Experiencia reciente sobre la democratización de la propiedad accionaria

Bases para la Democratización de la Propiedad Estatal Factores Determinantes de la No Democratización 2.1. Factores Estructurales 2.1. Factores Coyunturales El Impacto Económico Positivo de la No Democratización Posibles Medidas para Estimular la Democratización Una Buena Experiencia en Materia de Democratización: El Caso Perú

1. Bases para la Democratización de la Propiedad Estatal La democratización de la propiedad es un instrumento de atomización o dispersión de la propiedad y de estímulo para la incorporación a los mercados de capitales de grupos de la población que no han tenido acceso a ellos. De esta manera se accede gradualmente al denominado capitalismo popular.

Precisamente esa era la intención laudable del artículo 60 de la Constitución Política cuando fue introducido por los constituyentes: “ARTICULO 60. El Estado promoverá, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad. Cuando el Estado enajene su participación en una empresa, tomará las medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus acciones, y ofrecerá a sus trabajadores, a las organizaciones solidarias y de trabajadores, condiciones especiales para acceder a dicha propiedad accionaria. La ley reglamentará la materia.”

Como se puede observar, el artículo 60 contiene tres principios rectores: La obligación estatal de promover el acceso a la propiedad estatal. La de tomar las medidas conducentes a democratizar la titularidad de las acciones de su propiedad. La de ofrecer a los trabajadores de esas empresas, a las organizaciones solidarias y de trabajadores, condiciones especiales para acceder a dicha propiedad.

Su reglamentación, por parte del legislador, debería haber sido objeto de un cuidadoso y profundo proceso de análisis de las circunstancias específicas de Colombia en ese y, aún en este, momento como podrían ser, por ejemplo: (i) El desarrollo precario de los mercados de capitales; (ii) El incipiente estado de las normas sobre buen gobierno corporativo; (iii) Los precarios mecanismos de protección de los accionistas minoritarios, y (iv) La falta de agilidad en materia de intervención de parte de las superintendencias competentes.

La implementación reglamentaria del artículo 60 tenía que haber respondido a un proceso de gradualidad que permitiera ir ajustando las anteriores falencias a la luz de la experiencia y de los resultados empíricos. Desafortunadamente, antes de que se hubiera dado ese desarrollo legal, se produjo el 4 de febrero de 1994 la Sentencia C-037 de la Corte Constitucional que tuvo un impacto muy negativo en lo que hubiera podido ser un desarrollo razonable, gradual y realista del tema de la democratización de la propiedad.

2. Factores determinantes de la no democratización Al abordar el análisis de los factores determinantes de la no democratización, habría que comenzar por señalar que: Este no es un proceso que se da de manera espontánea y Que, por el contrario, requiere de la existencia de unos elementos de base previos. Se podría afirmar que existen 2 tipos de factores que atentan contra la democratización: (i) Factores Estructurales, y (ii) Factores Coyunturales.

2.1 Factores Estructurales Entre los factores estructurales que atentan contra la democratización se podrían citar: (i) La falta de confianza de parte de los titulares y administradores del ahorro público en los mercados accionarios locales. (ii) La inexistencia y/o la falta de implementación de normas claras en materia de buen gobierno corporativo. (iii) La liquidez y la bursatilidad de las acciones es otro de los elementos esenciales del andamiaje estructural de un mercado accionario amplio y concurrido. Sin embargo, en Colombia esto es poco frecuente.

2.1 Factores Estructurales (iv) Los mercados colombianos son poco profundos, la liquidez es baja, y esto constituye un freno importante para la democratización de la propiedad accionaria. (v) La falta de transparencia y de información sobre el estado real de las empresas. (vi) La información que las sociedades emisoras de títulos tienen que suministrar a la Superintendencia de Valores y al mercado de capitales es todavía bastante precaria en Colombia.

2.2 Factores Coyunturales Los factores coyunturales también han atentado contra la democratización de la propiedad accionaria en varios de los procesos acometidos por el Estado. La falta de claridad sobre el sector (negocio, regulación, aumentos o disminuciones de capital necesarias). La falta de claridad sobre el operador estratégico de la empresa.

2.2 Factores Coyunturales ¿Cómo se puede pretender que un miembro del sector solidario o un inversionista pequeño comprometa sus ahorros en una empresa que presenta incertidumbres de esa naturaleza sobre su futuro? ¿Quién va invertir en una sociedad donde no se sabe quién pueda terminar ejerciendo el control y la administración, una vez culminada la segunda etapa? Toda la anterior incertidumbre es consecuencia de la posición adoptada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-037 de 1994.

