreso primario). Los hogares con menores ingresos antes y después de transferencias no necesariamente son los mismos. 29

Particularmente, la asistencia social focalizada, la educación primaria y la atención primaria de la salud muestran un perfil progresivo AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES). DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN EDUCACION SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO. 1997-2004 Particularmente, la asistencia social focalizada, la educación primaria y la atención primaria de la salud muestran un perfil progresivo. En cambio, si bien la educación superior y la atención hospitalaria resultan ser progresivas respecto de la distribución del ingreso primaria, al ser consideradas aisladamente mantienen una orientación regresiva.

Dentro de las transferencias públicas, los programas de transferencias condicionadas, por su naturaleza, son altamente progresivos. AMÉRICA LATINA (5 PAÍSES): DISTRIBUCIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS MONETARIAS DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS RESPECTO DEL INGRESO PER CÁPITA DE LOS HOGARES ANTES DE TRANSFERENCIAS ASISTENCIALES Pero sus montos no alcanzan a afectar la desigualdad y tienen un efecto modesto en la pobreza 31

(En porcentaje de la población indigente y pobre) a Considerando que en 2009 alrededor de 200 millones de personas vivirían en la pobreza y que los PTC están beneficiando 101 millones de personas, aun hay margen para ampliar estos programas y cubrir una cantidad mayor de familias que no logran por sus propios medios satisfacer sus necesidades básicas. AMÉRICA LATINA (17 PAÍSES): COBERTURA DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON CORRESPONSABILIDAD (PTC), 2006/2009 (En porcentaje de la población indigente y pobre) a Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares e información oficial de los respectivos países. Nota: a La cobertura de los PTC en relación con la población indigente y pobre no toma en cuenta los errores de inclusión y exclusión.