No es gratuito que los dos casos más exitosos en materia de democratización hayan sido el del Banco de Colombia y el de ISA, toda vez que en cada uno de ellos había una certeza sobre la existencia de un equipo administrativo serio e idóneo al frente de la sociedad, que podía presentar una trayectoria exitosa. También había claridad sobre la visión y la proyección de los negocios hacia el futuro.  Por ultimo, no sobra poner de presente, a manera de conclusión sobre este punto, que en todos los procesos que se adelantaron con anterioridad a la expedición de la Sentencia C-037 de 1994 de la Corte Constitucional (Banco de los Trabajadores, Banco Tequendama, Banco del Comercio, Banco Ganadero y Banco de Colombia) se logró un nivel mucho mayor de dispersión democrática de la propiedad que en aquellos que se acometieron con posterioridad.

3. El Impacto Económico Positivo de la No Democratización También se podría afirmar, sin el menor rasgo de cinismo, que de alguna manera fue afortunado que no se hubiera dado una gran democratización dentro del marco de los procesos que se han realizado hasta la fecha, pues las pérdidas para los inversionistas hubieran podido ser muy grandes si se hubieran colocado las acciones de las empresas vendidas en forma masiva entre ahorradores, en los términos de la Ley 226.

3.1 El caso Bancolombia

3.2 El caso Corelca Si bien el beneficio económico de ésta operación y su oportunidad para la Nación quedó demostrado en el momento en que los compradores originales (Houston Industries y Electricidad de Caracas) le vendieron su participación en Electrocosta y Electrocaribe a la Unión Fenosa de España por una cifra cercana a la mitad de lo que habían pagado dos años antes, no se podría decir lo mismo de lo que hubiera podido ser el resultado para el público en general. La Nación vendió en agosto de 1998 en una cifra cercana a US$1.300 MM Los compradores (Houston Industries/Reliant y EdeC) vendieron a Unión Fenosa por alrededor de la mitad e incluyendo EPSA.

3.3 El Caso Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá

Posibles medidas para estimular la democratización En Materia de ventas de empresas estatales habría que promover el acceso a al propiedad accionaria, la democratización y la participación ciudadana: (i) Buscando cambiar el esquema corporativista y excluyente que estableció la Corte Constitucional en la Sentencia 037 de 1994. Garantizando la Presencia de un operador del negocio. Modificando el Artículo 60 de la Constitución Política. Modificando la Ley 226 de 1995.

Posibles medidas para estimular la democratización Promoviendo e introduciendo una cultura de gobierno corporativo. Estimulando una mayor participación de los fondos de pensiones en el mercado accionario. Fortaleciendo mecanismos de protección a los minoritarios a través de la vigilancia y control estatal.

5. Una buena experiencia en materia de democratización: el caso de Perú En contraste con lo que sucedió en Colombia, el esquema de democratización accionaria en el Perú, se insertó en el esquema general de la privatización. Este esquema, establecía que para empresas pertenecientes a sectores de bajo riesgo empresarial, la transferencia al sector privado se debía llevar a cabo en dos etapas: La primera, se caracterizaba por la venta del control de la compañía a un operador privado estratégico. La segunda etapa, luego de un período de tiempo donde el operador privado hubiera demostrado su eficiencia e invertido en la empresa para hacerla sólida y rentable, el porcentaje remanente de acciones del Estado se transferían mediante una oferta global.

Cambio del rol del Estado profundización del proceso   Objetivo: Mercados de capitales nacionales e internacionales Ampliación de la base de accionistas Desarrollo de un mercado genuino emergente Fase 1 Fase 2 Ventas estratégicas Cambio del rol del Estado Ofertas globales   profundización del proceso Transferencia de control al socio estratégico Desarrollo de servicios y logro de eficiencia Gerencia, tecnología e inversiones [1] Fuente: COMITÉ ESPECIAL DE PRIVATIZACIÓN DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA. Información General. Lima: CEPR, 1999.

5.1 Objetivos del sistema de participación ciudadana (i) Ampliar la base accionaria de las empresas privatizadas. (ii) Familiarizar a la población con los instrumentos de una economía de mercado moderna. (iii) Difundir nuevas fuentes de ahorro e inversión, y (iv) Producir con ello, la irreversibidad del proceso de privatización. Estos objetivos sólo aplicaban a un pequeño grupo de empresas que cumplían un conjunto de requisitos, entre ellos: (i) Contar con un operador privado eficiente, (ii) Tener un tamaño adecuado para poder realizar ofertas globales, y (iii) Pertenecer a un sector económico de bajo riesgo.

5.2 Resultados de las ofertas de acciones del sistema de participacón ciudadana 5.3 Distribución geográfica de la demanda